El context actual de moltes administracions públiques d’arreu del món es caracteritza per una situació d’elevat endeutament públic, generat en gran mesura arran de la darrera gran crisi econòmica i fiscal, el qual, malgrat la realització de diferents esforços quant a consolidació fiscal, les previsions futures estimen una situació d’estancament o lleu reducció en el mitjà termini (1). Aquest fet, unit al potencial impacte pressupostari de l’envelliment poblacional, suposa un gran repte per a aquests governs, els quals han d’equilibrar mesures de reducció del deute públic per tal de tornar a trajectòries sostenibles, amb pressions de despesa quant a serveis sanitaris i d’atenció a l’envelliment i l’autonomia personal (2).
Per fer front a aquesta situació, es considera cabdal poder obtenir el que es coneix com a “espais fiscals”, concepte que fa referència a la capacitat de cercar mesures que permetin finançar increments de despesa (o reduccions d’ingressos) sense malmetre la sostenibilitat de les finances públiques (3). En l’esmentat context, la cerca o generació d’espais fiscals tindria per finalitat poder finançar les esmentades pressions actuals i futures de la despesa dins d’un context de restricció pressupostària i consolidació fiscal.
Per tal de generar aquests espais fiscals, els processos de revisió de la despesa (spending reviews en la seva coneguda denominació en anglès) han esdevingut un instrument fonamental i són una pràctica (4), considerada d’èxit, que s’està estenent a diverses administracions públiques i la qual és recomanada des d’organismes internacionals i les institucions europees (5). Les revisions de despesa es defineixen com a processos de generació de mesures que suposin estalvis pressupostaris, basats en l’escrutini dels components recurrents de la despesa pública (6). Aquestes revisions poden ser d’eficiència (on els estalvis són generats per una major eficiència), estratègiques (els estalvis són generats per reprioritzacions) o una combinació d’ambdues.
La Generalitat de Catalunya va esdevenir al 2017 la primera Administració pública de l’Estat a implementar les revisions de despesa (7), mitjançant la disposició addicional segona de la Llei de pressupostos per a l’any 2017, en la qual s’establia que el departament competent en economia i finances realitzaria, en col·laboració amb tots els departaments i entitats del sector públic de la Generalitat, un procés de revisió de despesa, dels principals programes de les polítiques de despesa, en el període 2017-2020, a fi de detectar guanys d’eficiència i eficàcia en la gestió dels recursos públics, i així poder maximitzar l’impacte social de la despesa pública.
Per tal d’implementar aquests processos de la revisió de la despesa, la Generalitat va definir un model i metodologia pròpis (8), basats en un sistema combinat de revisió d’eficiència i estratègica, on els programes pressupostaris fossin el principal objecte de revisió, de forma anual i selectiva, on els treballs i la detecció d’estalvis fossin compartits i on els potencials estalvis generats en el procés retornessin majoritàriament al departament generador. En aquest sentit, la visió de la introducció de les revisions de despesa a la Generalitat de Catalunya dista d’una orientació fiscalitzadora, tenint per objectius els següents:
– Enfortir l’alineació estratègica de la despesa.
– Millorar les estructures i la qualitat de la informació dels programes.
– Implementar millores tècniques i metodològiques en el sistema pressupostari.
– Implementar millores en la gestió, l’eficiència i l’acompliment dels programes.
– Obtenir espais fiscals i estalvis pressupostaris.
– Generar aprenentatge organitzatiu i facilitar la innovació en la gestió.
El procés de revisió de despesa es va conceptualitzar a l’entorn d’una seqüència d’etapes, les quals s’iniciaven amb la selecció dels programes pressupostaris a ser revisats anualment, posteriorment es desenvolupaven (9) els treballs tècnics de les corresponents revisions, on es generaven una sèrie de conclusions i recomanacions (mesures d’estalvi pressupostari i millora), essent aquestes darreres consensuades i plasmades en una sèrie de compromisos conjunts d’implementació, les quals se sotmetrien a un seguiment i control posterior mitjançant una comissió mixta “Economia – departament gestor del programa revisat”.
A fi d’iniciar el sistema de revisions de despesa i posar a prova els elements organitzatius i metodològics corresponents, es va realitzar una primera revisió de despesa (entre els anys 2017 i 2018) en el programa pressupostari 213 de serveis penitenciaris i mesures penals alternatives, gestionat principalment pel Departament de Justícia, el qual suposava en els pressupostos de la Generalitat 399 milions d’euros i comprenia 5.311 dotacions de personal, les despeses i serveis relatius a 13 centres penitenciaris, amb una població penitenciària al voltant de 8.500 persones.
Per a realitzar aquesta revisió de despesa es van consultar més de 62 documents, a part de nombroses estadístiques, indicadors i dades del sistema penitenciari i àmplia informació economicofinancera; es van realitzar 9 trobades presencials del grup de treball de la revisió de despesa; es van dedicar 22 hores a la realització d’entrevistes amb 34 responsables i gestors del programa; i des de la Direcció General de Pressupostos es van invertir 1.877 hores de feina, les qual en termes de costos laborals complets de personal propi, suposaven uns 63.066€.
D’aquesta revisió de despesa, es va generar un informe que comprenia un total de 35 recomanacions, les quals feien referència a millores quant a l’eficiència (7 millores), la gestió economicofinancera del programa (4 millores), accions finalistes de millora de resultats del programa (3 millores) i millores en la gestió general del programa (21 millores). D’aquestes recomanacions, i pel que fa a la generació d’estalvis pressupostaris es va poder quantificar de forma raonable en un total de 9 casos. L’impacte o estalvi pressupostari d’aquestes mesures quantificades, estimades per a un període que comprenia des de l’any 2018 fins al 2035, suposaven un estalvi mitjà d’aproximadament el 5,6% de les despeses efectives del programa (10), essent això equivalent a un estalvi anual d’uns 26 milions d’euros. Entre aquestes mesures, s’hi trobaven les següents:
– La racionalització d’efectius de serveis penitenciaris, considerant les estimacions tendencials de la població penitenciària i les previsions de jubilació d’aquest col·lectiu.
– Els potencials resultats quant al rescat dels drets de superfície de diferents centres penitenciaris.
– El fet de passar d’una vigilància perimetral als centres penitenciaris basada en agents dels cos dels Mossos d’Esquadra a una amb serveis contractats a empreses privades.
– Revisió en els costos d’alguns centres penitenciaris quant a aigua i energia i els serveis de neteja i bugaderia.
– Els potencials avantatges d’una millora en els ingressos comercials del CIRE.
La realització d’aquesta primera revisió de despesa va facilitar poder ajustar i validar la metodologia i aproximació adoptada per part de la Generalitat i posteriorment iniciar noves revisions de despesa, les quals es van centrar en els programes pressupostaris 121 de direcció i administració generals, 431 d’habitatge i 471 d’activitat física i esport, les quals encara es troben en procés de realització.
A pesar dels resultats positius generats amb la introducció de les revisions de despesa, la posada en marxa d’aquesta iniciativa va permetre posar de manifest febleses en aquesta implementació, les quals podien minvar els seus potencials beneficis. Entre aquestes febleses s’hi trobaven:
– El fet de suportar un elevat consum d’hores de personal propi, que dificultava la compatibilitat amb altres funcions dels llocs de treball corresponents.
– Un excessiu perllongament de les revisions de despesa, arran de la realització discontínua dels treballs tècnics.
– Descompensació quant a la participació en la realització dels treballs tècnics, els quals van ser àmpliament assumits pel personal de la DG Pressupostos.
– Adopció d’una metodologia i òptica de la revisió molt ambiciosa i que comprenia un ampli abast d’elements.
– Organització i planificació millorable quant a l’execució dels treballs tècnics.
– El nivell de competències tècniques quant a anàlisi pressupostària, càlcul de costos, revisió de processos, anàlisi d’acompliment i avaluació pel cantó dels departaments gestors dels programes seleccionats.
– La manca d’uns criteris robustos, formalitzats i publicitats quant a la selecció dels programes objecte de revisió.
– Baixa formalització i institucionalització del procés de revisió de despesa en les seves diferents etapes.
Arran de la detecció d’aquestes febleses, actualment s’està realitzant un exercici de reflexió i redisseny de les revisions de despesa, a fi de poder fer més àgil, directe i efectiu aquest instrument tan necessari per als reptes pressupostaris que afronta la Generalitat de Catalunya.
Jordi Baños i Rovira
Cap de l’Àrea d’Avaluació Econòmica de Polítiques Públiques de la Direcció General de Pressupostos
Referències
Departament de la Vicepresidència i d’Economia i Hisenda (VEH). (2018). Guia metodològica de revisió de la despesa. Barcelona, Generalitat de Catalunya.
Fons Monetari Internacional (FMI). (2016). Assessing fiscal space: an initial consistent set of considerations. Washington: International Monetary Fund.
Fons Monetari Internacional (FMI). (2019). Fiscal monitor: how to mitigate climate change. Washington: International Monetary Fund.
Playà, Laura. (2019). Impacte pressupostari de l’evolució demogràfica: projeccions demogràfiques de la despesa de salut, educació i dependència (2018-2030) (núm. 1/2019 de la col·lecció “Papers de Treball”). Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament de la Vicepresidència i d’Economia i Hisenda.
Robinson, Marc. (2014). Spending reviews, OECD Journal on Budgeting 2013/2. París: OECD Publications.
(1) Per exemple, d’acord amb les darreres previsions de l’FMI (2019), l’endeutament viu de les economies avançades se situaria, en conjunt, en un 105,5% del PIB al 2024, quan la situació actual (2018) és del 103%.
(2) Les potencials conseqüències d’aquest envelliment poblacional per a les finances de la Generalitat de Catalunya són analitzades per Playà (2019).
(3) FMI, 2016.
(4) Iniciada als anys vuitanta i noranta del segle XX en països com Austràlia, Països Baixos, Dinamarca i Regne Unit.
(5) Tant per part de l’Eurogrup (Consell Europeu) com per part de la Comissió Europea.
(6) Robinson (2014).
(7) Uns mesos abans de la introducció per part de l’Autoritat Independent de Responsabilitat Fiscal (AIReF).
(8) Per a més informació sobre la metodologia i model d’informe de les revisions de despesa, vegeu VEH (2019).
(9) De forma conjunta entre el Departament de la Vicepresidència i d’Economia i Hisenda (mitjançant la Direcció General de Pressupostos).
(10) Entenent per despesa efectiva del programa no sols la continguda en el programa pressupostari corresponent en les partides del Departament de Justícia, sinó que també considerant aquella relacionada realitzada (però imputada comptablement en altres programes) per part dels departaments d’Ensenyament, Interior i Salut.