L’entrada en vigor del Tractat de la Unió Europea (TUE), l’1 de novembre de 1993, va ser el punt de sortida del procés que, anys després, l’1 de gener de 1999, va portar a la Unió Econòmica i Monetària (UEM). Inicialment aquesta es va configurar com una unificació monetària, on els estats participants transferien l’exercici exclusiu de les competències en política monetària; en canvi, la unió econòmica era merament nominal i es cimentava sobre una feble coordinació de les polítiques econòmiques dels seus membres.
La gravetat de la crisi econòmica i financera ha obligat les institucions europees a adoptar un conjunt d’actuacions que han intensificat la coordinació de les polítiques econòmiques estatals. Les mesures s’han dirigit, en una primera instància, a evitar el col·lapse financer, que amenaçava d’esfondrar el funcionament econòmic de la Unió Europea (UE), i, en segon lloc, a dotar-se d’instruments i mecanismes preventius per reduir la possibilitat que, en un futur, es repeteixin aquestes crisis. Aquesta dualitat en les accions ha permès donar les primeres passes envers una unió bancària (UB) entre els països de l’eurozona.
En conseqüència, en els darrers anys, el canvi introduït en l’operativitat de la UEM ha estat destacable: la crisi en va posar al descobert les vulnerabilitats, els desequilibris i els problemes de funcionament. Ara bé, les solucions aportades han obeït a la necessitat de donar respostes ràpides als problemes que ocasionava la greu situació desencadenada. L’activitat desenvolupada en els últims anys, en moltes ocasions amb caràcter d’urgència, ha comportat l’adopció d’un complex entramat normatiu de diversa naturalesa, sobre qüestions similars, amb la pretensió d’assolir finalitats semblants. Aquesta circumstància ha donat lloc a la creació d’un conglomerat normatiu heterogeni i mancat de transparència.
A l’actualitat, amb una situació més consolidada i sense la necessitat de donar resposta immediata als problemes que ocasionava la crisi econòmica i financera, les institucions comunitàries reflexionen sobre quins han de ser els elements sobre els quals se sustenti l’avançament en la integració de la UEM.
En aquest sentit, s’està proposant una profundització en l’àmbit de la governança econòmica de la UE. Així, amb diferents possibilitats d’èxit, s’està proposant la creació d’un fons monetari europeu (FME), a partir de l’actual mecanisme europeu d’estabilitat (MEDE), i la instauració d’un ministre d’Economia i Finances que reforci la coordinació de les polítiques econòmiques a la UE i faciliti la coherència entre les diferents actuacions. A més, s’està enfortint la intensitat de la coordinació de les polítiques econòmiques mitjançant el reforçament del pacte d’estabilitat i creixement (PEC) i la consolidació de l’anomenat semestre europeu.
En l’àmbit més específic de la unió bancària, s’han d’assenyalar els progressos amb relació al seu aprofundiment i consolidació. En efecte, s’ha produït una evolució notable en el desenvolupament de les bases normatives que estableixen els requisits de capital, liquiditat i risc de crèdit, així com les condicions de supervisió prudencial i de bon govern corporatiu que han de complir les entitats de crèdit, si bé les institucions europees, i alguns estats membres, consideren que el sistema financer continua excessivament exposat a riscos que poden posar en perill la seva estabilitat i que s’han de reduir.
A més, s’ha reforçat l’entramat normatiu adoptat per la UE que persegueix garantir la reestructuració i/o la resolució ordenada de les entitats de crèdit. L’objectiu cercat és reduir la probabilitat que les entitats financeres siguin inviables, i en cas que fos inevitable aquesta circumstància, que els costos de la resolució siguin assumits, principalment, pels accionistes i pels creditors de l’entitat. Així mateix, per a aquelles més importants i rellevants, que es troben subjectes a la supervisió del Banc Central Europeu (BCE), mitjançant el mecanisme únic de supervisió (MUS), s’ha previst un instrument, el fons únic de resolució (FUR), la finalitat del qual és contribuir a finançar el cost de les resolucions de les entitats financeres sistèmiques en el supòsit de la seva inviabilitat. Davant la hipòtesi que en una nova crisi financera la liquiditat d’aquest instrument fos insuficient, s’està dissenyant un mecanisme de protecció que actuaria en cas d’extrema necessitat i que implicaria una mutualització temporal del risc. En principi, hi ha un cert consens, sempre que el mecanisme sigui pressupostàriament neutre, en el sentit que les entitats beneficiàries tindrien l’obligació de tornar els fons públics utilitzats.
No obstant això, una de les assignatures pendents consisteix en l’absència d’un veritable sistema europeu de garantia de dipòsits, que ajudi a trencar l’anomenat cercle del deute bancari i sobirà, i infongui més confiança de la ciutadania en el sistema financer. Confiança a la qual també haurà de contribuir la creació d’un mecanisme de protecció comú d’últim recurs, abans esmentat, que garanteixi la solvència del FUR, si els fons d’aquest fossin insuficients davant determinats processos de resolució bancària. De totes maneres, la constitució d’aquests instruments, de caràcter fonamentalment mutualitzador, requereix que, prèviament, s’implementin un conjunt de mesures destinades a reduir el risc excessiu que assumeixen determinades entitats financeres dins la UE. Fins que aquest no disminueixi, hi ha un entrebanc de difícil solució: la desconfiança dels responsables dels sistemes bancaris més sanejats a assumir el cost d’un possible finançament de les pèrdues pels compromisos contrets per entitats d’altres països.
És evident també que la UE disposa en l’actualitat d’instruments, més eficients, per governar les decisions econòmiques dels seus estats membres i esquivar millor futures crisis. En qualsevol cas, el bon funcionament de la UEM requereix més intensitat en la integració econòmica i política; aparentment, els països membres, després de l’experiència de la crisi econòmica, tenen la voluntat d’avançar en aquest sentit, i les institucions europees advoquen per continuar ampliant els mecanismes de coordinació que condueixen a una major integració econòmica.
Sens dubte, aquesta realitat necessita més transparència en la gestió de la governança econòmica, una millora dels mecanismes de rendició de comptes democràtics, una major preocupació per garantir la legitimitat democràtica de les actuacions de les institucions europees i també el perfeccionament dels instruments de tutela dels drets dels particulars en els àmbits d’acció de la UEM.
Andreu Olesti Rayo
Catedràtic de dret internacional públic a la Universitat de Barcelona
Aquest apunt és un resum de l’article acadèmic La consolidació institucional de la Unió Econòmica i Monetària al si de la Unió Europea: propostes i realitzacions, publicat al número 59 de la Revista Catalana de Dret Públic.