En els darrers anys, com és sabut, els estatuts d’autonomia s’han anat reformant, i aquestes reformes han tingut com a denominador comú una major sensibilitat vers la participació ciutadana, ja que, entre altres elements, tots els estatuts —excepte el d’Extremadura— incorporen una carta de drets, entre els quals hi ha els drets de participació. Però la gran innovació en seu autonòmica ha estat sens dubte la legislació de nova generació en matèria de participació. Aquesta nova normativa incorpora elements distintius respecte del que s’ha regulat fins el moment. De forma particular, destaca el desenvolupament jurídic d’un nou instrument de participació incorporat en algunes comunitats autònomes (CA): la consulta popular, més enllà dels instruments participatius com el jurat, l’audiència ciutadana o els panells de ciutadans. Vet aquí el prisma a través del qual s’ha fixat el focus de la recerca de la tesi doctoral que he defensat el 4 d’octubre de 2019 a la Universitat de Barcelona, titulada “El modelo de ejercicio de la democracia en las Comunidades Autónomas desde la perspectiva de la consulta popular” i dirigida pel Dr. Josep M. Castellà: la participació popular a les CA des de la perspectiva de la consulta popular, ja sigui des de la seva dimensió genèrica, ja sigui des de la seva dimensió concreta.

De fet, el context sociopolític ens duu necessàriament a aquest concepte de “consulta popular”. Si fa una dècada aquest concepte era una qüestió residual a la política, i també a l’acadèmia, la seva evolució ha estat completament oposada: la consulta popular, especialment la referendària, és una “qüestió política real” (Castellà, 2013: 122). No només els estatuts d’autonomia i les lleis de desenvolupament de la participació han incorporat aquest instrument, sinó que aquest ha volgut dur-se a la pràctica en diverses ocasions, sense èxit juridicoconstitucional, per la seva incompatibilitat amb la Constitució espanyola. De les tres ocasions en què s’ha pretès realitzar una consulta popular autonòmica, dues han estat amb la política de materialitzar el “dret a decidir”, reivindicat pel País Basc i, finalment, dut a la pràctica a Catalunya el 9 de novembre de 2014. Malgrat aquest rerefons contextual, s’ha d’assenyalar que el “dret a decidir” no ha estat objecte de la tesi, ja que el referèndum amb finalitat secessionista es situa en una lògica completament diferent, operant en el “pla del poder constituent, amb la creació d’un nou [poder constituent] amb la ruptura de l’existent” (Castellà, 2016: 239).

Davant d’aquest panorama, l’objecte principal de la tesi gira al voltant de la qüestió següent: existeix un model d’exercici de la democràcia en l’àmbit autonòmic diferent del model estatal? L’anàlisi del model estatal —a partir, de forma especial, de la jurisprudència del Tribunal Constitucional— i del model autonòmic —tant dels estatuts d’autonomia com la legislació en matèria de participació— s’ha dut a terme partint d’una perspectiva teòrica concreta del concepte de “consulta popular”. Tanmateix, també s’han analitzat els models de democràcia subnacionals dels EUA i d’Itàlia. Tot plegat, ens ha conduït a les conclusions que s’exposen breument.

El model d’exercici de la democràcia a les comunitats autònomes reprodueix el model de democràcia estatal: la representació del poble com a fonament de la democràcia. Però, com es troba complementada aquesta democràcia representativa en el pla autonòmic? Sens dubte aquesta és la principal diferència entre ambdós models. La complementarietat no passa avui per la democràcia directa, sinó per la democràcia participativa. En aquest sentit, les noves lleis autonòmiques introdueixen, d’una banda, nous elements de bidireccionalitat, incorporant, com a mínim, la motivació per part de l’òrgan corresponent d’adoptar la decisió pública presa respecte del resultat del procés participatiu. De l’altra, innoven també amb relació als instruments participatius, i algunes comunitats autònomes incorporen la consulta popular com a instrument concret de participació, denominada de forma heterogènia (consulta popular ciutadana, consulta popular pública i consulta popular no referendària, entre d’altres).

Fins ara, la doctrina havia analitzat l’encaix constitucional del referèndum autonòmic. En aquesta recerca s’ha dut a terme una proposta interpretativa del concepte consulta popular. Es proposa una concepció teòrica —allunyada de l’actual interpretació constitucional— que té origen a l’article 149.1.32 CE i, a la vegada, li atorga sentit: la consulta popular com un híbrid, ja que el subjecte convocat abraça també la totalitat del cens electoral (un dels trets característics del referèndum, segons interpretació del TC). No estem davant una consulta referendària, per la qual cosa la consulta popular introduïda per les comunitats autònomes no forma part del dret de participació política.

La consulta popular s’analitza des d’una doble perspectiva teòrica: com a categoria genèrica i com a categoria concreta de participació (que s’ha denominat tertium genus o híbrida). La primera dimensió es refereix a la consulta popular com a categoria genèrica, i el referèndum n’és una subespècie; mentre que la segona dimensió es refereix a la consulta popular com a instrument propi de participació. Partint d’aquesta concepció teòrica proposada, s’observa com en l’àmbit autonòmic hi té lloc una nova figura participativa, els elements essencials —i diferenciadors respecte dels referèndums (concretament, el referèndum consultiu) i de la resta d’instruments de participació— de la qual, són, respectivament, l’objecte i el vot.

D’una banda, mentre que el referèndum —mecanisme d’expressió de la voluntat popular— centra el seu objecte en les “decisions polítiques d’especial transcendència” (art. 92 CE), la consulta popular com a tertium genus ho fa en aquelles decisions ordinàries. Respecte al concepte jurídic indeterminat de “decisions polítiques d’especial transcendència”, de la redacció constitucional i del dret comparat es dedueix que l’objecte del referèndum consultiu —i que paral·lelament el dota del seu propi caràcter excepcional—, només poden ser aquelles “decisions polítiques d’especial transcendència”. Tot i que no és objecte del nostre estudi aquest concepte jurídic indeterminat, una breu aproximació ens ha dut a traçar com a possible definició aquelles matèries la decisió de les quals implica un canvi essencial per a la vida de l’Estat i la societat. Altrament, l’objecte de la consulta popular híbrida seran aquelles qüestions polítiques ordinàries; aquelles matèries que no impliquin un canvi essencial, sinó que desenvolupin, executin o complementin decisions polítiques fonamentals. D’altra banda, la distinció respecte de les “altres consultes populars” es centra, a més a més del subjecte convocat, especialment en el vot com a mitjà d’expressió de l’opinió dels ciutadans.

Per tant, la democràcia representativa es complementa en seu autonòmica, a més dels instruments participatius —la cobertura constitucional dels quals es situa sota el llindar de l’article 9.2 CE—, per la consulta popular híbrida. Sens dubte, estem davant un element que, més enllà de diferenciar el model autonòmic de l’estatal, també destaca en un pla comparat: mentre que als estats dels EUA la consulta per excel·lència és la iniciativa popular (directa i indirecta) —anàloga al referèndum propositiu—, a les regions d’Itàlia destaquen els instruments de democràcia participativa i, en algunes regions, el referèndum propositiu abrogatiu. En el primer cas, la democràcia representativa es complementa per instruments de democràcia directa i, en ocasions, aquesta darrera ha arribat a suplantar la primera; en el segon cas, l’italià, la democràcia representativa es complementa per la democràcia participativa i, en menor mesura, també per la democràcia directa. En canvi, a les comunitats autònomes, a més dels instruments de democràcia participativa, destaca la consulta popular introduïda per Andalusia, Catalunya, les Illes Balears i Navarra; interpretada segons el nostre parer com a una consulta tertium genus, situada entre la democràcia directa i la democràcia participativa.

Loreto Segura i Renau
Professora col·laboradora de la Universitat Abat Oliba CEU i membre del Grup d’Estudis sobre Democràcia i Constitucionalisme (GEDECO)

Referències bibliogràfiques
Castellà, Josep Maria. (2013). Consultas populares no referendarias en Cataluña. ¿Es admisible constitucionalmente un tertium genus entre referéndum e instituciones de participación ciudadana? Revista Aragonesa de Administración Pública, monográfico XIV.

Castellà, Josep Maria. (2016). El referéndum en la Constitución: ¿es necesario un replanteamiento de la institución? Dins José Luis Cascajo Castro i Augusto Martín de la Vega (coords.), Participación, representación y democracia. XII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España. València: Tirant lo Blanch.