Introducció
Hauria pogut evitar, el Govern, la declaració de l’estat d’alarma per tal d’implementar la limitació de la llibertat ambulatòria, per confinar-nos? Confinar era un verb que estàvem poc avesats a conjugar. Per confinar s’entén, segons el DIEC, “tancar (algú) dins un espai limitat”. Confinar i confinament —és a dir, l’“acció de confinar o de confinar-se en un lloc”— lamentablement, ja formen part de la nostra realitat més quotidiana a causa de la pandèmia provocada per la malaltia del coronavirus que rep el poc rumbós nom de COVID-19 (acrònim de l’expressió anglesa coronavirus disease 2019).

El debat de la limitació dels drets fonamentals ha aparegut amb el confinament: el vell debat entre llibertat i seguretat que ja va posar de manifest Hobbes. Però, realment calia la declaració de l’estat d’alarma per confinar-nos? Era suficient l’estat d’alarma o calia la declaració de l’estat d’excepció o de setge? La lògica constitucional és la de la suspensió de drets ex paràgraf 1 de l’article 55 de la Constitució espanyola (en endavant, CE) i l’article 116 del mateix cos legal. Amb aquest emparament es va promulgar la Llei orgànica 4/1981, d’1 de juny, dels estats d’alarma, excepció i setge (a partir d’ara, LOAES). Una curiosa norma sense preàmbul ni exposició de motius, encara que, probablement, és així perquè les seves motivacions no calia explicitar-les: el cop d’estat no reeixit del 23 de febrer de 1981. Ara bé, la declaració de l’estat d’alarma no comporta la suspensió de drets fonamentals, però sí el que s’ha anomenat una limitació, que és un tertium genus entre la llibertat i la suspensió. D’altra banda, hi ha alguna altra norma d’àmbit estatal segons la qual també es podrien haver dictat limitacions als drets fonamentals: la Llei 17/2015, de 9 de juliol, del sistema nacional de protecció civil, la Llei orgànica 3/1986, de 14 d’abril, de mesures especials en matèria de salut pública, o la Llei 14/1986, de 25 d’abril, general de sanitat. Ho veurem en les línies següents.

La llei d’estats excepcionals, amb antecedents en el dret històric constitucional —apareix ja en l’article 308 de la Constitució de Cadis de 1812 i continua fins a la Constitució de 1931, que regula la qüestió en el seu article 42— i, també, en el dret comparat —el règim establert a la Llei fonamental de Bonn, de constant referència quant a antecedents de dret comparat en la CE, sembla haver inspirat en certa mesura la regulació espanyola, una llei per la qual es distingeixen les situacions catastròfiques de l’article 35, de l’estat de tensió regulat en l’article 80 i de l’estat de defensa estipulat en els articles 115 en endavant del text alemany i molt similar és el de l’article 19 de la Constitució de Portugal de 1976, que regula els estats d’excepció i de setge—, parteix en el paràgraf 1 del seu article 1 de l’existència de “circumstàncies extraordinàries” que “fessin impossible el manteniment de la normalitat mitjançant els poders ordinaris de les autoritats competents”. El punt de sortida és, per tant, una situació d’anormalitat. Aquestes situacions d’anormalitat són diferents per a cada una de les declaracions, com veurem. Els tres estats tenen supòsits de fet diferents i diferents nivells de restricció, que, de menys a més, suposen la limitació de drets fonamentals en l’estat d’alarma fins a la suspensió —la “derogació” en els termes del Conveni de Roma— d’aquests drets en els estats de setge i excepció. Aquests nivells impliquen controls cada vegada més elevats del poder legislatiu sobre l’executiu. L’escalament en el control del Govern per part del Congrés de Diputats comença amb la declaració, per part del Govern, de l’estat d’alarma, el qual n’ha de donar compte al Congrés de Diputats (article 116.2 CE); segueix amb la declaració també per part del Govern, però ara amb autorització prèvia del Congrés de Diputats, per a l’estat de excepció (article 116.3 CE); i, finalment, acaba amb la declaració de l’estat de setge per part del Congrés de Diputats, per majoria absoluta, a proposta del Govern (article 116.4 CE). Del que es tracta en els tres supòsits és de possibilitar l’actuació de l’executiu davant d’una situació excepcional o extraordinària.
És evident que, en aquests casos, cal fer prevaldre l’actuació del Govern, però això no comporta la desaparició dels controls parlamentaris o judicials, com emfàticament reflecteixen els paràgrafs 5 i 6 de l’article 116 CE. Els poders de l’executiu esdevenen exorbitants, però la divisió de poders i la democràcia persisteixen. Per aclarir-ho, la LOAES afirma en el paràgraf 4 del seu article 1 que: “La declaració dels estats d’alarma, d’excepció i de setge no interromp el funcionament normal dels poders constitucionals de l’Estat”.

L’estat d’alarma
L’estat d’alarma té un únic precedent: en efecte, el 4 de desembre de 2010 el Govern va aprovar, en el Consell de Ministres, el Reial decret 1673/2010, pel qual es declara l’estat d’alarma per a la normalització del servei públic essencial del transport aeri.

El passat 14 de març es va declarar l’estat d’alarma mitjançant el RD 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l’estat d’alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària motivada per la COVID-19 (modificat per RD 465/2020, de 17 de març), a l’empara de l’article 4 de la Llei orgànica 4/1981, d’1 de juny, dels estats d’alarma, excepció i setge. Entre les diferents mesures que s’arbitren en la mateixa norma, l’article 7 limita la llibertat de circulació.[i]

Aquestes mesures, que han tingut com a conseqüència un confinament de la població, tenen com a finalitat “protegir la salut i seguretat dels ciutadans, contenir la progressió de la malaltia i reforçar el sistema de salut pública”, com diu el preàmbul de la norma. En tot cas, cal recordar que no es tracta d’una suspensió de drets, sinó d’una limitació. La suspensió, com s’ha avançat, exigiria la promulgació de l’estat d’excepció o de setge.

Cal dir que la declaració de l’estat d’alarma actual s’estima coherent prima facie amb la previsió de la lletra b de l’article quart de la Llei orgànica 4/1981, d’1 de juny, dels estats d’alarma, excepció i setge, que afirma que: “El Govern, en ús de les facultats que li atorga l’article cent setze, dos, de la Constitució pot declarar l’estat d’alarma, en tot o part del territori nacional, quan es produeixi alguna de les següents alteracions greus de la normalitat. […] b) Crisis sanitàries, com ara epidèmies i situacions de contaminació greus”.

L’estat d’excepció i el de setge
Per contra, l’estat d’excepció requereix un supòsit de “greu alteració de l’ordre públic”, i el de setge requereix que “es produeixi o amenaci de produir-se una insurrecció o acte de força”. Per tant, la discussió posterior sobre si les mesures són més o menys restrictives no té cap recorregut, ja que les mesures que es poden implementar en cada cas deriven del pressupòsit fàctic a aplicar en cada supòsit. En canvi, per a una epidèmia, en vista de la lletra b de l’article 4 de la LOAES, solament és possible la declaració de l’estat d’alarma i, per tant, les mesures aplicables són les de l’article 11 de la Llei orgànica 4/1981, d’1 de juny, dels estats d’alarma, excepció i setge.

En aquest sentit, algunes veus s’han aixecat argumentant que la limitació de drets que s’ha operat per l’aplicació del RD 463/2020, de 14 de març, ultrapassen l’article 11 de la LOAES. Caldrà atenir-se als pronunciaments judicials o jurisdiccionals, però voldria insistir en el fet que els supòsits de fet de cada un dels estats (alarma, excepció i setge), que són diferents, com hem vist, porten aparellades unes determinades mesures.

No és adequat, doncs, demanar l’aplicació de l’estat d’excepció com a resultat d’interpretar que la limitació és en realitat una suspensió, ja que la cosa no va així, llevat que entenguem que la pandèmia de la COVID-19 no és una epidèmia i sí una “greu alteració” del “lliure exercici dels drets i llibertats dels ciutadans, el normal funcionament de les institucions democràtiques, el dels serveis públics essencials per a la comunitat, o qualsevol altre aspecte de l’ordre públic”. Només fent aquesta interpretació es podria demanar la suspensió de l’article 19 CE (dret fonamental a la lliure circulació), que, d’altra banda, està prevista a l’article 20 de la Llei orgànica 4/1981, d’1 de juny, dels estats d’alarma, excepció i setge i que, en vista del seu redactat (que també és un toc de queda), presenta un matís lèxic en introduir el verb prohibir davant del limitar que utilitza el mateix text per a l’estat d’alarma. El que, en tot cas, es descarta és l’aplicació, per impertinent, de la declaració de l’estat de setge, atès que no hi ha la producció o l’amenaça de produir-se “una insurrecció o acte de força”.

La Llei 17/2015, de 9 de juliol, del sistema nacional de protecció civil
El paràgraf 2 de l’article 7 bis de la Llei 17/2015, de 9 de juliol, del sistema nacional de protecció civil, permet sotmetre els ciutadans majors d’edat a l’acompliment de les ordres i instruccions, generals o particulars, de les autoritats competents en matèria de protecció civil, cosa que curiosament no exigeix cap control parlamentari per adoptar-se, a diferència de l’estat d’alarma i dels estats d’excepció i setge.

En aquest sentit, “declarar l’emergència d’interès nacional i la seva finalització, així com assumir les funcions de direcció i coordinació que li corresponguin en aquesta situació” és competència del ministre d’Interior en vista de la lletra c del punt 2 del l’article 34 del cos legal esmentat en l’anterior paràgraf. És a dir, que n’hi hauria prou amb una ordre ministerial. Si bé és veritat que per aplicació de l’article 28, “són emergències d’interès nacional: 1. Les que requereixen per a la protecció de persones i béns l’aplicació de la Llei orgànica 4/1981, d’1 de juny, reguladora dels estats d’alarma, excepció i setge”, per la qual cosa s’estableix una mena d’activació immediata (tot i que el text normatiu, per ser fidels a la veritat no ho diu i podria ser més explícit) de les emergències d’interès nacional en les declaracions dels estats excepcionals.

La Llei orgànica 3/1986, de 14 d’abril, de mesures especials en matèria de salut pública, i la Llei 14/1986, de 25 d’abril, general de sanitat
Finalment, l’article tercer de la Llei orgànica 3/1986, de 14 d’abril, de mesures especials en matèria de salut pública, afirma que “per tal de controlar les malalties transmissibles, l’autoritat sanitària, a més de realitzar les accions preventives generals, pot adoptar les mesures oportunes per al control dels malalts, de les persones que hi estiguin o hi hagin estat en contacte i de l’entorn immediat, així com les que es considerin necessàries en cas de risc de caràcter transmissible”. I la dicció “les oportunes” que es considerin necessàries, no se’ns escapa, poden ser moltes i incloure també el confinament.

En idèntic sentit, el número 1 de l’article 26 de la Llei 14/1986, de 25 d’abril, general de sanitat, afirma que: “En el cas que existeixi o se sospiti raonablement l’existència d’un risc imminent i extraordinari per a la salut, les autoritats sanitàries adoptaran les mesures preventives que estimin pertinents, com ara la confiscació o immobilització de productes, suspensió de l’exercici d’activitats, tancaments d’empreses o les seves instal·lacions, intervenció de mitjans materials i personals i totes les altres es consideren sanitàriament justificades”. Com en el cas anterior, “totes les altres [mesures] que es considerin sanitàriament justificades” són d’una amplitud enorme i també hi tindria cabuda el confinament.

Conclusió
En el repàs de la normativa aplicable hem intentat anar desgranant les mesures aplicables a les situacions excepcionals. Hem vist que la normativa de protecció civil i la sanitària poden justificar fortes limitacions en la llibertat ambulatòria com el confinament, encara que aquest no s’especifica com a tal. D’altra banda, en el marc de la LOAES, examinats els supòsits de fet d’aquesta norma, una situació d’epidèmia solament pot tenir com a conseqüència una declaració d’alarma. Finalment, el que és evident és que la resta de mesures, de tot tipus, que figuren al RD 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l’estat d’alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària motivada per la COVID-19 i en la rècula de normes de diferent etiologia i abast que, fonamentades en ella, l’han seguit, no haguessin pogut tenir cabuda en la declaració d’emergència d’interès nacional ni en les mesures de caràcter sanitari. Per tant, la mesura de la declaració de l’estat d’alarma sembla la més ajustada a dret, sobretot pel fet que, a diferència de les altres normes, comporta un control parlamentari, la qual cosa és un plus de garanties sobre les altres mesures estudiades.

Ricard Brotat i Jubert
Cap de Serveis Jurídics de l’Ajuntament de Badalona i professor (doctor) associat de dret constitucional a la UAB.

---

[i] “Article 7. Limitació de la llibertat de circulació de les persones.

1. Durant la vigència de l’estat d’alarma les persones únicament podran circular per les vies o espais d’ús públic per a la realització de les següents activitats, que s’han de fer individualment, llevat que s’acompanyi a persones amb discapacitat, menors, gent gran, o per una altra causa justificada:

a) Adquisició d’aliments, productes farmacèutics i de primera necessitat.
b) Assistència a centres, serveis i establiments sanitaris.
c) Desplaçament a el lloc de treball per efectuar la seva prestació laboral, professional o empresarial.
d) Retorn a el lloc de residència habitual.
e) Assistència i cura a persones grans, menors, dependents, persones amb discapacitat o persones especialment vulnerables.
f) Desplaçament a entitats financeres i d’assegurances.
g) Per causa de força major o situació de necessitat.
h) Qualsevol altra activitat de naturalesa anàloga.

2. Igualment, es permetrà la circulació de vehicles particulars per les vies d’ús públic per a la realització de les activitats referides en l’apartat anterior o per al proveïment en gasolineres o estacions de servei.

3. En tot cas, en qualsevol desplaçament s’han de respectar les recomanacions i obligacions dictades per les autoritats sanitàries.

4. El ministre d’Interior pot acordar el tancament a la circulació de carreteres o trams d’elles per raons de salut pública, seguretat o fluïdesa del trànsit o la restricció en elles de l’accés de determinats vehicles pels mateixos motius.

Quan les mesures a què es refereixen els paràgrafs anteriors s’adoptin d’ofici s’informarà prèviament a les administracions autonòmiques que exerceixen competències d’execució de la legislació de l’Estat en matèria de trànsit, circulació de vehicles i seguretat viària.

Les autoritats estatals, autonòmiques i locals competents en matèria de trànsit, circulació de vehicles i seguretat vial garantiran la divulgació entre la població de les mesures que puguin afectar el trànsit rodat.”