La mediació en les reclamacions d’accés a la informació pública – Josep Mir Bagó
Vocal i mediador de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública (GAIP)

" "
Flazingo Photos, CC BY-SA 2.9

La Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern (LTAIPBG), preveu l’aplicació d’un procediment de mediació per tramitar i, eventualment, finalitzar la reclamacions en matèria d’exercici del dret d’accés a la informació pública presentades davant la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública (GAIP). Aquest comentari té l’objecte de situar aquest procediment de mediació en el context de la garantia del dret d’accés a la informació pública, exposar i valorar breument la seva regulació i oferir algunes dades quantitatives i valoratives dels seus més de quatre anys de funcionament efectiu.

Les reclamacions a la GAIP
Les reclamacions a la GAIP són la via ordinària de garantia de l’exercici del dret d’accés a la informació pública en relació amb les administracions i la resta de subjectes obligats per l’article 3.1 LTAIPBG. La GAIP (articles 39 i 40 LTAIPBG) és un òrgan independent, format per experts designats per una majoria parlamentària molt qualificada, que té la missió de vetllar pel compliment i les garanties del dret d’accés a la informació pública i com a principal competència la de tramitar i resoldre reclamacions derivades de sol·licituds d’accés a la informació pública.

Poden ser objecte de reclamació a la GAIP les resolucions administratives expresses o presumptes en matèria d’accés a la informació pública, així com també casos de manca d’accés efectiu a la informació malgrat l’Administració hagi estimat prèviament el dret. Les reclamacions són gratuïtes i han de ser resoltes en el termini màxim de dos mesos. Les resolucions de la GAIP tenen caràcter executiu i vinculen les administracions afectades, sens perjudici que puguin impugnar-les davant del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya. Des de l’entrada en vigor del dret d’accés a la informació pública regulat per l’LTAIPBG (1 de juliol de 2015) fins a finals de 2019 la GAIP ha rebut un total de 2.435 reclamacions, de les quals 848 corresponen a l’any 2019, atesa la lògica progressió creixent, a mesura que la ciutadania va coneixent el dret d’accés a la informació pública i aquest procediment de garantia.

Regulació del procediment de mediació en les reclamacions a la GAIP
L’article 42 LTAIPBG regula el procediment de mediació en els termes següents: “2. Les reclamacions es poden tramitar per mitjà d’un procediment de mediació o d’un procediment ordinari amb resolució. […] 4. La Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública ha d’informar les parts afectades sobre el procediment de mediació. L’Administració no pot oposar-se a l’aplicació d’aquest procediment si les altres parts l’accepten. El procediment de mediació suspèn el termini per a resoldre. 5. L’acord fruit de la mediació ha d’ésser aprovat pel reclamant, per l’Administració afectada i, si escau, pels tercers que hagin comparegut en el procediment. Aquest acord posa fi al procediment i en cap cas no pot ésser contrari a l’ordenament jurídic. 6. Si no s’accepta la mediació o no s’assoleix un acord en el termini d’un mes des que s’ha acceptat, la reclamació s’ha de tramitar per mitjà d’un procediment amb resolució de la Comissió, d’acord amb les normes reguladores dels recursos administratius”. Aquestes previsions són desenvolupades pels articles 36 a 41 del Reglament de la GAIP, aprovat pel Decret 111/2017, de 18 de juliol.

Els aspectes més destacats d’aquesta regulació són els següents:

L’opció de tramitar la reclamació mitjançant el procediment de mediació és de la persona reclamant; l’Administració reclamada és obligada a participar-hi. Si hi ha terceres parts afectades, també tenen dret a participar a la mediació i només s’hi podran assolir acords que les afectin si es compta amb la seva conformitat.

La llei preveu que la mediació pugui consumir un mes, que s’afegeix als dos mesos previstos per resoldre les reclamacions, de manera que les reclamacions que es tramiten pel procediment de mediació requereixen un mes addicional respecte de les que són tramitades pel procediment “ordinari” que finalitza amb la resolució del Ple de la GAIP.

La finalitat de la mediació, allò que la justifica, és l’assoliment d’un acord entre les parts que finalitzi la reclamació amb la conformitat de totes elles (reclamant, Administració i, si n’hi ha, terceres persones afectades). Cap de les parts, ni la GAIP, pot imposar l’acord, que només és vàlid amb la signatura voluntària de totes elles.

En aquest procés, la mediació fa la funció de facilitar l’acord, d’ajudar al diàleg i fins i tot a la negociació entre les parts, de poder ajustar les pretensions a les conveniències i necessitats respectives. En aquest procés la persona mediadora (que ha de ser membre de la GAIP) i els serveis de la GAIP en general tenen la responsabilitat de formar l’expedient, tot aportant la informació i les valoracions necessàries per decidir, d’organitzar les sessions per a la mediació, d’orientar-la i dirigir-la, de formalitzar i fer públics els acords, si n’hi ha, i de vetllar per a la seva execució. La principal responsabilitat jurídica de la Comissió és evitar que es puguin formalitzar acords contraris a l’ordenament jurídic, com seria el cas de possibles acords que infringissin límits legals al dret d’accés a la informació pública.

   La mediació regulada per la legislació de transparència i accés a la informació pública està concebuda com una mena d’oportunitat per a l’acord entre les parts

La mediació regulada per la legislació de transparència i accés a la informació pública està concebuda com una mena d’oportunitat per a l’acord entre les parts d’un conflicte jurídic en matèria de dret d’accés a la informació pública, de manera que si aquesta oportunitat no assoleix el resultat esperat (un acord), la reclamació finalitza per la via de la resolució executiva del Ple de la GAIP.

Algunes dades sobre l’experiència de la mediació de la GAIP
En els quatre anys i mig de funcionament de la GAIP s’ha demanat el procediment de mediació en un total de 616 reclamacions, xifra que suposa el 25 per cent del total de les 2.435 reclamacions presentades al llarg d’aquest període. Aquesta proporció coincideix amb la de l’any 2019 (que és el que ha tingut, amb diferència, un nombre més elevat de reclamacions), però pot variar significativament d’un any a un altre, oscil·lant entre el 7,5 per cent de 2016 i els percentatges entre el 32 i el 35 per cent de 2015, 2017 i 2018. En tot cas, no hi ha dubte que davant l’opció que dona el formulari de la GAIP de triar sí o no a la pregunta de si la persona reclamant vol el procediment de mediació, una majoria clara, globalment de tres quartes parts, tria que no.

   Hi ha una gran distància entre el nombre de sol·licituds de mediació formulades i el de mediacions dutes a terme efectivament

Una segona dada significativa és la gran distància que hi ha entre el nombre de sol·licituds de mediació formulades i el de mediacions dutes a terme efectivament. Del total de 616 mediacions sol·licitades, únicament se n’han arribat a celebrar 135, cosa que suposa només el 22 per cent. La principal causa que explica la gran diferència existent entre el nombre total de mediacions sol·licitades i el nombre total de mediacions celebrades és que, en molts expedients, l’Administració reclamada facilita, un cop iniciat el procediment de reclamació, la informació sol·licitada, de manera que la mediació esdevé innecessària i es pot finalitzar la reclamació per la pèrdua sobrevinguda del seu objecte, un cop esvaïda la controvèrsia jurídica plantejada. En un nombre molt reduït de casos no s’arriba a celebrar la mediació sol·licitada, ja sia perquè hi renuncia la persona reclamant (quan constata que el procediment s’allarga massa o per l’actitud reticent de l’Administració o quan hi concorre la presència de terceres persones afectades o per altres motius), ja sia perquè el mediador, sobre la base de determinats indicis o circumstàncies, arriba a la conclusió que la mediació és inviable.

I l’altra dada especialment significativa és que del total de 135 mediacions celebrades des que està en funcionament la GAIP, 99 han finalitzat amb acord, la qual cosa suposa un percentatge d’èxit del procediment de mediació del 73 per cent: de cada quatre mediacions celebrades, tres acaben amb acord. En aquest enllaç podeu trobar les dades relatives a les actuacions de mediació dutes a terme a la GAIP, fins el dia 31 de desembre de 2019.

Algunes consideracions més obertes i valoratives

Perquè hom sol·licita el procediment de mediació? La motivació més habitual és la voluntat de mostrar una actitud amigable davant l’Administració. Les persones reclamants que demanen aquest procediment sovint posen de manifest que ho fan per expressar la seva disposició a negociar, la seva no intransigència i la disposició a l’acord i a la conciliació. Altres motivacions són la curiositat (comprovar com es desenvolupa la mediació), l’existència de dinàmiques de negociació en l’activitat principal de determinades entitats reclamants (el cas dels sindicats), l’objectiu de retreure a “la cara” de l’Administració el que consideren un mal servei o un funcionament deficient, o la consciència que davant la complexitat de la sol·licitud, la mediació pot ser útil per obtenir almenys una part de la informació sol·licitada. A vegades, també es demana aquest procediment sense pensar o simplement per error. En tot cas, la majoria de peticions del procediment de mediació obeeixen a la idea o càlcul que aquest procediment, o la seva simple petició, serà beneficiós per a qui el demana.

  Les actituds intransigents i reticents a la negociació de l’Administració són molt escasses, normalment motivades per enfrontaments enquistats

Actitud de l’Administració. Com demostren les xifres anteriors, l’actitud més habitual de l’Administració és facilitar la informació sol·licitada abans de començar la mediació. Però aquesta actitud no és exclusiva de la mediació, perquè també en els casos que no es demana mediació la manera més habitual de finalitzar les reclamacions és la declaració per la GAIP de la seva pèrdua d’objecte, justificada en el fet que l’Administració ha facilitat la informació sol·licitada un cop presentada la reclamació, bé sigui perquè aquesta ha estat presentada pocs dies després del venciment del termini per resoldre i l’Administració no ha estat prou diligent, o bé perquè, quan la GAIP requereix l’informe a l’Administració reclamada, aquesta s’afanya a facilitar una informació que, d’altra manera, probablement seguiria retenint per evitar la imatge negativa d’una resolució desfavorable de la GAIP. Un cop descartats aquests casos majoritaris, si s’arriba a tramitar efectivament la mediació, l’actitud més habitual de l’Administració és la de col·laborar a l’assoliment de l’acord, cosa que explica que tres quartes parts de les mediacions acabin amb acord; la principal motivació d’aquesta actitud administrativa favorable a facilitar l’acord és també d’imatge: primer, de la imatge positiva que, amb caràcter general, projecta una Administració oberta a dialogar, negociar i acordar; segon, de la consideració que és molt millor arribar a un acord que oficialitza la necessària capacitat d’entesa de l’Administració en qüestió que arriscar-se que la reclamació acabi amb una resolució executiva de la GAIP, que fàcilment pot ser estimatòria de les pretensions de la persona reclamant i, per tant, desfavorable per a l’Administració. En tot cas, les actituds intransigents i reticents a la negociació de l’Administració són molt escasses, gairebé rares, normalment motivades per enfrontaments enquistats amb la persona o entitat reclamant.

Presència de terceres persones afectades. Són poquíssimes les mediacions que s’han celebrat amb la participació de terceres persones afectades i gairebé sempre tenen per objecte sol·licituds d’accés a expedients de contractació o a informació de serveis externalitzats, casos en els quals la tercera persona afectada sol ser un licitant o un contractista. En tots els casos de presència de terceres persones afectades l’acord esdevé molt difícil d’assolir, motiu pel qual sovint la mateixa GAIP promou no seguir el procediment de mediació, bé sigui fent palesa a la persona reclamant la seva manca d’idoneïtat i així obtenir la seva renúncia, bé sigui acreditant i declarant la inviabilitat de la mediació.

Costos materials de la mediació. L’experiència de les mediacions de la GAIP demostra que aquest procediment té costos importants en temps i en ocupació (i a vegades desplaçament) de persones. Els costos en temps són inevitables, i fins i tot han estat tinguts en compte per la llei, en preveure que el procediment de mediació disposa d’un mes més que el mes simple de resolució. La major part del temps consumit en les mediacions transcorre en fer quadrar les agendes per fixar les sessions de mediació; tot i que l’article 40.3 del Reglament de la GAIP estableix que la sessió de mediació s’ha de celebrar en el termini de 10 dies de l’acceptació de la mediació per les parts, a la pràctica aquest termini s’allarga molt més, perquè només per trobar dia i hora que vagi bé a tothom calen més dies; certament, la GAIP podria convocar la sessió sense assegurar-se la conformitat dels participants, però sens dubte aquesta seria una mala manera de començar un procediment que es fonamenta en l’acord. De totes maneres, encara que costi força més de deu dies celebrar la primera sessió, pràcticament sempre el procediment s’acaba dins dels tres mesos màxims que poden durar les reclamacions amb mediació. La mediació requereix també la dedicació d’uns minuts (o unes hores) de temps de diverses persones, algunes de les quals ocupen sovint llocs de responsabilitat a l’Administració; això és inevitable; el que sí que es pot evitar, i la GAIP ho intenta sempre, és que aquests costos de dedicació s’intensifiquin amb els de desplaçament; per minimitzar-los, cada cop es celebren més sessions de mediació telemàtiques en línia, amb un sistema molt accessible, complementades si cal amb precisions per correu electrònic; n’hi segueixen havent de presencials, o de parcialment presencials (una de les parts acudeix a la GAIP i l’altra participa a distància), però cada cop són més minoritàries.

La concurrència de límits legals a l’accés sol·licitat. Com ja s’ha esmentat, la principal responsabilitat jurídica de la GAIP en els procediments de mediació és evitar que les parts acordin donar accés a informació afectada per límits legals (els definits pels articles 21, 23 i 24 LTAIPBG i per altres lleis). La concurrència de límits legals a la informació sol·licitada comporta en alguns casos excepcionals (els de l’article 23) la seva denegació pràcticament automàtica o, en el cas dels altres límits, la necessitat de ponderar-los amb el dret d’accés a la informació pública i, si escau, amb altres drets o interessos concurrents, aplicant les regles previstes als articles 20 a 25 LTAIPBG. El cas és, a resultes d’aquestes previsions, que l’eventual accés a informació pública afectada per límits legals és quelcom que resulta de l’aplicació de l’ordenament jurídic, sense que hi càpiga marge per a la negociació o l’acord entre les parts (llevat, naturalment, que l’acord es limiti a aplicar el límit amb l’abast que procedeixi jurídicament). En els casos de concurrència de límits legals que hagin de prevaldre, les mediacions solen servir per palesar-ho i, si cal, explicar-ho a la part reclamant (tasca que pot fer l’Administració reclamada o/i el mediador de la GAIP) i a vegades també per ajudar a delimitar possibles acords d’accés parcial, especialment en aquells casos en què la delimitació de l’accés parcial (per exemple, que comporti eliminar dades personals dels documents sol·licitats) pugui resultar especialment complexa o feixuga. De totes maneres, el marge per a la mediació en l’accés a informació afectada per límits legals és molt estret, per no dir que gairebé inexistent. Però aquest fet no treu valor a la indiscutible utilitat de poder-ho explicar, obtenint gairebé sempre la comprensió i la conformitat de la persona reclamant amb l’aplicació que jurídicament correspongui del límit legal concurrent.

La concurrència de causes d’inadmissibilitat. La utilitat més destacada de la mediació es dona en el cas de reclamacions per accedir a informació afectada per alguna de les causes d’inadmissibilitat de les sol·licituds d’informació pública previstes legalment (article 29 LTAIPBG), especialment quan hi concorre la de la necessitat d’una tasca complexa d’elaboració. Cal tenir en compte que les causes d’inadmissibilitat, a diferència dels límits legals, no protegeixen interessos generals o de tercers, sinó merament la necessitat o la conveniència de l’Administració reclamada. Això fa que la seva aplicació pugui ser perfectament negociable entre les parts. Així, per exemple, la persona reclamant pot conformar-se a renunciar a un volum significatiu d’informació (que possiblement li seria estimada per una resolució de la GAIP), perquè a la mediació la persona reclamant ha estat sensibilitzada dels costos que podria comportar obtenir-la, i l’Administració pot acceptar assumir una veritable tasca complexa d’elaboració, que hauria pogut fonamentar una resolució d’inadmissió de la sol·licitud, per tal d’assegurar-se una imatge positiva, especialment si la persona reclamant té la condició de periodista. Aquestes característiques de les causes d’inadmissibilitat de les sol·licituds i el fet que la seva aplicació pugui ser objecte de negociació fan que la mediació resulti especialment útil quan concorren a les reclamacions.

   El formalisme encara sovint imperant en les relacions entre poders públics i ciutadania és poc propens a un intercanvi franc i planer de necessitats i possibilitats

La mediació com a punt de trobada i de diàleg. Sovint les sessions de mediació són positives simplement perquè esdevenen l’escenari de trobada i de diàleg entre la persona que demana informació pública i l’Administració que té la informació demanada, i aquest punt de trobada i diàleg, pel sol fet de ser-hi, pot generar coneixement mutu sobre la delimitació concreta de la informació demanada (moltes vegades les sol·licituds són poc precises, desenfocades o demanen molt més del que en realitat cal per atendre les finalitats de la persona sol·licitant), sobre les possibilitats reals de l’Administració per facilitar-la (sovint les persones alienes a l’Administració reclamada no som conscients de les dificultats que pot comportar extreure informació de la manera que ens agradaria i, en canvi, pot ser molt menys costós i més o menys igual d’útil obtenir-la en termes diferents però adaptats a l’organització interna de la informació pública). Segurament aquest diàleg es podria establir sense necessitat d’interposar cap reclamació a la GAIP, ni que aquesta faci funcions de mediació i sens dubte així passa en la majoria de casos. Però el formalisme encara sovint imperant en les relacions entre poders públics i ciutadania és poc propens a un intercanvi franc i planer de necessitats i possibilitats entre aquestes dues parts, que tan útil pot ser per facilitar l’accés a la informació pública, especialment en els casos de sol·licituds d’una certa complexitat. Bé, la mediació que la GAIP acostuma a intentar fer de manera planera i poc formalista, com a mínim, intenta d’ajudar a assolir aquest objectiu.

   El procediment de mediació de la GAIP funciona raonablement, perquè permet assolir l’èxit en tres de cada quatre casos

Conveniència de revisar la regulació. Algunes propostes
Per les dades facilitades en anteriors apartats, es pot afirmar que el procediment de mediació de la GAIP funciona raonablement, perquè permet assolir l’èxit (un acord que posa fi a la reclamació) en tres de cada quatre casos. Per protegir aquesta eficàcia, i fins i tot intentar millorar-la, convindria valorar la possibilitat de revisar-ne la regulació. En part, perquè la regulació del procediment de mediació que fa l’LTAIPBG i el Reglament de la GAIP es va haver de fer gairebé en el buit, sense cap experiència sobre l’aplicació del dret d’accés a la informació pública regulat a l’LTAIPBG, sense cap experiència de la GAIP, gairebé sense referents de mediació en l’àmbit del dret administratiu i sense altres experiències foranes de les quals poder aprendre; en aquestes circumstàncies, és inevitable que hi hagi dificultats d’adequació de la regulació formal a la realitat social i administrativa. I també cal abordar aquesta revisió perquè a la pràctica hi ha diversos punts de la normativa vigent reguladora del procediment de mediació que amb prou feines poden ser aplicats sense detriment de les possibilitats de mediació. S’apunten tot seguit alguns punts en els quals aquesta revisió sembla especialment aconsellable.

Dualitat de procediments? L’LTAIPBG i el Reglament de la GAIP es refereixen al “procediment de mediació” i al “procediment (ordinari) amb resolució” com si es tractés de dos procediments diferents. L’article 35 del Reglament expressa clarament aquesta dualitat, en la línia apuntada per l’article 42.6 LTAIPBG. En realitat, no existeixen dos procediments diferents per tramitar les reclamacions a la GAIP, sinó un de sol, en el qual es pot incardinar (o no) una peça separada de mediació i que pot finalitzar amb un acord de mediació o amb una resolució del Ple de la GAIP. Ara bé, el procediment és únic: el de reclamació a la GAIP. I moltes de les actuacions que el componen són necessàries tant si hi ha mediació o no. Així, i com a mínim, quan la GAIP rep una reclamació en primer lloc ha d’avaluar i pronunciar-se sobre l’admissibilitat, si cal ha de requerir la seva esmena o millora o eventuals aclariments i, si resulta admissible provisionalment, ha de requerir l’informe i l’expedient a l’Administració reclamada; si l’accés sol·licitat ha estat denegat amb la invocació del límit a la protecció de dades personals, ha de demanar informe a l’Autoritat Catalana de Protecció de Dades (APDCAT) i ha de determinar, bé a partir de la documentació que integra la reclamació, o bé a partir de la documentació aportada per l’Administració, si hi ha terceres persones afectades que hagin de ser consultades. Totes aquestes actuacions s’han de fer per a qualsevol reclamació, s’hagi demanat o no mediació, i solen ser les actuacions que sumen la major part del temps que requereix la tramitació de les reclamacions (tant l’informe de l’Administració reclamada, com el de l’APDCAT, poden consumir legalment quinze dies hàbils, que sovint arriben a un mes, i no sempre poden ser simultanis, ja que moltes vegades la necessitat de sol·licitar l’informe de l’APDCAT s’adverteix un cop rebut el de l’Administració). En definitiva, les actuacions de formació de l’expedient amb la informació necessària per poder decidir correctament (bé mediant, bé resolent) s’han de fer en qualsevol cas i serveixen tant per a la mediació com la resolució.

La regulació vigent hauria d’assumir clarament aquesta realitat i modificar algunes previsions que no són gens compatibles amb ella. Així, l’article 42.6 LTAIPBG (“Si no s’accepta la mediació o no s’assoleix un acord en el termini d’un mes des que s’ha acceptat, la reclamació s’ha de tramitar per mitjà d’un procediment amb resolució de la Comissió”), si es complís fil per randa, de fet impediria qualsevol mediació, perquè la petició de mediació de la persona reclamant sol ser acceptada amb la seva sola presentació (llevat que hi hagin de participar terceres persones afectades, cosa que no és habitual), ja que l’Administració no s’hi pot negar i la GAIP tampoc i el mes a què es refereix aquest precepte per donar-la per acabada sol transcórrer abans de poder celebrar-ne la primera sessió. Per la seva banda, l’article 40.3 del Reglament de la GAIP estableix que la sessió de mediació s’ha de fer en el termini de deu dies des de la seva acceptació per les parts, quan aquest termini acostuma a vèncer abans d’haver pogut obtenir els elements bàsics de l’expedient i fins i tot sol ser insuficient per quadrar les agendes.

En realitat, el procediment de reclamació funciona com un únic procediment, amb l’expedient corresponent, que en principi ha de finalitzar en un termini màxim de dos mesos, sens perjudici de les possibles causes que poden justificar-ne l’ampliació o la suspensió. I quan l’expedient està format, almenys amb els seus elements bàsics (informe i expedient de l’Administració, informe de l’APDCAT, si cal, i determinació de les terceres persones afectades que cal consultar, si escau), la GAIP ha d’aplicar la forma de resoldre la reclamació escollida per la persona reclamant: mediació o resolució executiva del Ple de la Comissió, amb el benentès que si cal mediació, el termini general de dos mesos per finalitzar la reclamació s’ha d’ampliar a tres, sens perjudici que les parts, amb la conformitat de la GAIP, puguin ampliar-lo més (de fet, hi ha hagut algun cas que totes les parts implicades han acordat mantenir oberta una mediació durant més de mig any, i gràcies a això s’ha pogut arribar a un bon acord).

Dualitat de persones mediadora i ponent? Una norma que resulta més aviat disfuncional per a la GAIP (i per al mateix procediment de mediació) és la de l’article 37.4 del Reglament de la Comissió, segons el qual “la persona mediadora no pot assumir la instrucció ni participar en la fase de deliberació o proposta d’acord que posi fi al procediment amb resolució de la Comissió”. En la dinàmica de treball de la GAIP, quan comença la seva tramitació, cada reclamació és assignada al ponent corresponent, que decideix i supervisa les actuacions requerides pel cas i analitza i prepara els antecedents; és, per tant, el membre de la Comissió que millor coneix el cas. El membre de la GAIP responsable de les mediacions té assignades totes les reclamacions que demanen mediació, a més d’altres que també li puguin correspondre. El fet de conèixer a fons els antecedents i les actuacions del cas li permet la tasca facilitadora i acompanyadora necessària per ajudar a l’acord. Per tant, la primera part del precepte citat (que diu que la persona mediadora no pot assumir la instrucció), difícilment es pot complir si no és en detriment de la mediació, perquè precisament és el ponent mediador qui millor pot instruir les actuacions preparatòries dels expedients, abans d’iniciar el procediment de mediació. I si no ho fa, difícilment pot assolir el coneixement a fons del cas necessari per mediar amb ple coneixement de causa.

Així mateix, si no s’assoleix l’acord, la persona mediadora és qui millor coneix el cas per redactar la proposta de resolució que ha de posar fi a la reclamació. La participació a les sessions de mediació proporciona un coneixement aprofundit sobre les finalitats de l’accés sol·licitat i sobre les dificultats de l’Administració per estimar-lo, coneixement difícilment traslladable a les actes de les sessions, que inevitablement són succintes. Seria molt beneficiós per tal de garantir una resolució ben ponderada que la mateixa persona que ha fet la mediació sigui la que, si no s’assoleix l’acord, redacti la proposta de resolució. Especialment si no sembla que hi hagi cap raó material de fons que justifiqui la limitació establerta per l’article 37.4 del Reglament de la GAIP; totes les persones que formen la Comissió tenen molt assumida la necessitat d’actuar amb objectivitat i de guiar-se únicament per criteris jurídics, sense marge per a criteris d’oportunitat (article 39.3 LTAIPBG). A més, la persona mediadora és obligada a evitar acords que vulnerin les lleis, motiu pel qual ha hagut d’analitzar jurídicament les implicacions de la sol·licitud d’informació i la fonamentació de l’oposició eventualment manifestada per l’Administració. Amb tots aquests ingredients, la limitació establerta pel Reglament de la GAIP, en el sentit que la persona mediadora no pugui ser també la responsable de la instrucció de l’expedient de la reclamació i, en cas de manca d’acord, de la redacció de la proposta de reclamació i ni tan sols pugui prendre part en la seva deliberació, a més de gratuïta, resulta inconvenient tant per a la mediació com, si cal, per a la resolució de la reclamació.

La mediació com un dret del reclamant o una mesura adequada per a determinats tipus de reclamacions? La regulació vigent (articles 42.4 LTAIPB i 36 i 39 del Reglament de la GAIP), sense arribar a proclamar-ho formalment, tracta la mediació com un dret de la persona reclamant (i, si s’escau, de les terceres persones afectades), a l’exercici del qual s’hi ha de sotmetre l’Administració reclamada i la GAIP. Sense qüestionar frontalment aquest plantejament, seria aconsellable valorar la conveniència d’atribuir a la GAIP una major capacitat per instar efectivament la mediació en aquells casos que la Comissió, sobre la base de l’experiència que ja es comença a tenir, consideri útil aquesta opció i, sobretot, per dissuadir-la en aquells casos que, per la seva simplicitat material i jurídica, frena i complica la tramitació de la reclamació, sense aportar-hi beneficis tangibles.

Valoració final
L’aplicació de la mediació per tramitar reclamacions davant la GAIP està donant sens dubte fruits positius, com posa de manifest l’elevada proporció de mediacions que acaben amb acord.

Així mateix, ultra la seva eficàcia per assolir acords entre les parts en l’exercici del dret d’accés a la informació pública, la mediació també presta l’indiscutible servei de facilitar el diàleg i l’entesa entre les persones que sol·liciten informació i les administracions que la tenen en el seu poder, diàleg i entesa que, naturalment, estan a la base dels acords assolits, però que tenen valor per si mateixos i que sens dubte faciliten futures sol·licituds d’informació pública, si escauen, que Administració i sol·licitant resoldran sense necessitat d’acabar reclamant davant la GAIP.

   La mediació té costos addicionals que no es poden ignorar i que aconsellen un ús pondera, com més temps de dedicació iuna tramitació més allargada

És evident, d’altra banda, que l’aplicació de la mediació té costos addicionals que no es poden ignorar: allarga en el temps la tramitació de la reclamació i requereix més temps de dedicació o de treball (de personal de gestió de la GAIP i de personal o autoritats de l’Administració reclamada i de la mateixa persona reclamant) que les que segurament necessita una reclamació resolta pel Ple de la GAIP. Aquestes consideracions aconsellen un ús ponderat de la mediació, reservada especialment per als casos en què objectivament hi ha marge i utilitat per a la mediació i tendir a excloure-la en aquelles reclamacions que tenen un objecte molt simple, sense marge per a la negociació, en les quals, per tant, la mediació no hi aporta res més que un consum desproporcionat de temps.

I una última consideració sobre la qual sol girar la gran qüestió que plantegen els administrativistes quan es tracta la possibilitat d’aplicar la mediació a aquesta especialitat jurídica: l’aplicació estricta del principi de legalitat, coadjuvat amb les tècniques de control de la discrecionalitat administrativa, permet que, en les reclamacions en matèria de dret d’accés a la informació pública, que com a criteri legal general s’han de resoldre a favor del dret d’accés llevat que la concurrència de límits legals prevalents determini el contrari, hi hagi marge per a la mediació i l’acord? Si ens movem en el terreny de les categories jurídiques abstractes, no ho sé (la resposta segurament dependrà de les “creences doctrinals” de cadascú); si ho fem en el de la realitat de les actuacions jurídiques de la ciutadania i de les administracions i de les normes vigents, el marge per a la negociació i l’acord (i, per tant, per a la mediació) hi és i la seva utilitat és indiscutible, sense cap mena de detriment per a l’ordenament jurídic.

 

Josep Mir Bagó
Professor titular de dret administratiu. Vocal i mediador de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública (GAIP)

Deixa un comentari