Durant les primeres set setmanes de confinament domiciliari sota l’estat d’alarma decretat pel Govern de l’Estat i avalat pel Congrés dels Diputats, s’han aixecat al voltant de 750.000 actes de sanció a tot l’Estat, de les quals unes 100.000 a Catalunya. Davant un comportament en general exemplar de la ciutadania, aquestes xifres resulten sorprenents i denoten indiciàriament un excés de zel per part dels cossos i forces de seguretat de l’Estat, i sobretot dels seus comanaments i autoritats polítiques, que no han ponderat degudament l’abast, en termes de drets i llibertats, de les mesures imposades a la població sota l’estat d’alarma.
Antecedents
El Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l’estat d’alarma per a la gestió de la situació de crisis sanitària ocasionada per la COVID-19, recull, entre altres mesures, la limitació de la capacitat de lliure circulació de la població. Conforme al seu article 7, les persones només poden circular —individualment— per vies o espais d’ús públic per a la realització d’un seguit d’activitats específiques que s’enumeren en el mateix precepte. Modificacions successives del RD han introduït alguns matisos en l’abast de la prohibició fins a entrar, a partir del 4 de maig, en una fase en què, a poc a poc, les mesures de confinament es comencen a relaxar.
Resulta xocant que les forces de seguretat hagin imposat més de 750.000 sancions a tot Espanya, de les quals al voltant de 100.000 a Catalunya.
Des de l’inici del confinament la majoria de la ciutadania ha respectat escrupolosament les instruccions recollides en el Reial decret. De la mateixa manera, tot i que l’actuació de les forces i els cossos de seguretat ha estat, amb caràcter general, ponderada i pedagògica, resulta xocant que, a principis de maig de 2020, les forces de seguretat hagin imposat més de 750.000 sancions a tot Espanya, de les quals al voltant de 100.000 a Catalunya (sumant cos de PG-ME i policies locals); sancions basades quasi exclusivament en l’aplicació de l’article 36.6 de la Llei orgànica de protecció ciutadana.
Efectivament, el 14 d’abril de 2020 el Ministeri de l’Interior va dictar una comunicació a les delegacions del Govern sobre la “incoació de procediments sancionadors per presumpta infracció de l’article 36.6 de la Llei orgànica de seguretat ciutadana, amb criteris per a les propostes de sanció”, en què, entre altres coses, es donaven unes pautes perquè tots els cossos i forces de seguretat de l’Estat imposessin sancions homogènies per incompliment de les mesures de confinament.
Aparentment, aquesta “comunicació” pretenia respondre a l’informe elaborat per l’Advocacia de l’Estat sobre la qüestió de les sancions administratives per incompliment de les mesures de confinament (“Tipificació i competència administrativa per tramitar i resoldre procediments sancionadors per incompliment de les limitacions imposades durant l’estat d’alarma”). En aquest informe, elaborat el 2 d’abril d’enguany, l’Advocada General posava en dubte que aquestes sancions es poguessin basar, directament i única, en la Llei orgànica de protecció de la seguretat ciutadana de 2015, particularment el seu article 36.6, relatiu a les infraccions per desobediència o resistència a l’autoritat.
Abast de l’estat d’alarma sobre els drets i llibertats
L’article 116 de la Constitució estableix les condicions formals per a la declaració de l’estat d’alarma: regulació per llei orgànica i aprovació per decret “acordat en Consell de Ministres per un termini màxim de quinze dies, donant compte al Congrés dels Diputats […] sense autorització del qual no es podrà prorrogar aquest termini”. D’altra banda, i pel que ara ens interessa, que és únicament l’afectació a drets i llibertats, l’article 55.1 del mateix text constitucional estableix que un seguit de drets fonamentals que se citen explícitament (entre ells, la llibertat de circulació i els drets de manifestació i reunió) “podran ser suspesos quan s’acordi la declaració de l’estat d’excepció o setge en els termes previstos a la Constitució”. La interpretació més generalitzada d’aquest article és que, a sensu contrario, l’estat d’alarma no suposa la suspensió de drets constitucionalment previstos (Sentència TC 83/2016, de 28 de abril de 2016).
No obstant això, la Llei orgànica 4/1981 de los estados de alarma, excepción y sitio, en regular el primer d’aquests estats, estableix que “el decret de declaració de l’estat d’alarma […] pot acordar les mesures següents: a) limitar la circulació o permanència de persones o vehicles en hores i llocs determinats, o condicionar-les al compliment de certs requisits” (art. 11).
El Tribunal Constitucional ha interpretat que, atès que la declaració de l’estat d’alarma no permet la suspensió de cap dret fonamental, la Llei orgànica fa referència a “mesures de limitació o restricció” del seu exercici, no a la seva suspensió general (Sentència TC 83/2016, de 28 de abril de 2016). És a dir, els drets continuen sent vigents i d’aplicació, però es restringeixen puntualment. Val la pena assenyalar que un dels quatre motius que estableix la LO per decretar l’estat d’alarma és l’existència de “crisis sanitàries, com ara epidèmies i situacions de contaminació greus”, supòsit que es correspon clarament a la situació que estem vivint en aquests moments.
Així mateix, la LO 4/1981 estableix que “l’incompliment o la resistència a les ordres de l’autoritat competent en l’estat d’alarma és sancionat d’acord amb el que disposen les lleis” (art. 10.1).
De tot el que acabem d’exposar, podem deduir que:
a) Pot haver-hi sancions, però aquestes han de tenir fonament legal i, en conseqüència, d’acord amb el principi de legalitat penal, cal definir via llei quina sanció correspon a cada infracció concreta d’aquelles mesures.
Resulta clau definir què s’entén per “autoritat competent” en el context de l’incompliment o la resistència a complir certes ordres.
b) Les sancions venen donades per “l’incompliment o resistència a les ordres de l’autoritat competent en l’estat d’alarma”. Resulta clau, i aquest és el punt de discrepància entre el Ministeri de l’Interior i l’Advocacia de l’Estat, definir què s’entén per “autoritat competent” en el context de l’incompliment o la resistència a complir certes ordres.
Sancions per incomplir l’estat d’alarma o sancions per desobediència a l’autoritat
El Síndic de Greuges de Catalunya ha assenyalat, en un comunicat d’1 d’abril de 2020, que “en el context de la crisi del coronavirus, la funció dels cossos i les forces de seguretat ha de ser principalment pedagògica i d’advertència, més que no pas sancionadora. Quan calgui sancionar, ha de ser de manera proporcionada, motivada i plenament justificada”.
La referència de la Llei orgànica 4/1981 al fet que l’incompliment de les mesures establertes per l’estat d’alarma es puguin sancionar “d’acord amb les lleis” obre la qüestió de quina és l’opció legal més adequada per procedir a aquesta sanció. De fet, l’Advocacia de l’Estat, en el seu informe de 2 d’abril valora, a banda de la Llei de seguretat ciutadana, la possibilitat de sancions conforme a la Llei del sistema nacional de protecció civil (2015) i la Llei general de salut pública (2011), malgrat que reconeix que aquestes lleis també són de difícil aplicació en l’actual context.
El Ministeri de l’Interior, així com el Departament d’Interior a Catalunya i les policies locals, han optat per centrar-se únicament en la Llei de seguretat ciutadana.
En tot cas, el Ministeri de l’Interior, així com el Departament d’Interior a Catalunya i les policies locals, han optat per centrar-se únicament en la primera d’aquestes alternatives per imposar sancions vinculades a l’incompliment de les mesures de confinament i aïllament social.
El cos de Mossos d’Esquadra, en particular, s’ha arrenglerat clarament amb la interpretació del Ministeri de l’Interior. En efecte, el comunicat intern del seu comissari en cap (PREP 1454.af/2020), de 21 d’abril de 2020, estableix literalment:
“La major part de les denúncies relacionades amb els incompliments de les restriccions fixades pel RD 463/2020 (que designa el Govern de l’Estat com l’autoritat competent per a l’exercici de les competències que preveu) s’estan tramitant per desobediència a l’autoritat o als seus agents, infracció qualificada com a greu per l’article 36.6 de la Llei orgànica 4/2015, de 30 de març, de protecció de la seguretat ciutadana.
En aquests casos, cal fer constar totes les circumstàncies del fet malgrat l’infractor obeeixi les instruccions dels agents de policia i retorni al seu domicili o deposi la seva actitud infractora, qualsevulla que sigui aquesta”.
No podem oblidar que la Llei de seguretat ciutadana ha estat tremendament controvertida des del punt de vista del respecte als drets fonamentals.
No podem oblidar que la Llei de seguretat ciutadana ha estat tremendament controvertida des del punt de vista del respecte als drets fonamentals, essencialment per tres motius: la consideració com a infracció de supòsits de fet vinculats a l’exercici de la llibertat d’expressió; l’abús en l’ús del supòsit de desobediència i resistència a l’autoritat com a fonament de les sancions; i, finalment, les enormes quanties previstes pels diferents tipus i graus de sanció, en particular les greus i molt greus.
Així doncs, si l’elecció d’aquest cos legislatiu com a fonament del poder sancionador durant l’estat d’alarma resulta discutible per se, encara ho és més l’argument que utilitza el Ministeri de l’Interior en la seva “comunicació” —i que recull el comissari en cap de la PG-ME— per fonamentar la utilització del seu article 36.6.
En efecte, més enllà del discutible caràcter de tota la “comunicació”, que, sense tenir cap valor dins les fonts de l’ordenament jurídic, gradua sancions d’entre 601 i 10.400 euros en funció de criteris tan ambigus com “l’actitud” de la persona denunciada, interessa ara fixar-nos en el fet que, pel Ministeri, incomplir les mesures de confinament és “desobeir l’autoritat” en el sentit del 36.6.[i] Amb aquesta original interpretació, el Ministeri pretén respondre la consideració, molt més ajustada a dret, que realitza l’Advocacia de l’Estat, quan en el seu informe assenyala que:
“Són agents de l’autoritat, als efectes del Reial decret 463/2020, els membres de les forces i cossos de seguretat de l’Estat, els membres dels cossos policials autonòmics i locals, i els membres de les forces armades que, durant l’estat de alarma, poguessin ser requerits a l’efecte d’acord amb l’article 5.6 de Reial decret 463/2020”.
La desobediència i la resistència a l’autoritat només es pot entendre com a desobediència a una ordre clara i concreta d’un agent policial. Qualsevol altra interpretació no és sinó un abús del llenguatge que genera una greu inseguretat jurídica.
En efecte, la desobediència i la resistència a l’autoritat, per molt discutible que sigui la seva aplicació pràctica i per molts abusos que hagi pogut donar lloc en el marc de la LOSC, només es pot entendre com a desobediència a una ordre clara i concreta d’un agent policial. Desobediència que, al seu torn, també ha de ser clara i manifesta i que no pot limitar-se a actituds inicials de renúncia o poca disposició en l’execució d’aquella ordre. Qualsevol altra interpretació no és sinó un abús del llenguatge que genera una greu inseguretat jurídica per a tota la ciutadania. Per aquest motiu hem de coincidir amb l’Advocacia de l’Estat quan apunta que:
“el mer incompliment de les limitacions o restriccions imposades durant l’estat d’alarma no pot ser qualificat automàticament com a infracció de desobediència de l’article 36.6 de la Llei orgànica 4/2015. Aquesta infracció concorrerà quan la persona, havent incomplert les limitacions de l’estat d’alarma, sigui requerida per al seu compliment per un agent de l’autoritat, i aquesta persona desatengui el requeriment”.
Conclusions
Davant una pandèmia de les dimensions de la COVID19, que requeria mesures urgents i ràpides d’aïllament social (confinament domiciliari, restriccions a la lliure circulació i reunió, tancament d’establiments oberts al públic, etc.), les autoritats competents de l’Estat han optat encertadament per l’estat d’alarma,[ii] que és la via menys lesiva pels drets fonamentals entre les previstes a l’article 116 CE.
Aquesta opció implica que els drets fonamentals afectats no estan suspesos, sinó que continuen vigents. Les limitacions que preveuen els decrets de l’estat d’alarma no constitueixen noves normes generals de comportament, sinó excepcions a drets en vigor. Com a tals excepcions, s’han d’interpretar de manera estricte. Malgrat que els decrets que estableixen i renoven l’estat d’alarma es formulen com a prohibicions de circulació amb excepcions, cal interpretar els seus termes, per adequar-los al marc constitucional i de drets, en sentit invers; és a dir, la llibertat de circulació i altres drets vinculats continuen sent la regla i només es poden limitar fent una necessària ponderació de drets en joc, en allò estrictament necessari per fer front a la pandèmia.
Així mateix, la vulneració de les mesures decretades per l’estat d’alarma no suposa, per se, vulneració de la Llei de seguretat ciutadana. No hi ha desobediència a l’autoritat en sentit administratiu si no hi ha una voluntat clara de contradir les ordres, degudament fonamentades, de l’agent policial. De la mateixa manera que no hi ha d’haver desobediència, resistència o atemptat contra els agents de l’autoritat en sentit penal si no hi ha un enfrontament greu amb les patrulles policials. En aquest sentit, si les corts generals consideren que cal establir sancions específiques per comportaments contraris a l’estat d’alarma, cal adoptar una nova legislació sobre la qüestió, que estableixi, quan correspongui, un règim sancionador adequat i proporcionat.
Mentre això no es produeixi, els agents de l’autoritat han de continuar actuant de manera pedagògica per traslladar a la ciutadania la necessitat del confinament i l’aïllament social, tot restringint o limitant aquells comportaments incívics que siguin perillosos per a la salut pública, i només emprar la Llei de protecció de la seguretat ciutadana com a fonament per dictar propostes de sanció exclusivament quan es produeixen infraccions del seu articulat en el sentit més estricte possible i, per tant, quan es desobeeixen de manera manifesta les instruccions dels agents actuants.
Jaume Saura Estapà
Adjunt general al Síndic de Greuges de Catalunya
[i] “Tal incompliment s’ha de considerar desobediència a les ordres dictades pel Govern, com a autoritat competent en l’estat d’alarma; ordres que gaudeixen de valor de llei (STC 83/2016) i constitueixen mandats directes dirigits a la ciutadania que han tingut una àmplia difusió, a més de la seva publicació al Butlletí Oficial de l’Estat i, per tant, la seva inobservança pugui subsumir-se en el tipus infractor de la desobediència a l’autoritat de l’article 36.6 de la Llei orgànica 4/2015, de 30 de març, de protecció de la seguretat ciutadana”.
[ii] Coincidim, doncs, amb l’anàlisi de Ricard Brotat en aquestes mateixes pàgines: “Estat d’alarma i confinament”, RCDP blog de 29 d’abril de 2020, a https://eapc-rcdp.blog.gencat.cat/2020/04/29/estat-dalarma-i-confinament-ricard-brotat-i-jubert