El 30 d’abril de 2020 es va publicar al Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya la Llei 4/2020, de 29 d’abril, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2020, i la corresponent Llei de mesures, o “d’acompanyament”: la Llei 5/2020, de 29 d’abril, de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic i de creació de l’impost sobre les instal·lacions que incideixen en el medi ambient (tot i que el preàmbul assenyala, erròniament, que aquesta norma s’emmarca en el context de la pròrroga dels pressupostos de 2017).
La flamant Llei 5/2020 s’organitza en cinc parts en funció de l’àmbit material: (i) la part primera, relativa a les mesures fiscals; (ii) la part segona, relativa a les mesures financeres; (iii) la part tercera, relativa a les mesures en l’àmbit del sector públic; (iv) la part quarta, relativa a les mesures administratives; i (v) la part final, que conté les disposicions addicionals, transitòries i derogatòries.
L’aprovació de lleis de mesures o d’acompanyament als pressupostos és una pràctica legislativa completament arrelada, i que a Catalunya es va iniciar amb la Llei 17/1997, de 24 de desembre, de mesures administratives i d’organització. Tal com s’exposava en el preàmbul de la Llei 17/1997, l’aprovació d’aquest tipus de normes està directament vinculada a la doctrina constitucional que va acotar el contingut de les lleis de pressupostos. Seguint diversos pronunciaments del Tribunal Constitucional (STCs 76/1992, 195/1994 i 174/1998), les lleis de pressupostos tenen un contingut mínim indispensable, relatiu a les previsions d’ingressos i a l’aprovació de les despeses, i també hi pot haver un contingut possible sobre matèries diferents de les indispensables sempre que guardin relació directa amb les despeses i els ingressos o amb els criteris de política econòmica general, i són nuls els continguts que excedeixin d’aquestes regles per vulnerar el principi de seguretat jurídica reconegut a l’article 9.3 CE, així com la certesa del dret que exigeix una llei que té el seu contingut constitucionalment definit pel que fa a les lleis de pressupostos estatals (arts. 66.2 i 134.2 CE).
Davant aquesta realitat, l’objectiu inicial de les lleis d’acompanyament era donar cabuda a aquelles disposicions que, sense tenir una relació directa amb les despeses i els ingressos o amb els criteris de política econòmica general, mantenen una certa relació de complementarietat amb les disposicions pressupostàries, en la mesura que són necessàries o permeten, en ocasions fins i tot modificant substancialment lleis anteriors, el compliment de les disposicions pressupostàries que, per llur pròpia naturalesa, tenen caràcter i vigència temporal.
La finalitat d’aquestes lleis es va anar desvirtuant i va desembocar en un ús abusiu, tant des del punt de vista quantitatiu com des del punt de vista qualitatiu
Tanmateix, en un breu lapse de temps, la finalitat d’aquestes lleis es va anar desvirtuant i allunyant del seu esperit “complementari”, i va desembocar en un ús abusiu d’aquestes normes, tant des del punt de vista quantitatiu, per l’elevat nombre de preceptes que incorporen; com des del punt de vista qualitatiu, ja que un únic acte legislatiu serveix per capgirar elements estructurals de l’ordenament jurídic i xocar frontalment amb els principis de bona regulació.
Una ullada ràpida a la Llei 5/2020 ens confirma aquests punts. Així, pel que fa a la seva extensió, la Llei conté un total de 180 articles i la part final es distribueix en quatre disposicions addicionals, dues disposicions transitòries i tres disposicions finals, que comporten la modificació de més de setanta lleis; circumstàncies que contrasten amb la primera Llei de mesures, la Llei 17/1997 esmentada, composta per 16 articles, una disposició addicional i una disposició final, en virtut de la qual s’incidia en un total d’onze lleis.
Pel que fa al contingut de la norma, aquest és certament universal o “omnímoda” —segons la terminologia utilitzada per la mateixa Llei 5/2020— de manera que hi tenen cabuda objectius d’allò més diversos en els quals resulta difícil detectar una línia política clara. I és que, en efecte, la Llei 5/2020 incideix en qüestions d’allò més dispars, com el règim d’incompatibilitats del personal al servei de l’Administració de la Generalitat; el termini del qual disposa el Jurat d’Expropiació Forçosa de Catalunya per acordar el preu just; el sistema de reconeixement de l’obligació de conservació i manteniment dels edificis d’habitatges; la definició de les empreses turístiques i els allotjaments turístics; el nombre de federacions esportives que es poden reconèixer per modalitat esportiva, o el règim sancionador aplicable amb motiu de la tinença de gossos considerats potencialment perillosos, entre moltes altres qüestions.
Addicionalment, en virtut de la Llei 5/2020 es crea un nou impost: l’impost sobre les instal·lacions que incideixen en el medi ambient. Aquesta darrera pràctica ja s’havia produït en lleis d’acompanyament anteriors, com és el cas de la Llei 5/2012, de 20 de març, de mesures fiscals, financeres i administratives i de creació de l’impost sobre les estades en establiments turístics, i la Llei 5/2017, de 28 de març, de mesures fiscals administratives, financeres i del sector públic i de creació i regulació dels impostos sobre grans establiments comercials, sobre estades en establiments turístics, sobre elements radiotòxics, sobre begudes ensucrades envasades i sobre emissions de diòxid de carboni.
Els avantatges d’utilitzar aquestes lleis resulten evidents, atès que disposen d’uns terminis certs d’aprovació i una tramitació parlamentària infinitament més senzilla
En aquest marc, i des del punt de vista polític, els avantatges d’utilitzar lleis d’acompanyament resulten evidents, atès que aquestes normes, dictades a remolc de lleis de pressupostos, disposen d’uns terminis certs d’aprovació i una tramitació parlamentària infinitament més senzilla que si les mesures legislatives que incorporen s’haguessin d’adoptar de manera individualitzada.
No obstant l’anterior, i malgrat que l’aprovació de lleis d’acompanyament és un fenomen que no només es produeix en el nostre ordenament jurídic, sinó que existeix en molts països de diferents tradicions (així, la Legge Finanziaria italiana o les riders als Estats Units),[i] no podem deixar de posar de manifest alguns dels problemes que planteja aquesta tècnica legislativa, i que procedim a analitzar a partir de la Llei 5/2020:
1. En primer terme, les lleis d’acompanyament, tant pel seu contingut com per la forma en què es tramiten, dificulten el debat i la discussió parlamentària sobre les mesures que incorporen; situació que s’agreuja quan la tramitació és d’urgència, com és el cas de la Llei 5/2020, en què el Parlament actua com un mer registre.
En aquest sentit, la ràpida tramitació d’aquestes normes fa que els projectes normatius siguin extremadament rígids, pràcticament blindats als canvis. Així, en el cas del Projecte de llei de mesures de 2020, a més de les cinc esmenes a la totalitat que varen ser rebutjades, es van presentar 1.444 esmenes a l’articulat, de les quals únicament van ser acceptades 77.
2. En segon lloc, es tracta d’una tècnica legislativa que dificulta el coneixement de l’ordenament jurídic, tant per part dels ciutadans com dels seus aplicadors, i constitueix una amenaça greu al principi de seguretat jurídica.
I és que, si bé és cert que l’ordenació sistemàtica dels àmbits regulats (en lloc de la distribució material que normalment empren les lleis) i l’elaboració de textos refosos contribueixen a conèixer el dret vigent, això no soluciona la inestabilitat de l’ordenament jurídic que deriva de les lleis d’acompanyament, que en ocasions incideixen en normes alterades recentment o respecte a les quals es preveu la seva modificació a curt termini.
En aquest sentit, l’article 137 de la Llei 5/2020 modifica el text refós de la Llei d’urbanisme, aprovat pel Decret legislatiu 1/2010, el qual va ser modificat per darrera vegada fa menys de sis mesos, en virtut del Decret llei 17/2019, de 23 de desembre, de mesures urgents per millorar l’accés a l’habitatge. Així mateix, l’article 178 modifica la Llei 26/2010 en relació amb la consulta prèvia a l’elaboració de disposicions generals administratives, sense tenir en compte que, a l’actualitat, s’està tramitant l’Avantprojecte de llei d’elaboració de normes (en fase de consulta prèvia en el moment en què es publica aquest apunt).
3. En tercer lloc, i des del punt de vista del debat públic i el coneixement ciutadà, no podem oblidar el paper que juguen els tràmits participatius que, entre altres funcions, permeten que els destinataris de la norma es puguin anar familiaritzant amb el seu contingut i adaptar la seva conducta a la futura norma. Així mateix, i tal com recull l’Acord del Govern de 22 de gener de 2019, la consulta prèvia sobre l’oportunitat de les iniciatives legislatives es configura com un instrument al servei de la tècnica normativa.
La Llei de mesures va molt més enllà d’una normativa pressupostària o organitzativa, per la qual cosa l’omissió dels tràmits participatius previstos per a les iniciatives legislatives resulta difícil de justificar
En el cas de la Llei 5/2020, aquesta consulta prèvia no s’ha dut a terme, qüestió que no es justifica a la memòria general però que —intuïm— és conseqüència del caràcter “adossat” de la norma a la legislació pressupostària, (que queda exceptuada d’aquest tràmit participatiu). Com ja hem indicat, la Llei de mesures va molt més enllà d’una normativa pressupostària o organitzativa, per la qual cosa l’omissió dels tràmits participatius previstos per a les iniciatives legislatives resulta difícil de justificar.
4. En quart terme, l’heterogeneïtat de les mesures que incorporen les lleis de mesures també complica la seva avaluació ex ante, que requereix identificar els objectius que es persegueixen amb la iniciativa normativa i el seu impacte des de diversos punts de vista (econòmic, pressupostari, de gènere, des del punt de vista de les pimes, etc.); qüestions que s’han de reflectir a la memòria general i a la memòria d’avaluació d’impacte.
En el cas de la Llei de mesures de 2020, a través de les memòries que acompanyen el text, no és fàcil conèixer aquesta avaluació prèvia. A banda de l’extensió d’aquests documents, que en dificulta el maneig (1.918 pàgines en el cas de la memòria general; i 1.732, en el cas de l’avaluació d’impacte), l’avaluació es realitza sobre cada precepte, de manera singular, com si un article d’una norma fos un planeta solitari en una galàxia llunyana, i no una peça més d’una realitat reguladora més àmplia que ha de ser valorada en el seu context.
5. Finalment, moltes de les previsions d’aquestes normes són el resultat de les necessitats de cada departament, manifestades de manera individual, la qual cosa dona lloc a normes descontextualitzades, que no sempre tenen en compte la realitat en la qual s’han d’integrar.
Aquesta qüestió s’ha posat de manifest en la Llei 5/2020, que ha estat aprovada en plena voràgine sanitària, econòmica i social provocada per la COVID-19, sense que aquesta circumstància hagi alterat el curs de la tramitació parlamentària o el seu articulat.
Malgrat que en aquests moments no és possible conèixer les conseqüències que tindrà aquesta pandèmia a mitjà i llarg termini, de la COVID-19 en deriven unes realitats immediates que porten a qüestionar la necessitat i l’oportunitat de certes mesures incorporades a la Llei 5/2020 i que incideixen en sectors fortament afectats per la crisi que estem vivint, com és el cas del turisme o el comerç, mitjançant la modificació dels impostos sobre grans establiments comercials (art. 4) i que graven les estades en establiments turístics o les embarcacions de creuer turístic (art. 5).
Les lleis d’acompanyament fulminen tots i cadascun dels principis de millora de la qualitat normativa
Les lleis d’acompanyament, per tant, fulminen tots i cadascun dels principis de millora de la qualitat normativa, que promouen un marc normatiu previsible, tan estable com sigui possible, fàcil de conèixer i comprendre pels ciutadans i agents socials; i que exigeixen que la iniciativa normativa només es promogui si hi ha una causa d’interès general que ho justifiqui, en relació amb finalitats o sectors materials homogenis i coherents amb la resta de l’ordenament jurídic. Aquestes regles —en la nostra opinió sagrades— estan recollides a l’article 62 de la Llei catalana 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, per a la potestat reglamentària, però també per a les normes amb rang de llei aprovades pel Govern i l’elaboració de projectes de llei, sense que en cap moment s’excloguin les lleis d’acompanyament.
I és que les mancances en la tramitació d’aquestes normes i el seu contingut imprevisible no ens poden fer obviar que moltes de les qüestions en les quals incideixen, tot i que ho facin per la porta de darrera, són certament rellevants. La Llei 5/2020 no és una excepció i, entre els seus preceptes, hi ha mesures molt importants, com són, a mode d’exemple: la possibilitat que professionals que exerceixen professions sanitàries reconegudes per llei puguin instar la creació de col·legis professionals, amb la possibilitat de restar exempts del requisit de títol universitari oficial (art. 160, que modifica la Llei 7/2006, de 31 de maig, de l’exercici de les professions titulades i dels col·legis professionals); la modificació dels requisits dels habitatges d’ús turístic (art. 169, que modifica diversos preceptes de la Llei 13/2002, de 21 de juny, de turisme de Catalunya); la regulació del tràmit de consulta prèvia en relació amb les disposicions generals administratives (art. 178, pel qual s’afegeix un article 66 bis a la Llei 26/2010, de 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya); o la “degradació” de les cartes de servei, que deixen de tenir caràcter reglamentari (art. 179 pel qual es modifica la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern).
En definitiva, l’aprovació de la Llei 5/2020 torna a posar sobre la taula la necessitat de repensar la utilització extensiva de les lleis d’acompanyament. Tot i que aquestes normes no es consideren inconstitucionals (STC 120/2014 i STC 209/2012 i, més recentment, STC 161/2019, que fa extensible a l’àmbit autonòmic la doctrina que considera constitucionals les normes de contingut heterogeni), la tècnica normativa i la seguretat jurídica aconsellen que es recuperi el seu caràcter complementari, i que les modificacions normatives es realitzin en el si de la matèria que és objecte de regulació, i no a través d’una norma que, a mode de tsunami, sacseja el sistema de fonts i l’estructura del nostre ordenament jurídic. Mentre això no passi, la funció dels juristes és navegar, de la millor manera possible, en aquest mar(c) convuls.
Irene Araguàs Galcerà
Professora lectora de dret administratiu. Universitat de Barcelona
[i] Giménez Sánchez, Isabel M. (2008). Las leyes de acompañamiento y el problema de las “Leyes Ómnibus”. Teoría y Realidad Constitucional, 22.