La Comissió de Venècia és un organisme consultiu del Consell d’Europa que, com el seu nom oficial indica, està al servei de la democràcia mitjançant el dret. En aquest sentit, desenvolupa, entre altres comeses, tasques d’assessorament i d’estudi destinades a millorar el funcionament de les institucions democràtiques en els estats membres de l’esmentada institució internacional. Els que hem tingut el privilegi de col·laborar en missions de la Comissió de Venècia podem donar fe de la utilitat de les intervencions d’aquest organisme en determinats processos de consolidació democràtica, com, per exemple, en els esdevinguts en alguns països de l’est d’Europa.

Atès el perfil descrit, revesteix un gran interès que la Comissió de Venècia aprovés el juny de 2019 el document Paràmetres de les relacions entre la majoria parlamentària i l’oposició en una democràcia: una llista de criteris (CDL-AD(2019)015). Es tracta d’un text que, partint de resolucions anteriors de la mateixa Comissió de Venècia, d’informes d’organismes internacionals com la Unió Interparlamentària i de la herència constitucional europea, pretén oferir amb una certa concreció les pautes per inspirar la configuració de l’estatut jurídic de l’oposició en un parlament democràtic.

Cal advertir que la llista de criteris s’adreça preferentment a les denominades “democràcies vulnerables”, és a dir, a aquelles en les quals “el pluralisme polític existeix, però es troba fràgil”. L’objectiu del text és, per tant, ajudar el legislador corresponent a formular regles jurídiques i a implementar bones pràctiques per preservar el paper de contrapoder de l’oposició parlamentària. Tanmateix, aquest document de la Comissió de Venècia assenyala que “podria revelar-se també útil en democràcies assentades en les quals alguns desequilibris amenaçarien la cultura del pluralisme polític”

Tenint en compte les característiques d’aquest text, el present comentari abordarà tres qüestions principals. En primer lloc, els principis generals que han de presidir les relacions entre majoria parlamentària i oposició en un sistema democràtic. És important subratllar la importància d’aquests principis en tota circumstància i fer-ne un recordatori fins i tot en el cas de les democràcies més consolidades. En segon lloc, les recomanacions de la Comissió de Venècia encara no incorporades a l’àmbit parlamentari espanyol o, com a mínim, aplicades de manera problemàtica. Finalment, alguns aspectes de la vida parlamentària, rellevants quant a l’estatut jurídic de l’oposició, i que no es troben recollits en el document de la Comissió de Venècia.

Començant pels principis generals, la Comissió de Venècia parteix d’una idea fonamental segons la qual una oposició parlamentària i extraparlamentària és un mecanisme indispensable per al bon funcionament de la democràcia. Desplegant aquest punt de partida, la llista de criteris ve presidida per sis principis generals.

El primer principi és pluralisme i llibertat. Això significa que l’oposició és part integrant d’un sistema democràtic sa i que, per tant, la seva veu ha de ser audible i les seves idees tractades amb respecte.

El segon principi és frens i contrapesos. La relació entre les institucions d’un estat democràtic ha de gaudir d’un equilibri proporcionat per frens i contrapesos al servei dels quals hi ha l’oposició parlamentària, la societat civil i la premsa lliure.

El tercer principi és cooperació lleial. Els poders d’un estat democràtic han de col·laborar constructivament entre ells per tal de contribuir positivament a la defensa de l’interès general.

El quart principi és responsabilitat social compartida per majoria i oposició. La confrontació política és essencial en una democràcia. Ara bé, la majoria ha d’exercir el poder amb contenció, respecte a l’oposició, inclusió i transparència i tenint present que, com és propi de tota democràcia, ella esdevindrà un dia oposició. L’oposició, per la seva banda, ha de desplegar la seva crítica respectant les regles del joc democràtic i sense fer ús de tàctiques obstruccionistes.

El cinquè principi és respecte a la viabilitat del canvi polític. La majoria no pot adoptar mesures tendents a modificar les regles del joc democràtic de tal manera que a l’oposició li pugui resultar impossible materialitzar l’alternança política.

El sisè principi és adopció eficaç de decisions. En tota tramitació parlamentària l’oposició ha de tenir garantit un ampli espai de discussió i de proposta. Però pertoca a la majoria adoptar la decisió final per respecte al principi democràtic.

Pel que fa als criteris recomanats per la Comissió de Venècia tendents a enfortir el paper de l’oposició parlamentària i que encara no han tingut acollida en l’àmbit parlamentari espanyol o bé han estat aplicats de forma qüestionable, es pot començar amb la referència a un supòsit d’actualitat com és l’estat d’alarma

Afirma amb rotunditat la Comissió de Venècia que que “la vida parlamentària ha de continuar” durant la vigència d’estats excepcionals i que els governs o les majories no poden utilitzar el pretext d’aquestes situacions molt especials per reduir els drets de l’oposició. Doncs bé, en un primer moment, és a dir, des de l’establiment de l’estat d’alarma el 14 de març de 2020 fins més enllà d’un mes després, el Congrés dels Diputats no es va reunir més que per debatre i aprovar les pròrrogues de l’estat d’alarma i convalidar decrets llei. Com es pot comprovar es tractava de reunions preceptives en compliment d’expressos mandats constitucionals i, per tant, aquest fet posa en relleu que durant el període esmentat el Congrés dels Diputats no va exercir de forma regular el control parlamentari del Govern. Aquest fenomen, criticat per diversos constitucionalistes, ha estat corregit a partir de la segona meitat del mes d’abril de 2020 i d’aquesta manera s’ha vist respectat el criteri de la Comissió de Venècia i el que prescriu l’article 116.5 de la Constitució.

Un segon bloc de recomanacions de la Comissió de Venècia, que no sempre troben la deguda aplicació a les diverses cambres parlamentàries (estatals o autonòmiques), té a veure amb algunes regles del procediment legislatiu. Així, es pot constatar, d’una banda, que la Comissió de Venècia és partidària d’un procediment específic, “lent i progressiu”, per a les reformes constitucionals, desaconsella els tràmits accelerats per a les propostes legislatives de certa complexitat, recomana definir amb claredat i restricció l’admissibilitat de les tramitacions simplificades o urgents, es mostra contrària a les denominades lleis òmnibus i qualifica de penalització a les minories parlamentàries establir vetos pressupostaris a les proposicions de llei.

I de l’altra, en contraposició al que s’acaba d’indicar, es pot observar que les Corts Generals van aprovar el setembre del 2011 la reforma constitucional de l’article 135 CE mitjançant el procediment de lectura única, el Parlament de Catalunya va tirar endavant el setembre del 2017 la Llei del referèndum d’autodeterminació a través d’una tramitació ad hoc directament en el Ple i partint d’una ampliació sobtada de l’ordre del dia, els reglaments parlamentaris de totes les cambres regulen procediments legislatius accelerats amb uns requisits molt oberts i sense majories qualificades per posar-los en pràctica, les denominades lleis d’acompanyament pressupostari inunden arreu les assemblees legislatives amb disposicions mancades de la necessària homogeneïtat material i els vetos pressupostaris encara són en ocasions un fre per a la tramitació de proposicions de llei de l’oposició parlamentària.

El darrer dels criteris suggerits per la Comissió de Venècia, que no té ple reconeixement a la vida parlamentària espanyola, fa referència al dret de la minoria a posar en marxa determinats instruments de control parlamentari com els debats generals en el Ple o la creació de comissions d’investigació. En aquest sentit, si bé en alguns parlaments autonòmics (Catalunya, Madrid, per exemple) una minoria de diputats (un terç del total, una quarta part o dues cinquenes parts) poden imposar obligatòriament la celebració de debats generals i la creació de comissions d’investigació, els reglaments del Congrés dels Diputats i del Senat no posen a l’abast vinculant de l’oposició els esmentats mecanismes de control parlamentari del Govern.

Finalment, pot resultar oportú apuntar que el document de la Comissió de Venècia no esgota, com és natural, el tractament d’elements rellevants per a l’estatut jurídic de l’oposició o, més en general, per a la vitalitat d’un parlament democràtic que la dinàmica parlamentària recent va posant d’actualitat. Per aquest motiu no seria estrany que en futurs estudis de la Comissió de Venècia sobre la institució parlamentària s’abordessin assumptes com els següents: la suspensió de la condició de diputat per resolució judicial sense condemna ferma i sense ratificació per la mateixa cambra; el funcionament excepcional d’un parlament per circumstàncies de força major amb reunions totalment o parcialment no presencials i amb utilització de mitjans telemàtics; el control de constitucionalitat de les resolucions parlamentàries de naturalesa purament política, o la prohibició de debatre i votar determinades iniciatives per mandat de la justícia constitucional. No cal dir que, si això es produeix, el parer de la Comissió de Venècia esdevindrà com sempre un referent de gran valor.

 

Joan Vintró Castells
Catedràtic de dret constitucional a la UB