Introducció
En aquests dies complexos, situats al centre d’una crisi sanitària que dibuixa alhora la consegüent crisi econòmica, i veurem si fins i tot també una crisi institucional i política a diferents nivells, ha sorgit novament al mig del debat un tema gens menor: l’atribució de competències i llur executivitat per part dels diferents executius. Més encara, una centralització d’aquestes competències que novament posa en evidència que aquest tema és un dels que no s’acaba de resoldre del tot en la configuració del que es va anomenar en el seu moment l’estat de les autonomies.

Certament la gestió a tots els nivells d’aquests darrers mesos donarà lloc a molts estudis, anàlisis i debats en els propers anys. Per impacte, per significació, per abast… aquesta crisi viscuda representarà un abans i un després en moltes coses. Per això mateix, de l’anàlisi rigorosa que se n’haurà de fer per aprendre’n més de cara al futur, n’han de sortir també grans oportunitats. En aquest sentit, hem vist com debats que semblaven estèrils, abandonats, recurrents però de curta volada i que per això no s’hi aprofundia prou en els darrers temps o se’ls deixava per a més endavant, han anat aflorant davant les dificultats de la gestió del present. Fet i fet, perquè alguns d’aquests debats, malgrat haver-los aparcat, són estructurals, són clau. I en temps de crisi extrema s’evidencia el que és realment troncal, l’important de veritat.

En aquest sentit, no esdevé gens menor el debat relatiu als límits territorials. Així i davant el model plantejat per l’executiu estatal de reduir la mobilitat en els territoris i de plantejar el retorn gradual a l’anomenada “nova normalitat”, l’element territorial de referència es situava novament en els límits territorials provincials. En canvi, des de la Generalitat s’ha maldat per tenir una unitat territorial diferent en aquest context, el de les regions sanitàries.

El tema no aniria més enllà d’un debat sinó fos perquè en el fons posa novament el focus sobre una qüestió transcendental en la definició d’un model territorial. I això no és gens menor. No ho és malgrat que no acostumi a figurar en l’agenda reformista dels governs, més enllà dels anuncis que tots sabem que no tindran més recorregut. El mapa territorial provincial, i el seu encaix a Catalunya, o el model territorial de Catalunya i el seu encaix en el de la resta de l’Estat, han estat una constant en els darrers dos-cents anys, en menor o major intensitat. Catalunya ha maldat molt per bastir el seu propi model, amb menys o més encerts, però el cert és que fins avui no ha estat possible. Existeixen causes constitucionals, de normativa estatal i de pronunciaments jurisprudencials que no ho han afavorit, però l’altra part de la veritat és que des d’aquí tampoc s’ha tingut la perícia per dibuixar-ho i gradualment implantar-ho amb prou consens. Avui, a la Catalunya del segle XXI, i més enllà de la pandèmia, bastir un model territorial propi que des de la planta territorial, el règim jurídic competencial i prestacional i llur sistema de finançament posi les bases a una qüestió tan bàsica com aquesta és una de les grans assignatures pendents dels nostres dies.[i]

Marc jurídic vigent
Per estudiar geogràficament i jurídicament els límits provincials i les diputacions, hem d’apuntar als seus antecedents immediats, i en aquest sentit hem de recórrer ni més ni menys que a la Constitució de Cadis de 1812 i al Decret posterior de 30 de novembre de 1833, anomenat popularment “de Javier de Burgos”, nom del responsable polític que el va impulsar.

Fet i fet, però, el mapa provincial actual a l’Estat espanyol, amb molt poques variacions, és el definit llavors. Malgrat això, des de Catalunya al llarg dels segles XIX i XX hi ha hagut diferents moments en què s’ha intentat bastir un model local i territorial propi: des de les Bases de Manresa, la Mancomunitat de Catalunya i la Generalitat republicana, fins a les darreres dècades del segle XX amb la recuperació de l’autogovern. Amb noms diversos i amb mapes diferents, però amb un objectiu comú, tot i que no sempre reeixit. Així, regions, vegueries, comarques, àrees metropolitanes… han format un entramat normatiu i institucional no sempre clar, ni pel nom ni per les funcions. A tall d’exemple podem citar Antoni Rovira i Virgili,[ii] qui als anys 1936 i 1937 ja parlava de les regions i les vegueries:

“Ens sembla que el mot vegueria, adoptat per la Ponència, és ben preferible al mot genèric de regió, que té altres significacions. Durant més de cinc-cents anys hi va haver vegueries a Catalunya. I si s’ha restablert fàcilment un nom històric com el de la Generalitat, no existeix cap raó per a renunciar al nom catalanesc i tradicional de vegueria”.

Més enllà de tots aquests antecedents —que, malgrat ser molt interessants, depassen ara l’apunt que estem publicant—, sí que val la pena analitzar les fonts jurídiques de referència actual en aquesta temàtica.

Així, la primera regulació jurídica actual la trobem a la CE, al títol VIII, i molt particularment, pel que ara ens interessa dels límits, a l’article 141, quan defineix la província com a entitat local amb personalitat jurídica pròpia, determinada per l’agrupació de municipis i divisió territorial de l’Estat, i remarca especialment que qualsevol alteració dels límits provincials haurà de ser aprovada per les Corts Generals mitjançant llei orgànica. Per tant, defineix els trets de la província –als quals hauríem d’afegir, també per contextualitzar tots els seus elements, el seu rol com a circumscripció electoral—, i alhora vertebra un model que fa molt complexa la modificació dels seus límits territorials en la mesura que va més enllà d’una activitat legislativa ordinària. Això explica que des de 1978, a excepció feta d’alguns canvis de denominacions i poca cosa més, el mapa dels límits provincials és el decimonònic. La legislació estatal de règim local posterior, bàsicament a través de la Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases de règim local, i altres normes concordants, poca innovació ha introduït en la matèria.

A Catalunya, i des dels primers treballs en aquesta matèria previs a la CE, a partir del restabliment de la Generalitat amb el M. Hble. Pres. Josep Tarradellas i els governs successius, s’ha anat intentant bastir un model propi que superés el model provincial, i en algun cas fins i tot s’havia plantejat la modificació dels límits territorials apostant per una Catalunya uniprovincial, com de fet encara preveu com a possibilitat l’actual marc normatiu català de règim local.[iii]

Tot i això, i després del primer intent general fallit a través de la Llei 6/1980, de 17 de desembre, de transferència urgent i plena de les competències de les diputacions catalanes a la Generalitat, que ràpidament el TC va desdibuixar amb la STC 32/1981, de 28 de juliol, diverses varen resultar les opcions per establir un mapa de divisió territorial de Catalunya i un pretès model territorial, que en bona part va cristal·litzar a l’any 1987 amb l’aprovació de les quatre normes locals territorials: la municipal, la comarcal, la del règim provisional de les diputacions provincials i la de l’establiment i regulació d’actuacions públiques especials en la conurbació de Barcelona i en les comarques compreses dins la seva zona d’influència directa. Bloc normatiu que en poques adaptacions és el que en bona part continua vigent avui, tot i que des del 2011 a l’àmbit metropolità, a través de la Llei 31/2010, de 3 d’agost, s’ha creat l’Àrea Metropolitana de Barcelona.

És ben cert que pel camí s’ha traçat tot un recorregut jurisprudencial que no ha posat fàcil el ple desenvolupament del model català, però no ho és menys que, fruit d’això i d’altres qüestions vinculades a la política interna de Catalunya, no només des de la perspectiva del règim jurídic i el finançament, sinó sobretot del mapa de la divisió territorial han existit una disparitat d’unitats territorials superposades en relació amb temes sectorials diversos. El resultat és que avui diferents serveis estructurals de Catalunya disposen d’un mapa diferent sobre un mateix territori. La població generalment no els ha acostumat a prendre com a referència des d’una perspectiva generalitzada, però administrativament s’articulen així, com de fet ha posat de relleu, per exemple, la notícia que dos municipis catalans, Gelida i Sant Llorenç d’Hortons, volen realitzar una consulta als seus veïns per votar si canvien de regió sanitària, notícia apareguda i motivada per la unitat territorial de referència de les regions sanitàries enfront dels límits territorials provincials,[iv] com hem descrit anteriorment.

Això a la realitat ha comportat que pel que fa a les divisions del territori en serveis no ha existit una uniformitat al respecte, amb el consegüent garbuix de serveis sobre diferents divisions del territori. El model d’ordenació territorial de quatre províncies i quaranta-dos consells comarcals s’ha vist superposat al territori per altres divisions per part de la Generalitat. Així, per exemple, podem destacar en matèria territorial la Llei 23/1983, de 21 de novembre, de política territorial, i la 1/1995, que va definir sis àmbits funcionals territorials (avui vuit). La seguretat s’ha dividit sobre el territori amb nou regions policials, les quals alhora agrupen un conjunt d’àrees bàsiques, a partir de la Llei 4/2003, de 7 d’abril, d’ordenació del sistema de seguretat pública. La sanitat està estructurada sobre la base de set regions sanitàries, i diverses àrees bàsiques de salut, segons determina el Decret 10/2013, de 3 de gener, de delimitació de les regions sanitàries i dels sectors sanitaris del Servei Català de la Salut. L’ensenyament ho està, d’acord amb el Decret 279/2011, de 22 de març, en nou serveis territorials. I això, a més, tal com hi tornarem més endavant, amb delegacions del Govern de la Generalitat al territori, i les respectives vegueries. Sense cap mena de dubte urgeix una simplificació i una certa homogeneïtzació territorial en aquest sentit.[v]

És per això que l’EAC pretenia determinar les bases per a un desenvolupament local i territorial ple en clau local, al nostre entendre. I malgrat els anys institucionalment complexos que hem viscut darrerament, som del parer que constitueix encara un bon punt de partida en tal sentit, com apuntarem tot seguit.

El model territorial local de la Catalunya del segle XXI
En els moments dels treballs previs de l’EAC, i després també del fallit intent de reforma de l’organització territorial que va suposar l’Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya de l’any 2000, i coincidint també en bona part en aquesta divergència pel que fa a mapes, i en alguns casos una certa confusió competencial i prestacional entre els diferents nivells supramunicipals, i el seu desigual sistema de finançament, es va intentar cercar a través de l’oportunitat que obria la reforma estatutària la definició d’un model de governs locals propi per a Catalunya. Així, i sense entrar ara, malgrat el seu gran interès en tot el debat parlamentari i posteriorment a les Corts Generals, sobre aquesta temàtica, la versió del text finalment aprovat donava peu a l’inici d’uns treballs de desenvolupament normatiu en aquesta línia. En aquest sentit, i des de la interiorització del govern local (art. 2.3 EAC), la definició dels nous ens locals bàsics com són el municipi i la vegueria (art. 83 EAC), així com la determinació de l’existència preceptiva dels consells comarcals i altres entitats locals supramunicipals, concordants amb el fet metropolità, passant per la determinació del reconeixement competencial en matèria de règim local (art. 160 EAC) i d’organització territorial (art. 151 EAC), i l’establiment d’un sistema de finançament local adequat i suficient (arts. 217 i 220 EAC), es regulaven els elements necessaris i substantius per formular aquest nou model, el qual gravitaria sobre els nous consells de vegueria que substituirien les diputacions provincials (art. 91.3 EAC).

Malgrat que diversos estatuts d’autonomia d’altres comunitats autònomes es varen tramitar en paral·lel, els anomenats “estatuts de segona generació”, el cert és que Catalunya va ésser pionera en el ràpid estudi sobre el desenvolupament normatiu que el text estatutari permetia.[vi] Amb tot, però, divergències polítiques internes varen anar endarrerint aquest debat uns anys. Tants, que finalment la sentència relativa a l’Estatut, la STC 31/2010, de 28 de juny, va irrompre en ple debat. Aquesta sentència desdibuixava clarament no només el pretès model local que es volia implantar, sinó també —que és més greu encara— la posició ordinamental de l’Estatut en el marc del clàssicament anomenat bloc de la Constitució. Però algunes escletxes deixava obertes, les quals valia la pena aprofundir. Amb tot, i entre unes coses i altres, el model quedava trastocat i, finament, de l’Estatut només es veurien desplegades en aquesta matèria dues lleis: la Llei 30/2010 i la Llei 31/2010, ambdues de 3 d’agost, i relatives a les vegueries i a l’Àrea Metropolitana de Barcelona. En vista de la jurisprudència constitucional quedava clar, però, ja en el moment de la tramitació final de la llei de vegueries, que aquesta seria una llei de lletra morta, com així ha estat, en la mesura que pocs mesos després, a través de la Llei 4/2011, de 8 de juny, va quedar fàcticament suspesa sine die. Per contra, més recorregut sí que ha tingut la constitució i l’entrada en funcionament de la nova Àrea Metropolitana de Barcelona a partir del juliol de 2011.

De llavors ençà, i immersos en bona part d’aquest període en una crisi econòmica especialment virulenta, i amb una voluntat centralitzadora per part de l’Estat, que en aquesta matèria va tenir com a principal exponent l’intent fallit estatal de reforma local operat a través de la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local, poc s’ha avançat en termes globals.

Així, a Catalunya, no s’ha aprovat cap norma que desenvolupés de forma clara una nova llei de governs locals inspirada en l’article 84 de l’EAC. Hi ha hagut diferents estudis, projectes i proposicions normatives, i altres treballs de reflexió diversa en clau local, però cap ha acabat reeixint. En canvi, el Parlament de Catalunya ha aprovat diverses normes parcials, tot i que no tenen un plantejament harmònic general entre elles. Tanmateix, i essent conscients que els municipis dits petits, però amb un terme municipal molt gran, requereixen d’un accent especial per intentar que no s’hagin de produir agrupacions forçoses, però que tampoc se n’haurien d’anar creant de nous excepte per causes molt justificades, es va crear el nou municipi de Medinyà, que no arriba al miler d’habitants (tot i que cal denunciar que la centralitzadora reforma estatal del 2013 citada va provocar que el Tribunal Constitucional acabés invalidant la llei de creació d’aquest municipi en virtut de la STC 108/2017, de 21 de desembre, quan cal recordar que des de l’inici de l’Estatut de 1979 la creació de municipis era una competència clarament autonòmica). Així mateix, i malgrat que la Llei de vegueries roman en un calaix, el Parlament ha creat una altra vegueria, la del Penedès, a través de la Llei 2/2017, de 15 de febrer, amb un desplegament insuficient avui, tal com en aquests dies de gestió de la pandèmia s’ha posat especialment de relleu. Finament, no s’ha discutit en la seva globalitat el rol futur de les comarques en el marc de la supramunicipalitat, tot i que el Parlament n’ha creat una de nova, la del Moianès, a través de la Llei 4/2015, de 23 d’abril. I hi ha al territori altres debats en el sentit de crear-ne alguna més, com és el cas del Lluçanès. Val a dir, però, que en l’àmbit comarcal s’ha suprimit també el Consell Comarcal del Barcelonès en virtut de la Llei 1/2019, de 15 de febrer, una qüestió que fins i tot el plenari del mateix Consell havia aprovat per unanimitat.

Com es pot veure, per tant, en aquests moments ni a l’Estat hi ha una visió clara de la qüestió local (de fet, en la darrera dècada, amb relació a les diputacions provincials, hi ha hagut des de grans reforços estructurals fins a intents de suprimir-les, per tant, s’ha anat d’extrem a extrem), ni tampoc a Catalunya amb un garbuix institucional en clau local que requereix d’una visió clara per afrontar un repte majúscul però inajornable.

No és aquest un text, per raó del seu espai, on haguem de plantejar una proposta de model futur, tot i que ho hem fet públicament en altres aportacions doctrinals,[vii] però sí que hi ha alguns elements que entenem necessaris i urgents de plantejar com a fonaments estructurals del model esmentat. Així, creiem que és preceptiu enfocar el debat necessari i urgent del nou model de governs locals sobre la base d’una visió global de la planta territorial, del règim jurídic competencial i prestacional, i del seu esquema financer. Si es vol en termes menys jurídics: quants municipis i nivells supramunicipals, quines competències i serveis han d’exercir i prestar aquests de forma clara i plena, i com es fa viable el sistema financer d’aquest plantejament. Sense la conjugació d’aquests tres elements el model sempre serà incomplet. És a dir, per més que vulguem mantenir la planta de municipis actuals, si aquests no disposen de les estructures internes mínimes i la capacitat de gestió assegurada, poc sentit té. O des de la perspectiva supramunicipal per més que s’intenti reordenar l’espai supramunicipal, si aquest no va lligat amb l’articulació del sistema financer esdevindrà sempre incomplet, com ha quedat palès amb el sistema financer desigual dels consells comarcals i les diputacions provincials.

I tot això, com és obvi des de la gradualitat. No s’implantarà de forma ràpida un model que fa dècades i dècades que en parlem. Per això, cal a partir d’un mínim consens social, econòmic, geogràfic, jurídic, polític… acompanyat de totes les aportacions tècniques i acadèmiques possibles,[viii] iniciar un camí progressiu, però clarament definit des de l’inici, i partir d’aquí aprofitar cada moment, cada negociació política, cada debat en aquesta temàtica per avançar en aquest sentit. Per contra, l’autolimitació i l’atomització, que és el que hem fet darrerament com hem vist, no permet avançar de forma determinant.

A la Catalunya de la post-COVID-19 hi ha, però, reptes que esdevenen més urgents ara. Així, la cohesió territorial i el despoblament, la digitalització plena i segura del funcionament dels governs locals, la intel·ligència artificial i la robòtica, la modernització interna de les estructures de treball i la captació de talent, la millora en el funcionament intern i la simplificació dels procediments, la racionalització de les estructures administratives i els nivells administratius, la dignificació de l’estatut de l’electe, la direcció pública professional, la delimitació clara del rol competencial i prestacional de cada nivell supramunicipal de suport als governs locals —si és que n’ha d’existir més d’un, almenys d’entrada—, el rol de l’àmbit metropolità en el marc del model territorial català i l’equilibri del país amb unes connexions de comunicacions i telecomunicacions òptimes, en són alguns dels elements substantius.

Tot això, es pot anar fent de forma lenta, desagregada i poc connectada, o a partir d’un model clar, definit, progressiu i viable. És evident que aquesta segona opció és la que li cal a la Catalunya del segle XXI i que sense aquest model ben estructurat el país no pot afrontar d’una forma coherent i rigorosa els reptes futurs. Per tant, el debat va molt més enllà del límit provincial i/o la regió sanitària, però comença justament abordant aquests aspectes nuclears, que no són nous, però ara esdevenen més urgents que mai.

 

Xavier Forcadell i Esteller
Doctor en dret; coordinador d’Innovació, Governs Locals i Cohesió Territorial de la Diputació de Barcelona; secretari municipal i professor associat de dret administratiu a la Universitat Rovira i Virgili.

---

[i] Vid. in totum, Forcadell Esteller, Xavier. (2016). L’organització territorial i el règim jurídic dels governs locals de Catalunya. Barcelona: Tirant lo Blanch.

[ii] Article d’opinió publicat sota el títol “Vegueries”, al diari La Humanitat, núm. 1474, de 15 de novembre de 1976. De fet, la seva opinió fou influent, com en tants altres temes institucionals i polítics d’aquest període, ja que al DOGC de data 3 de desembre de 1937 —en ple conflicte bèl·lic— es publicà la modificació del nom de regió pel de vegueria “amb caràcter general i exclusiu”.

[iii] En aquest sentit, encara s’hi refereix l’article 87.2 del DL 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya: “Quan Catalunya es constitueixi com a comunitat autònoma uniprovincial, la Generalitat n’ha d’assumir el govern i l’administració, i també les competències, els mitjans i els recursos que els corresponguin”.

[iv] Val a dir també que l’establiment de restricció de la mobilitat basant-se en el límit provincial no és una qüestió àmpliament eficaç a efectes pràctics, en la mesura que genera situacions inversemblants entre territoris limítrofs. Així, per exemple, es poden recórrer més d’un centenar de quilòmetres dintre de la mateixa unitat territorial, però, en canvi, no pots creuar uns pocs metres entre territoris que delimiten un límit provincial però amb plena continuïtat territorial, i en la gran majoria dels casos també social i econòmica.

[v] Al respecte d’aquestes distintes divisions en un mateix territori, en podeu veure un bon treball a: Casadevall Camps, Robert. (2014). El paper dels governs locals intermedis. Entre la vegueria i la província. Dins Xavier Forcadell Esteller i Josep Maria Sabaté Vidal (coord.), Governs locals: KM 0: L’organització territorial dels governs locals. Afectacions, reptes i qüestions pendents en els projectes de reforma local (pàg. 41-48). Barcelona.

[vi]  L’estudi d’abast més general i, malgrat els anys, el més complet encara avui des d’una perspectiva de document de bases generals i esborranys de textos jurídics articulats, el podeu veure a Renyer Alimbau, Jaume, Fuentes Gasó, Josep Ramon, Soto Valle, Juan Ignacio, i Forcadell Esteller, Xavier. (2011). Estudis per a una Llei de governs locals de Catalunya 2007-2011. València: Tirant lo Blanch.

[vii] La més completa de totes a: Forcadell Esteller, Xavier. (2016). L’organització territorial i el règim jurídic dels governs locals… op. cit. pàg. 468-521.

[viii] Ens hi hem referit també al recent treball que acabem de publicar sota el títol “El nou règim local de Catalunya: entre la tradició i la modernitat”, a la I Jornada de Dret Públic Català Víctor Ferro Pomà, Societat Catalana d’Estudis Jurídics – Institut d’Estudis Catalans, pàg. 51-73, Barcelona 2020.