Introduccion
En aguesti dies complèxes, plaçadi en centre d’ua crisi sanitària que diboishe ath madeish temps era conseqüenta crisi economica, e veiram se non ua auta d’institucionau e politica a diferenti nivèus, ei sorgit de nau, ath miei deth debat, un tèma bric mendre: era atribucion de competéncies e era sua executivitat per part des diferenti executius. Encara mès, ua centralizacion d’aguestes competéncies que met en evidéncia nauaments qu’aguest tèma a estat un des non acabadi de resòlver deth tot ena configuracion de çò que se’n didec en sòn moment er estat des autonomies.
Cèrtaments era gestion a toti es nivèus d’aguesti darrèri mesi darà lòc a fòrça estudis, analisis e debats enes propèrs ans. Per impacte, per significacion, per artenhuda… aguesta crisi viscuda representarà un abans e un dempús en fòrça causes. Per aquerò madeish, dera analisi rigorosa que ne calerà hèr entà aprener-ne mès de cara ath futur, n’a de gésser tanben granes oportunitats. En aguest sens auem vist com debats que semblauen esterils, abandonadi, recorrenti mès de volada cuerta, e que per açò non se i tanhie pro enes darrèri tempsi o se deishauen entà mès tà deuant, an anat aflorant deuant des dificultats dera gestion deth present. Compdat e rebatut, pr’amor que bèri uns, maugrat auer-les deishat de costat, son estructuraus, claus. E en temps de crisi extrèma se hè evident se qué ei reauments çò de troncau, çò d’important de vertat.
En aguest sens non ei bric mendre eth debat relatiu as limits territoriaus. Atau, e deuant deth modèl prepausat per executiu estatau de redusir era mobilitat enes territòris e de prepausar eth retorn graduau tara dita «naua normalitat», er element territoriau de referéncia se plaçaue nauaments enes limits territoriaus provinciaus. Per contra, dera Generalitat estant s’a persutat entà auer ua unitat territoriau diferenta en aguest contèxte, eth des regions sanitàries.
Eth tèma non anarie ath delà d’un debat se non siguesse qu’en hons met era lum deth fòcus de lum sus un ahèr transcendentau ena definicion d’un modèl territoriau. E açò non ei bric mendre. Non n’ei maugrat que non acostume a figurar ena agenda reformista des govèrns, ath delà des anóncies que toti sabem que non auràn mès recorrut. Eth mapa territoriau provinciau, e eth sòn assemblatge en Catalonha, o eth modèl territoriau de Catalonha e eth sòn assemblatge en dera rèsta der Estat, a estat ua constanta enes darrèri dus cents ans, en mès o mens intensitat. Catalonha a batalhat fòrça entà bastir eth sòn pròpri modèl, damb mès o mens capitades, mès çò de cèrt ei qu’enquia aué non a estat possible. I a rasons constitucionaus, de nòrma estatau e de prononciaments jurisprudenciaus, que non ac an favorit, mès era auta part dera vertat ei que d’ací estant tanpòc s’a agut era perícia entà diboishà’c e graduaument implantà’c damb pro de consens. Aué, ena Catalonha deth sègle xxi, e ath delà dera pandèmia, bastir un modèl territoriau pròpri qu’a partir dera planta territoriau, eth regim juridic competenciau e prestacionau e eth sòn sistèma de finançament mete es bases d’un ahèr tan basic coma aguest, ei ua des granes matèries pendentes des nòsti dies[i].
Marc juridic en vigor
Entà estudiar geograficament e juridicament es limits provinciaus e es deputacions, mos auem de plaçar enes sòns antecedents immediats, e en aguest sens auem d’anar entà fòrça endarrèr, ne mès ne mens qu’eth 1812 damb era Constitucion de Cadis, e damb eth Decrèt posterior de 30 de noveme de 1833, dit popularaments de Javier de Burgos, prenent eth nòm deth responsable politic que lo possèc.
Fin finau, totun, eth mapa provinciau actuau en Estat espanhòu, damb fòrça pògues variacions, ei eth que se definic alavetz. Maugrat açò, de Catalonha estant, ath long des sègles xix e xx an existit diferenti moments que s’a sajat de bastir un modèl locau e territoriau pròpri: dempús es Bases de Manresa, era Mancomunitat de Catalonha, era Generalitat republicana, e enes darrèri decènnis deth sègle xx damb era recuperacion der autogovèrn. Damb nòms diuèrsi e damb mapes diferenti, mès damb un objectiu comun, maugrat que non tostemp reüsit. Atau, regions, vegueries, comarques, airaus metropolitans… an format un entramat normatiu e institucionau non tostemp clar, ne peth nòm ne pes foncions. A manèra d’exemple podem citar illustrativament a Antoni Rovira i Virgili[ii] qu’enes ans 1936 e 1937 ja parlaue des regions e des vegueries:
«Mos semble qu’eth mot vegueria, adoptat pera Ponéncia, ei plan preferible ath mot generic de region, qu’a d’autes significacions. Pendent mès de cinc cents ans i auec vegueries en Catalonha. E se s’a restablit facilaments un nòm istoric coma eth dera Generalitat, non existís cap de rason entà renonciar ath nòm catalan e tradicionau de vegueria».
Ath delà de toti aguesti antecedents, que maugrat èster fòrça interessanti depassen ara er article que publicam, vau era pena analisar es hònts juridiques de referéncia actuau en aguesta tematica.
Atau, era prumèra regulacion juridica actuau la trobam ena CE, en Títol VIII. Fòrça particularaments, per çò qu’ara mos interèsse des limits, en art. 141 quan definís era província coma entitat locau damb personalitat juridica pròpria, determinada pera agropacion de municipis e division territoriau der Estat. Remèrque especiaument, totun, que quinsevolh alteracion des limits provinciaus aurà d’èster aprovada pes Còrts Generaus mejançant lei organica. Donques definís es trèts dera província —as quaus auríem d’ahíger tanben, entà contextualizar toti es sòns elements, eth sòn ròtle coma circonscripcion electorau—, e ath madeish temps vertèbre un modèl que hè fòrça complèxa era modificacion des sòns limits territoriaus ena mesura que va ath delà d’ua activitat legislativa ordinària. Açò explique que d’ençà de 1978, a excepcion de bèri cambiaments de denominacions e pòga causa mès, eth mapa des limits provinciaus ei eth decimononic. Era legislacion estatau de regim locau posteriora, basicaments a trauès dera Lei 7/1985, de 2 d’abriu, reguladora des bases de regim locau, e d’autes nòrmes concordantes, pòga innovacion an introdusit ena matèria.
En Catalonha, e dempús des prumèrs trabalhs en aguesta matèria prealables ara CE, a compdar deth restabliment dera Generalitat damb er Aunorable President Josep Tarradellas e es govèrns successius, s’a anat sajant de bastir un modèl pròpri que depassèsse eth modèl provinciau, e en bèth cas autanplan s’auie contemplat era modificacion des termières territoriaus en tot avoar per ua Catalonha uniprovinciau, coma de hèt encara preve coma possibilitat er actuau encastre normatiu catalan de regim locau[iii].
Totun, e dempús deth prumèr ensag generau falhit a trauès dera Lei 6/1980, de 17 de deseme, de transferéncia urgenta e plea des competéncies des Deputacions catalanes tara Generalitat, que rapidaments eth TC desdiboishèc damb era STC 32/1981, de 28 de junhsèga, i auec diuèrses opcions entà establir un mapa de division territoriau de Catalonha e un pretenut modèl territoriau, qu’en bona part cristallizèc en an 1987 damb era aprovacion des quate nòrmes locaus territoriaus: era municipau, era comarcau, era deth regim provisionau des deputacions provinciaus e era der establiment e regulacion d’accions publiques especiaus ena conurbacion de Barcelona e enes comarques comprenudes laguens dera sua zòna d’influéncia dirècta. Blòc normatiu que damb pògues adaptacions ei eth qu’en bona part ei tostemp en vigor, maugrat que d’ençà deth 2011 en encastre metropolitan, a trauès dera Lei 31/2010, de 3 d’agost, s’a creat er Airau Metropolitan de Barcelona.
Ei plan cèrt que peth camin a existit tot un recorrut jurisprudenciau que non a facilitat eth plen desvolopament deth modèl catalan, mès non n’ei mens que, frut d’açò e de d’autes questions restacades ara politica intèrna de Catalonha, non sonque dera perspectiva deth regim juridic e deth finançament, mès sustot deth mapa dera division territoriau, i a agut ua disparitat d’unitats territoriaus superpausades per rapòrt a ahèrs sectoriaus diuèrsi. Eth resultat ei qu’aué diferenti servicis estructuraus de Catalonha dispausen d’un mapa diferent sus un madeish territòri. Era poblacion generauments no les a prenut coma referéncia d’ua perspectiva generalizada mès administrativament s’articulen atau, coma de hèt a remercat per exemple era notícia que dus municipis catalans, Gelida e Sant Llorenç d’Hortons, vòlen hèr ua consulta as sòns vesins entà votar se càmbien de region sanitària, notícia apareishuda e motivada pera unitat territoriau de referéncia des regions sanitàries deuant des limits territoriaus provinciaus[iv], coma auem descrit anterioraments.
Açò ena realitat a portat que, per çò qu’ei des divisions deth territòri en servicis, non i age agut uniformitat, damb eth conseqüent rambalh de servicis sus diferentes divisions deth territòri. Eth modèl d’organizacion territoriau de quate províncies e quaranta dus conselhs comarcaus s’ei vist suberpausat en territòri a d’autes divisions per part dera Generalitat. Atau per exemple podem remercar en matèria territoriau era Lei 23/1983, de 21 de noveme, de politica territoriau, e era 1/1995, que definic sies encastres foncionaus territoriaus —aué ueit—. Era seguretat s’ei dividida sus eth territòri damb nau regions policières qu’ath madeish temps acorròpen un conjunt d’airaus basics, a compdar dera Lei 4/2003, de 7 d’abriu, d’organizacion deth sistèma de seguretat publica. Era sanitat, a trauès de sèt regions sanitàries, e diuèrsi airaus basics de salut, segons determine eth Decret 10/2013, de 3 de gèr, de delimitacion des regions sanitàries e des sectors sanitaris deth Servici Catalan dera Salut. Er ensenhament, d’acòrd damb eth Decret 279/2011, de 22 de març, en nau servicis territoriaus. E açò a mès, coma veiram mès tà deuant, damb delegacions deth Govèrn dera Generalitat en territòri, e es respectives vegueries. Sense cap de sòrta de dobte ei urgenta ua simplificacion e ua cèrta omogeneïzacion territoriau en aguest sens.[v]
Ei per açò qu’er EAC pretenie determinar es bases entà un desvolopament locau e territoriau plen en clau locau, pensam nosati. E maugrat es ans institucionaument complèxes qu’auem viscut darrèraments, pensam que constituís encara un bon punt de partida en aguest sens, coma anotaram ara seguida.
Eth modèl territoriau locau dera Catalonha deth sègle xxi
Enes moments des trabalhs prealables der EAC, e dempús tanben deth falhit ensag de reforma dera organizacion territoriau que supausèc er Informe sobre la revisió del model d’organització territorial de Catalunya der an 2000, e coïncidint tanben en bona part en aguesta divergéncia per çò qu’ei de mapes, e en bèri casi ua cèrta confusion competenciau e prestacionau entre es diferenti nivèus supramunicipaus, e eth sòn desparièr sistèma de finançament, se sagèc de cercar, a trauès dera oportunitat que daurie era reforma estatutària, era definicion d’un modèl de govèrns locaus pròpris entà Catalonha. Atau, e sense entrar ara, maugrat eth sòn gran interès en tot eth debat parlamentari e posterioraments enes Corts Generaus, en aguesta tematica, era version deth tèxte finaument aprovat daue pè ar inici d’uns trabalhs de desvolopament normatiu en aguest terren. En aguest sens, e d’ençà dera interiorizacion deth govèrn locau (art. 2.3 EAC), era definicion des naues entitats locaus basiques coma son eth municipi e era vegueria (art. 83 EAC), atau coma era determinacion dera existéncia preceptiva des conselhs comarcaus e d’autes entitats locaus supramunicipaus, concordantes damb eth hèt metropolitan, passant pera determinacion dera reconeishença competenciau en matèria de regim locau (art. 160 EAC) e d’organizacion territoriau (art. 151 EAC), e er establiment d’un sistèma de finançament locau adequat e sufisent (arts. 217 e 220 EAC), se regulauen es elements de besonh e substantius entà formular aguest nau modèl, que gravitarie sus es naui conselhs de vegueria que substituirien as deputacions provinciaus (art. 91.3 EAC).
Maugrat que diuèrsi estatuts d’autonomia de d’autes comunitats autonòmes se tramitèren eth parallèl, es nomentadi estatuts de dusau generacion, çò de cèrt ei que Catalonha siguec pionèra en rapid estudi sus eth desvolopament normatiu qu’eth tèxte estatutari permetie[vi]. Tot compdat, totun, divergéncies politiques intèrnes anèren diferint aguest debat pendent bères annades. Tantes que, fin finau, era senténcia relativa ar Estatut, era STC 31/2010, de 28 de junh, irrompec en plen debat. Aguesta senténcia desdiboishaue claraments, non sonque eth pretenut modèl locau que se volie implantar mès, çò qu’ei mès grèu encara, era posicion ordinamentau der Estatut en encastre deth classicament nomentat blòc dera constitucion. Totun, deishaue dubèrtes bères henerècles que valie era pena aprigondir. Damb tot, e entre ues causes e ues autes, eth modèl demoraue trastocat e finaument, der Estatut sonque se’n veirien desplegades en aguesta matèria dues leis: era Lei 30/2010 e era Lei 31/2010, andues de 3 d’agost, e relatives as vegueries e ar Airau Metropolitan de Barcelona. Ara lum dera jurisprudéncia constitucionau demoraue clar, totun, ja en moment dera tramitacion finau dera lei de vegueries, qu’aguesta serie ua lei de letra mòrta, coma fin finau a estat, ena mesura que pògui mesi dempús, a trauès dera Lei 4/2011, de 8 de junh, demorèc facticament suspenuda sine die. Mès recorrut, totun, a agut era constitucion e entrada en foncionament deth nau Airau Metropolitan de Barcelona a compdar de junhsèga de 2011.
D’alavetz ençà, immergidi en bona part d’aguest periòde en ua crisi economica plan virulenta, e damb ua volontat centralitzadora per part der Estat, qu’en aguesta matèria auec coma principau exponent er ensag falhit estatau de reforma locau operat a trauès dera Lei 27/2013, de 27 de deseme, de racionalizacion e rostenibilitat dera Administracion locau, pòc s’ei auançat en tèrmes globaus.
Atau, en Catalonha, non s’ei aprovada cap de nòrma que desvolopèsse de forma clara ua naua lei de govèrns locaus inspirada en article 84 der EAC. I a agut diferenti estudis, projèctes e proposicions normatives, e d’auti trabalhs de reflexion diuèrsa en clau locau, mès fin finau cap a reüsit. Per contra, eth Parlament de Catalonha a aprovat diuèrses nòrmes parciaus mès sense que sauven un vejaire armonic generau entre eres. Atau, e en tot èster conscienti de qu’es municipis dits petiti, mès damb un tèrme municipau fòrça gran, requerissen un accent especiau entà sajar que non les calgue produsir agropacions forçades, mès que tanpòc se n’aurie de crear de naui a excepcion de rasons fòrça justificades, se creèc eth nau municipi de Medinyà, que non arribe ath milèr d’abitants (maugrat que cau denonciar qu’era centralizadora reforma estatau deth 2013 citada provoquèc qu’eth Tribunau Constitucionau acabèsse per invalidar-ne era lei de creacion, en vertut dera STC 108/2017, de 21 de deseme, quan cau arrebrembar que d’ençà der inici der Estatut de 1979 era creacion de municipis ère ua competéncia claraments autonomica). Atau madeish, e maugrat qu’era Lei de vegueries demore en un calaish, eth Parlament a creat ua auta vegueria, era d’El Penedès, a trauès dera Lei 2/2017, de 15 de hereuèr, damb un desplegament insufisent aué, coma aguesti dies de gestion dera pandèmia s’a metut especiaument de manifèst. Finaument, non s’ei discutit ena globalitat eth ròtle futur des comarques en encastre dera supramunicipalitat, maugrat qu’eth Parlament n’a creat ua de naua, era d’El Moianès, a trauès dera Lei 4/2015, de 23 d’abriu. E i a en territòri d’auti debats en sens de crear-ne bèra ua mès, coma ei eth cas dera d’El Lluçanès. Cau díder, totun, qu’en encastre comarcau s’ei suprimit tanben eth Conselh Comarcau d’El Barcelonès en vertut dera Lei 1/2019, de 15 de hereuèr, un ahèr qu’autanplan eth plenari deth madeish Conselh auie aprovat per unanimitat.
Coma se pòt veir, donques, en aguesti moments en Estat non i a ua vision clara der ahèr locau (de hèt, en darrèr decènni es deputacions provinciaus an passat peth desplegament d’un gran refortiment estructurau e per d’auti ensagi de suprimir-les; donques, d’extrèm a extrèm), ne tanpòc en Catalonha damb un rambalh institucionau en clau locau que requerís d’ua vision clara entà afrontar un desfís màger mès inajornable.
Non ei aguest un tèxte, per rason d’espaci, a on ajam de hèr ua prepausa de modèl futur, maugrat qu’ac auem hèt publicaments en d’autes aportacions doctrinaus[vii], mès tiò que i a bèri elements que trapam de besonh e urgents de contemplar coma fonaments estructuraus d’aqueth. Atau, credem qu’ei preceptiu enfocar eth debat de besonh e urgent sus eth nau modèl de govèrns locaus en basa a ua vision globau dera planta territoriau, deth regim juridic competenciau e prestacionau, e deth sòn esquèma financèr. Se se vò en tèrmes mens juridics, guairi municipis e nivèus supramunicipaus, quines competéncies e servicis les an d’exercir e balhar de forma clara e plea, e com se hè viable eth sistèma financèr d’aguest plantejament. Sense era conjugason d’aguesti tres elements eth modèl tostemp serà incomplet. Ei a díder, per mès que volgam mantier era planta de municipis actuaus, s’aguesti non compden damb es estructures intèrnes minimes e era capacitat de gestion assegurada, pòc de sens a. O, deth vejaire supramunicipau, per mès que se sage de reordenar er espaci supramunicipau, s’aquerò non va restacat damb era articulacion deth sistèma financèr, vierà tostemp incomplet, coma a demorat clar damb eth sistèma financèr deparièr des conselhs comarcaus e des deputacions provinciaus.
E tot açò, coma ei vededer, dera gradualitat estant. Non s’implantarà un modèl, que hè decènnis e decènnis que’n parlam, de forma rapida. Per aquerò cau, a partir d’un minim consens sociau, economic, geografic, juridic, politic… acompanhat de totes es aportacions tecniques e academiques possibles[viii], iniciar un camin progressiu mès claraments a compdar der inici definit, e a partir d’ací profitar cada moment, cada negociacion politica, cada debat en aguesta tematica entà auançar en aguest sens. En cas contrari, era autolimitacion e era atomizacion, qu’ei çò qu’auem hèt darrèraments, coma auem vist, non permet d’auançar de forma determinanta.
Ena Catalonha deth postCovid-19 i a, totun, desfisi que vien mès urgents ara. Atau, era coesion territoriau e eth despoblament, era digitalizacion plea e segura deth foncionament des govèrns locaus, era intelligéncia artificiau e era robotica, era modernizacion intèrna des estructures de trabalh e era captacion de talent, er amelhorament en foncionament intèrn e era simplificacion des procediments, era racionalizacion des estructures administratives e es nivèus administratius, era dignificacion der estatut der elegit, era direccion publica professionau, era delimitacion clara deth ròtle competenciau e prestacionau de cada nivèu supramunicipau de supòrt as govèrns locaus —s’ei que n’a d’existir mès d’un, aumens d’entrada—, eth ròtle der airau metropolitan en encastre deth modèl territoriau catalan e er equilibri deth país damb ues connexions de comunicacions e telecomunicacions excellentes, ne son bèri uns des elements substantius.
Tot açò se pòt hèr de forma lenta, desagregada e pòc connectada, o a partir d’un modèl clar, definit, progressiu e viable. Ei evident qu’aguesta dusau opcion ei era que li cau ara Catalonha deth sègle xxi e que sense aguest modèl plan estructurat eth país non pòt afrontar d’ua forma coerenta e rigorosa es desfisi futurs. Donques, eth debat va plan ath delà deth limit provinciau e/o era region sanitària, mès comence justaments en tot afrontar aguesti aspèctes nuclears, que non son naui mès qu’ara vien mès urgents que jamès.
Xavier Forcadell i Esteller
Doctor en Dret; coordinador d’Innovacion, Govèrns Locaus e Coesion Territoriau dera Deputacion de Barcelona; secretari municipau e professor associat de dret administratiu ena Universitat Rovira i Virgili.
[i] Vid. in totum, Forcadell Esteller, Xavier, L’organització territorial i el règim jurídic dels governs locals de Catalunya. Ed. Tirant lo Blanch, Barcelona 2016.
[ii] Article opinion publicat jos eth títol «Vegueries», en jornau La Humanitat, num. 1.474, de 15 de noveme de 1976. De hèt era sua opinion siguec influenta, coma en tanti d’auti tèmes institucionaus e politics d’aqueth periòde, pr’amor qu’en DOGC de data 3 de deseme deth 1937 —en plen conflicte bellic— se publiquèc era modificacion deth nòm de region peth de vegueria «damb caractèr generau e exclusiu».
[iii] En aguest sens encara se i referís er art. 87.2 deth DLeg 2/2003, de 28 d’abriu, peth quau s’apròve eth tèxte rehonut dera Lei municipau e de regim locau de Catalonha: «…Quan Catalonha se constituïsque coma comunitat autonòma uniprovinciau, era Generalitat n’a d’assumir eth govèrn e era administracion, e tanben es competéncies, es mejans e es ressorces que les corresponguen».
[iv] Cau díder tanben qu’er establiment coma unitat territoriau de restriccion dera mobilitat en basa ath limit provinciau non ei un ahèr àmpliament eficaç a efèctes practics, ena mesura que genère situacions estonantes entre territòris limitròfs. Atau per exemple se pòt recórrer mès d’un centenat de quilomètres laguens dera madeisha unitat territoriau, mès per contra non pòs recórrer uns pògui mètres entre territòris que son separadi per un limit provinciau encara qu’an plea continuitat territoriau, e ena grana majoritat des casi tanben sociau e economica.
[v] Per çò que tanh ad aguestes diferentes divisions en un madeish territòri, ne podetz veir un bon trabalh en Casadevall Camps, Robert, «El paper dels governs locals intermedis. Entre la vegueria i la província», en Governs Locals: KM 0, L’organització territorial dels governs locals. Afectacions, reptes i qüestions pendents en els projectes de reforma local, Forcadell Esteller, Xavier e Sabaté Vidal, Josep Maria (coords.), Barcelona 2014, pags. 41-48.
[vi] Er estudi d’artenhuda mès generau, e maugrat es ans eth mès complet encara aué d’ua perspectiva de document de bases generaus e brolhons de tèxtes juridics articulats, lo podetz veir en Renyer Alimbau, Jaume, Fuentes Gasó, Josep Ramon, Soto Valle, Juan Ignacio, e Forcadell Esteller, Xavier, Estudis per a una Llei de Governs Locals de Catalunya 2007-2011, Barcelona 2011.
[vii] Era mès completa de totes en Forcadell Esteller, Xavier, L’organització territorial i el règim jurídic dels governs locals… op. cit. pags. 468-521.
[viii] Mos i auem referit tanben en recent trabalh que viem de publicar jos eth títol «El nou règim local de Catalunya: entre la tradició i la modernitat», en I Jornada de Dret Públic Català Víctor Ferro Pomà, Societat Catalana d’Estudis Jurídics – Institut d’Estudis Catalans, pags. 51-73, Barcelona 2020.