Reflexions entorn del procediment administratiu. Anàlisi dels conceptes ‘terme’ i ‘termini’: els diferents efectes de la suspensió i de la interrupció de terminis – Jaume Borja Carles
Tècnic superior de la Diputació de Tarragona. Llicenciat en dret i màster en dret local i urbanístic

En el present article es pretén analitzar conceptes bàsics del procediment administratiu com terme o termini i, a més, els diferents efectes que produeixen la suspensió i la interrupció dels terminis. La interpretació de com han d’aplicar-se aquests conceptes jurídics s’ha plantejat i s’ha posat de manifest en els últims temps amb motiu de la publicació del Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l’estat d’alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19. Com veurem, aquesta norma ha contribuït involuntàriament, però d’una manera decisiva, a delimitar-los i a aclarir-los.

La importància de l’aspecte temporal en el procediment administratiu
L’aspecte temporal és importantíssim per al dret en general i molt en particular per al dret administratiu. Totes les actuacions de l’Administració i dels particulars s’emmarquen i, per tant han de realitzar-se, en un període de temps determinat. Per a l’Administració no ajustar-se a aquests terminis pot comportar des d’una simple irregularitat administrativa en la majoria dels casos, fins a l’anul·labilitat de les actuacions en funció de la naturalesa de l’acte en altres supòsits. I si parlem de les conseqüències per al ciutadà, podem trobar-nos des de la pèrdua del tràmit fins a la prescripció de les accions. Sense oblidar, evidentment, les conseqüències que poden afectar les dues parts: la possible caducitat, o fins i tot la prescripció dels procediments i de determinades accions en algunes ocasions.

És per això que, amb tot el sentit, l’article 29 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (en endavant, LPAC), estableix que els termes i terminis establerts en les lleis obliguen tant l’Administració com els interessats en el procediment.

D’aquí la importància de delimitar adequadament el còmput dels terminis i fixar amb exactitud els termes en què finalitzen.

   El Reial Decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l’estat d’alarma ha contribuït involuntàriament però d’una manera decisiva a delimitar i a aclarir conceptes importants del dret administratiu com són els de terme i termini i, també,  a diferenciar-ne jurídicament altres com els de suspensió i interrupció d’un determinat termini

La publicació de l’RD 463/2020, de 14 de març
Relacionat amb tot això, el Reial decret 463/2020, de 14 de març, pel qual es declara l’estat d’alarma per a la gestió de la situació de crisi sanitària ocasionada per la COVID-19, ha contribuït involuntàriament però d’una manera decisiva a delimitar i a aclarir conceptes importants del dret administratiu com són els de terme i termini i, també, a diferenciar-ne jurídicament altres com els de suspensió i interrupció d’un determinat termini. En aquest segon cas, el dret positiu regulador del procediment administratiu comú tan sols es refereix, com veurem més endavant, a la suspensió i res indica respecte de la interrupció. En canvi, altres normes i la mateixa jurisprudència s’han ocupat d’aclarir-nos el significat de la interrupció i com s’havia d’interpretar en la pràctica administrativa en aquells procediments en els quals és aplicable. Però anem a pams. Analitzem en primer lloc quina és la regulació que el Reial decret 463/2020 estableix amb referència a aquests conceptes jurídics.

La disposició addicional tercera indica el següent:

1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.”

Per la seva part, la disposició addicional quarta, estableix el següent:

Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren.”

Tan bon punt es va publicar aquesta norma en el BOE, van sorgir els primers dubtes, interpretacions i especulacions referents a l’abast i les conseqüències que aquesta disposició addicional tercera tindria per a tots els procediments en tramitació. La polèmica, per tant, estava servida. Tant és així que l’Advocacia de l’Estat, el dia 20 de març,[i] és a dir, cinc dies després de la publicació del Reial decret, i davant la gran quantitat de consultes referides a multitud de procediments administratius en tràmit per part de les diferents administracions públiques o entitats que integren el sector públic, en els quals molts interessats estaven immersos i en els quals, òbviament, havien de conèixer amb exactitud les conseqüències que aquesta norma comportaria en l’àmbit temporal de les seves actuacions, va emetre un dictamen aclarint l’abast i la incidència d’aquesta suspensió. Posteriorment, en data 26 de març[ii] va emetre un nou informe que complementava i ampliava l’anterior.

Segons indica l’exposició de motius del Reial decret, la declaració de l’estat d’alarma no pot en cap cas menyscabar la protecció i la defensa dels drets i interessos legítims dels interessats en els procediments administratius en els quals intervenen. Per tant, es tracta en primer lloc d’evitar perjudicis irreparables o agreujar situacions desfavorables o de gravamen per als ciutadans.

Això no fa més que refermar que les lleis que regulen el procediment administratiu són, en la seva essència i en la seva finalitat, garantistes dels drets dels ciutadans en les seves relacions amb l’Administració pública.

   El dictamen emès per l’Advocacia de l’Estat, metodològicament impecable, comença per definir amb claredat la diferència entre els conceptes terme (en castellà, termino) i termini (en castellà, plazo). S’endinsa després amb major profusió en la diferenciació d’altres dos conceptes, el de suspensió i el d’interrupció, que per a moltes persones no avesades en definicions jurídiques poden semblar sinònims, però que per als professionals del dret tenen aspectes clarament diferencials

Els conceptes terme i termini
El dictamen emès per l’Advocacia de l’Estat, metodològicament impecable, comença per definir amb claredat la diferència entre els conceptes terme (en castellà, término) i termini (en castellà, plazo):

“Antes de entrar en detalle en la exégesis del precepto, debe indicarse que los conceptos “término” y “plazo” no son sinónimos, refiriéndose el “término” al señalamiento de un determinado día; y el “plazo” al periodo de tiempo existente entre un día inicial y un día final, pudiéndose realizar la actuación de que se trate en cualquiera de los días que conforman el referido plazo.”

Ampliant la terminologia i definicions utilitzades per l’Advocacia de l’Estat, podem delimitar aquests conceptes de la següent manera:

Terme (en castellà, término): instant o moment en què s’ha de produir una determinada actuació jurídica i, per tant, queda delimitat en un dia i una hora determinada, per a realitzar una actuació en un procediment administratiu concret.

Termini (en castellà, plazo): espai de temps determinat en hores, dies, mesos o anys, i dins del qual (des de l’inici fins al final) l’interessat en el procediment o l’Administració competent pot triar el moment en el qual durà a terme la corresponent actuació jurídica, substantiva i formal.

Els diferents efectes de la suspensió i de la interrupció dels terminis
A continuació, i una vegada aclarit el significat dels conceptes terme i termini, el dictamen de l’Advocacia de l’Estat s’endinsa amb major profusió en la diferenciació d’altres dos conceptes, el de suspensió i el d’interrupció, que per a moltes persones no avesades en definicions jurídiques poden semblar sinònims, però que per als professionals del dret, i especialment, per als treballadors públics com a operadors del dret administratiu, tenen aspectes clarament diferencials:

“Por otro lado, en sentido técnico jurídico tampoco son sinónimos los conceptos de “suspensión” e “interrupción”. En efecto, la suspensión de un plazo implica que el mismo se detiene, se “congela en el tiempo” en un momento determinado debido al surgimiento de algún obstáculo o causa legal, reanudándose, cuando dicho obstáculo o causa ha desaparecido, en el mismo estado en el que quedó cuando se produjo la suspensión. Es decir, si un plazo de 30 días se suspende en el día 15, en el momento de la reanudación quedarán sólo otros 15 para que expire.

Por el contrario, en los casos en los que legalmente está prevista la “interrupción” de un plazo, una vez que tiene lugar el acto interruptivo, el plazo vuelve a contar desde cero, volviendo a nacer en toda su extensión y quedando sin efecto el tiempo del plazo hasta entonces transcurrido”.

Ampliant l’anàlisi d’aquest informe, podem indicar el següent:

La suspensió del procediment, i més concretament d’un termini, n’implica la detenció en un moment determinat per un motiu concret i justificat o per una causa legal (com és el cas del RD 463/2020), i es reprèn el procediment quan desapareixen aquests motius, en el mateix estat en el qual va quedar quan es va produir la suspensió.

En canvi, la interrupció del procediment també en suposa la paralització en un moment determinat i igualment per un motiu concret i justificat o per una causa legal, però a diferència de la suspensió, el termini afectat torna a iniciar-se en tota la seva extensió, és a dir, comença de nou des de zero i queda sense efecte el temps transcorregut inicialment anterior a la interrupció.

A nivell normatiu, la LPAC regula en els articles 22 i 23 tant la suspensió del termini màxim per a resoldre, com l’ampliació del termini màxim per a resoldre i notificar. Sobre la base d’aquesta regulació queda molt clar en què consisteix la suspensió d’un termini administratiu o com s’instrumenta l’ampliació d’aquest termini. En canvi, no regula en cap lloc en què consisteix la interrupció d’un termini.

Sí que ho fa, però, una llei sectorial, la Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària (en endavant, LGT), encara que sigui d’una manera tangencial.

L’article 68 d’aquesta norma està dedicat a la regulació de la interrupció dels terminis de prescripció. L’apartat primer d’aquest article enumera els motius pels quals es pot interrompre el termini de prescripció dels diversos drets, tant de l’Administració com dels particulars, en les seves relacions tributàries, com poden ser la determinació del deute, l’exigència del pagament d’aquesta, o la petició de devolució d’un ingrés indegut. En el que aquí ens interessa, això no és el realment rellevant, sinó el que indica l’apartat sisè d’aquest article:

“6. Producida la interrupción, se iniciará de nuevo el cómputo del plazo de prescripción, salvo lo establecido en el apartado siguiente.”

   La Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària consagra amb encert el principi que la interrupció suposa reiniciar de nou el còmput del termini per a declarar la prescripció de determinats drets. És a dir, produïda la interrupció, el comptador torna a posar-se a zero

Amb les excepcions que aquest “apartado siguiente” dedica als supòsits de la interposició del recurs contenciós administratiu i també de la declaració de concurs del deutor, la veritat és que amb caràcter general la LGT consagra amb encert el principi que la interrupció suposa reiniciar de nou el còmput del termini per a declarar la prescripció de determinats drets. És a dir, produïda la interrupció, el comptador torna a posar-se a zero.

La doctrina fixada per la Direcció General de Tributs en multitud de consultes ha corroborat el tenor literal del contingut de l’apartat sisè de l’article 68 d’aquesta llei, en el sentit que, quan es produeix la interrupció, s’inicia de nou en tota la seva extensió el còmput del termini de la prescripció. Per esmentar-ne una, portem a col·lació la Consulta vinculant V0376-18 de 14 de febrer de 2018 en relació amb els efectes interruptius del termini de prescripció d’un requeriment de l’Agència Tributària,[iii] en la qual s’establia el següent:

“Por otra parte, le indicamos que el presente requerimiento, debidamente notificado, interrumpe el plazo de prescripción del derecho de la Administración Tributaria a practicar liquidación por el concepto y período a que se refiere el mismo e, igualmente, interrumpe el plazo de prescripción del derecho de la Administración a la imposición de las sanciones que puedan derivarse de dicha regularización.

En consecuencia, al haberse realizado el referido requerimiento con conocimiento formal del obligado tributario, conducente al reconocimiento, regularización, comprobación, inspección, aseguramiento y liquidación de todos o parte de los elementos de la obligación tributaria que procediesen, el plazo de prescripción queda interrumpido, procediendo a contar el nuevo plazo desde la notificación del referido requerimiento.”

Anàlisi jurisprudencial
Però com hem dit anteriorment, a falta de regulació concreta en la normativa de procediment administratiu comú del concepte jurídic de la interrupció (abans en la Llei 30/1992 i actualment en la LPAC), ha hagut de ser la jurisprudència que, interpretant normativa com el Codi civil, ens ha il·luminat clarament al respecte.

En concret, la jurisprudència del Tribunal Suprem ha entrat a definir el concepte d’interrupció en analitzar la diferència que existeix, pel que fa al còmput dels terminis, entre la interrupció de la prescripció i la suspensió del termini màxim per a resoldre del qual disposen les administracions públiques i que actualment es troba regulat en l’article 22 de la LPAC.

Així, referent a la institució de la prescripció, el TS indica que aquesta implica que el termini original que tinguéssim per al seu exercici torna a comptar de zero després de reprendre’s. Com a mostra, la STS de 21 de febrer de 2012 (RC 205/2010):

“La distinción entre una y otra se trata en las SSTS de 10 de junio de 1985 y 13 de mayo de 2008, pero es especialmente clara en la STS de 16 de marzo de 2006, dictada por la Sala Primera, al señalar que la interrupción de la prescripción ‘está recogida en el artículo 1973 del Código civil y es el acto —uno de los cuales es el ejercicio de la acción ante los Tribunales— que evita la consumación de la prescripción y su efecto es que el derecho vuelve a tener plena eficacia y, por ello, el tiempo tiene que volver a comenzar a contarse para dar lugar, en su caso, a una nueva prescripción La interrupción, pues, es acto obstativo de la prescripción, que revigoriza el derecho subjetivo y que no sólo impide el curso de la prescripción, sino que inutiliza el tiempo transcurrido para el cómputo de ésta’”.

   A diferència de la interrupció, si es declara la suspensió d’un determinat procediment, quan aquest es reprèn el termini màxim per a resoldre i notificar no comença a córrer de zero, sinó que es reinicia en el dia en què s’havien quedat en el moment en què es va produir la suspensió

A diferència de la interrupció, si es declara la suspensió d’un determinat procediment, quan aquest es reprèn el termini màxim per a resoldre i notificar no comença a córrer de zero, sinó que es reinicia en el dia en què s’havien quedat en el moment en què es va produir la suspensió, tal com reconeix la STS de 7 de desembre de 2011 (RC 6479/2009):

“En consecuencia es evidente que aun admitiendo que el expediente permaneció en suspenso desde el 3 de septiembre de 2001, una vez dictada sentencia por la Jurisdicción Penal y firme la misma desde el 18 de mayo de 2006, el expediente debió de seguir tramitándose debiendo notificarse la resolución que en el recayera en el tiempo que quedaba hasta el plazo de seis meses previsto para su tramitación.”

Conclusions
En conclusió, interpretant el Codi civil, la LGT i la jurisprudència del TS, hem pogut completar i delimitar el significat de conceptes jurídics com el de la suspensió i el de la interrupció. Malgrat això, el Reial decret 463/2020 ens ha actualitzat l’abast d’aquests conceptes, i l’Advocacia de l’Estat, per mitjà dels seus informes, n’ha concretat les conseqüències jurídiques.

És d’agrair, per tant, que en un moment en què l’Administració pública està immersa en la fase incipient d’implementació dels procediments electrònics, després de l’entrada en vigor de les lleis 39/2015 i 40/2015, i encara que sigui de manera tangencial, s’aclareixin determinats conceptes jurídics i s’ajudi als operadors del dret administratiu en la seva aplicació.

Queda un llarg i tortuós camí per recórrer fins a aconseguir la totalitat dels objectius de les dues lleis bàsiques que regulen el règim jurídic del sector públic i el procediment administratiu comú. Un clar exemple d’això ha estat el règim transitori d’entrada en vigor de determinats aspectes essencials per al funcionament de l’administració electrònica com el registre electrònic, el punt d’accés general o l’arxiu únic per citar alguns exemples de gran importància. Fa uns mesos, el Reial decret llei 11/2018, de 31 d’agost, va modificar la disposició final setena de la LPAC i va demorar, novament, l’entrada en vigor de les previsions relatives a aquests elements fonamentals fins al 2 d’octubre de 2020. En les circumstàncies actuals a ningú li estranyarà que es produeixi una nova moratòria[iv].

En qualsevol cas, ja no hi ha volta enrere. El legislador ha apostat per l’administració electrònica, com no pot ser d’una altra manera en l’època de les tecnologies de la informació i de la comunicació. La seva implementació requereix el treball, l’esforç i la implicació de totes les administracions públiques i del seu personal. La situació provocada per la COVID-19 no ha fet més que demostrar-nos la immensa utilitat d’aquesta.

Jaume Borja Carles
Tècnic superior de la Diputació de Tarragona. Llicenciat en dret i màster en dret local i urbanístic


[i] Informe de la Abogacía General del Estado – Subdirección General de los Servicios Consultivos, de fecha 20/03/2020: Ref.: Consulta sobre la forma en la que habrá de procederse en el momento que pierda vigencia la suspensión de los plazos previstos por el R.D. 463/2020. Interpretación de la disposición adicional tercera

[ii] Informe de la Abogacía General del Estado – Dirección del Servicio Jurídico del Estado, de fecha 26/03/2020: Ref.: Entes Públicos (AECID) cuestiones sobre la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020.

[iii] Consulta vinculante V0376-18 de la Dirección General de Tributos, de fecha 14/02/2018, en relación con efectos interruptivos del plazo de prescripción de un requerimiento de la Agencia Tributaria.

[iv] Nota de l’editor: el lliurament de l’apunt ha estat previ a l’estiu de 2020. Efectivament, el Reial decret llei 27/2020, de 4 d’agost, de mesures financeres, de caràcter extraordinari i urgent, aplicables a les entitats locals inclou en la disposició final sisena una nova ampliació d’aquest termini fins al 2 d’abril de 2021.

Leave a Reply