Frente a lo que suele afirmarse, los tribunales constitucionales surgieron como respuesta a la necesidad de garantizar la unión del Estado en contextos de descentralización política, más que para la garantía abstracta de la Constitución o la tutela de los derechos fundamentales, funciones que bien podían ser desempeñadas por la jurisdicción ordinaria y que, en su caso, fueron atribuidas a los nuevos tribunales constitucionales como complemento. Los tres primeros modelos de control concentrado de constitucionalidad, creados después de la Primera Guerra Mundial (Austria, Checoslovaquia y España), muestran la estrecha vinculación en el moderno Estado constitucional entre la decisión de fraccionar el poder legislativo y la de crear un tribunal constitucional especializado. A este respecto resultan ilustrativos las concepciones y el proceso de decisión política desarrollados en Austria.

El primer jurista en formular la idea de una justicia constitucional fue Georg Jellinek, en un escrito publicado en 1885 con el título “Un Tribunal Constitucional para Austria”. Pese al nombre, su propuesta no perseguía tanto la creación de una nueva institución como la ampliación de las funciones del existente Tribunal Supremo (Reichsgericht) para que controlara los conflictos derivados de la distribución de la competencia legislativa entre el Reich y los Länder.

Quien propuso por primera vez la creación de un tribunal constitucional específico fue el político socialdemócrata Karl Renner en 1918. En una ambiciosa obra publicada con el título El derecho de las naciones a la autodeterminación (versión castellana, Tecnos, 2015) y que versaba sobre la acomodación de la pluralidad nacional de la monarquía austriaca sobre una doble base federativa territorial y nacional, propuso la creación de un “Tribunal Constitucional de la Federación” que conociera de los conflictos entre el Estado y las naciones. Renner consideraba que la delimitación de competencias entre el parlamento federal, las naciones y los territorios autónomos, que debe basarse en la ley, requería una garantía jurisdiccional: no podía cifrarse —señalaba— en las veleidades coyunturales del gobierno federal o del parlamento federal, esto es, en mecanismos de naturaleza política. El Tribunal Constitucional resolvería los conflictos de competencia entre el Estado y las naciones (es decir, las corporaciones de derecho público que encarnarían su representación), entre los territorios autónomos y las naciones y de las naciones entre sí. Esa era la novedad, pues en sus demás funciones el Tribunal Constitucional se limitaría a continuar la función que ya venía ejerciendo el Tribunal Supremo desde 1869: conocer las vulneraciones de los derechos fundamentales constitucionales.

Con el hundimiento de la monarquía, Renner se convirtió en el canciller del gobierno provisional de la nueva República e inmediatamente se propuso elaborar una Constitución. La Constitución federal de la República de Austria de 1920, de la que este año celebramos el centenario, fue elaborada a partir de proyectos preparados por Hans Kelsen siguiendo las instrucciones de Renner. La asamblea constituyente adoptó un modelo federativo cercano al propuesto en la obra académica de este último, aunque en otras circunstancias: liberado ya de la necesidad de reconocer jurídicamente unas naciones distintas de la austroalemana y de atribuirles autonomía nacional, será un federalismo puramente territorial, articulado sobre un centro de poder fuerte y unas autonomías territoriales débiles, en el cual la distribución interna de competencias quedará garantizada por una nueva institución, el Tribunal Constitucional.

Sin el fraccionamiento del poder legislativo, por tanto, no se habría apreciado la necesidad de crear un tribunal constitucional. Durante el periodo constituyente (1918-1920) el canciller Renner había estado preocupado por proteger la unidad de la República contra posibles intentos de los Länder de debilitar la soberanía del nuevo Estado. Conservaba las reticencias frente a la autonomía de los Länder que había manifestado durante la monarquía. Inicialmente no era partidario de aplicar el modelo de justicia constitucional esbozado en su obra doctrinal a los conflictos entre la Federación y los Länder en el seno de la República de Austria: esto es, que se atribuyera al futuro Tribunal Constitucional austriaco el conocimiento de los conflictos territoriales entre la Federación y los Länder.

De hecho, el primer Tribunal Constitucional austriaco, creado ya en enero de 1919 por la Asamblea Nacional provisional, se limitaba a reemplazar al antiguo Reichsgericht, esto es, a preservar la jurisdicción de derechos fundamentales practicada desde 1869, completada solo con un control preventivo de constitucionalidad de leyes regionales, a expensas de lo que se estableciera en la Constitución federal definitiva. Kelsen compartía reservas similares a las de Renner, y era partidario de atribuir una posición fuerte a los órganos centrales.

Finalmente, en la Constitución federal se plasmó la concepción kelseniana de la jurisdicción constitucional como instrumento para preservar la unidad del Estado, cuya principal expresión sería el procedimiento de control de oficio de normas. La relación entre los órganos centrales y los Länder y sus normas legislativas estuvo, en suma, muy presente en la discusión sobre el Tribunal Constitucional y sus competencias.

También el control concentrado de constitucionalidad adoptado por la Constitución checoslovaca de 24 de febrero de 1919 se puede explicar por la autonomía territorial rutena impuesta al nuevo Estado checoslovaco por sus obligaciones internacionales: en otras palabras, se trataba de garantizar el control sobre las futuras leyes rutenas. Resulta llamativo que el establecimiento del primer control concentrado de constitucionalidad obedeciera a la necesidad de acomodar una autonomía de base territorial y carácter nacional, en línea con los planteamientos desarrollados previamente por Renner para el conjunto de la monarquía austriaca. En cualquier caso, ese control de constitucionalidad nunca fue activado: Checoslovaquia se mantuvo como Estado unitario, sin reconocimiento constitucional o legal de la autonomía rutena, y los órganos legitimados para impugnar las leyes checoslovacas nunca interpusieron recurso alguno.

Este breve recorrido constitucional comparado, al que se podrían añadir más referencias, como las alemanas o como la Constitución española de 1931, esta última mejor conocida entre nosotros, permite concluir que fueron los procesos de descentralización política los que condujeron a implantar mecanismos de garantía de la norma de distribución de la competencia legislativa entre órganos de distinto ámbito territorial, que luego se extendieron a la preservación de la supremacía de la entera Constitución. Ciertamente, la garantía jurisdiccional de la normatividad de la Constitución se ha generalizado posteriormente hasta el punto de que muchos estados unitarios cuentan también en nuestros días con un algún tipo de control de constitucionalidad de la ley. Lo que resulta difícilmente imaginable en la actualidad es un sistema federal que prescinda del control de constitucionalidad de las leyes provenientes de los dos niveles de gobierno.

Xabier Arzoz Santisteban
Catedrático de derecho administrativo en la UNED