De un tiempo a esta parte las prestaciones garantizadas y los condicionamientos para su obtención están abriéndose hueco en el debate público. La estrella del debate es la renta básica universal. Esta prestación no condicionada a nada más que la ciudadanía, ha sido defendida desde posiciones políticas (véase el programa de Podemos para las elecciones europeas de 2014) y en obras divulgativas (un ejemplo es el libro de Rutger Bregman Utopías para realistas).
Sin embargo, el debate es antiguo y diverso en cuanto a posiciones. Desde la izquierda se ha llegado a plantear la renta básica universal como una vía capitalista hacia el comunismo (Van Parijs). Desde posiciones más atrevidas, se plantea su implementación como una eliminación expresa de la pobreza, siempre que esta se fije por encima del 60% de la mediana de los ingresos de la población (baremo bajo el cual se considera que empiezan los estratos de población pobre de un país) y sea complementaria al estado del bienestar. Desde posiciones liberales, se apuesta por el formato de impuesto negativo sobre la renta como sustituto del estado del bienestar y como garante de la responsabilidad individual al destinar las cantidades donde se crea conveniente (puede encontrarse aquí un resumen de estas posiciones).
De las primeras posiciones, podemos encontrar interesantes referencias en figuras internacionales como Philippe Van Parijs o Guy Starling (La renta básica. Un derecho para todos y para siempre), como también referentes bien conocidos en nuestro país como Juan Torres o David Casassas. También, cabe destacar las propuestas de financiación para una renta básica universal en España de Jordi Arcarons, Daniel Raventós y Lluís Torrens (Renta básica incondicional: una propuesta de financiación racional y justa).
En cuanto a las segundas, es significativa la apuesta de Milton Friedman, ya en 1962, que en Capitalism and freedom se decantaba por el modelo de impuesto negativo sobre la renta también abordado por el liberal de cabecera patrio, Juan Ramón Rallo
Se están desarrollando en varias comunidades autónomas programas de rentas garantizadas de ciudadanía que, aunque superadoras de las rentas mínimas de inserción, carecen de carácter universal y cuentan con diferentes condicionamientos para su obtención
Dejando al margen el debate teórico, los condicionamientos de dichas prestaciones se debaten también en el terreno de las políticas públicas. Es en este plano, menos ambicioso, donde impera la correlación de fuerzas y, al arte de lo posible, se debate la incondicionalidad y las cantidades que pueden otorgarse a estas prestaciones mínimas garantizadas, salvaguardando los consensos y la sostenibilidad presupuestaria. En este sentido, en varias comunidades autónomas programas de rentas garantizadas de ciudadanía que, aunque superadoras de las rentas mínimas de inserción, carecen de carácter universal y cuentan con diferentes condicionamientos para su obtención (destacando las Islas Baleares, la Comunidad Valenciana o el País Vasco).
En el caso de Cataluña, merece especial atención la Ley de Renta Garantizada de Ciudadanía (RGC, en adelante), aprobada el 20 de julio de 2017 (Ley 14/2017), a partir de una proposición parlamentaria que traía causa de una iniciativa legislativa popular. El primer elemento a tener en cuenta que da trascendencia a esta Ley es que prosperan pocas iniciativas legislativas populares.
Partiendo de esta salvedad, abordamos esta cuestión en el artículo publicado bajo el título La renta garantizada de ciudadanía de Cataluña. Del éxito de una iniciativa legislativa popular a las controversias de la tramitación parlamentaria y de la implementación. En el mismo, se hace un recorrido íntegro por aquellos trámites legislativos y obstáculos aplicativos que debió sortear dicha iniciativa.
Además, desde el reconocimiento de la existencia de un debate social acerca de dichas prestaciones, tanto en su teorización y principios a los que responde, se trata de clarificar los conceptos previos, como también se exponen las dificultades prácticas de la implementación de esta prestación y las críticas que la misma ha originado en diferentes actores sociales.
Destaca la diferenciación entre las rentas mínimas de inserción (anteriores a la renta garantizada de ciudadanía), la propuesta de renta garantizada de ciudadanía y la renta básica universal, siendo esta última la que más impacto ha tenido en el debate económico político y en la opinión pública
En primer lugar y teniendo en cuenta el debate público sobre este tipo de prestaciones, cabe fijar la definición de RGC. Al existir diversas prestaciones y de distinta índole, se distinguen sus principales formatos en función de los condicionamientos que comportan. En este sentido, destaca la diferenciación entre las rentas mínimas de inserción (anteriores a la renta garantizada de ciudadanía), la propuesta de renta garantizada de ciudadanía y la renta básica universal, siendo esta última la que más impacto ha tenido en el debate económico político y en la opinión pública. Respecto a esta última prestación, sus principales diferencias hacia la RGC son el carácter universal y no condicionado de la primera, su carácter individual y las notables diferencias en cuanto a la financiación y las características respecto al pago de ambas prestaciones.
Por ello, la RGC se define como una prestación económica de carácter periódico a la cual se puede acceder atendiendo a los ingresos económicos del núcleo familiar o de convivencia, y de carácter suplementario a todo tipo de ingresos. Lo que la desvincula, parcialmente, de los condicionamientos laborales a los que sí estaban sometidas las rentas mínimas de inserción anteriores.
El citado artículo también expone, en clave cronológica, todo el proceso parlamentario y de implementación de la Ley de RGC para finalmente hacer una breve evaluación (por no estar totalmente desarrollada la aplicación de la misma, pendiente de reglamento) concluyendo el ciclo que debe cumplir toda política pública. Resulta sugerente en todo el análisis llevado a cabo la introducción de las más relevantes intervenciones de expertos invitados, que se efectuaron en el Parlamento de Cataluña durante la tramitación parlamentaria, como también las diferentes enmiendas de todos los grupos parlamentarios. Estas últimas contribuyen a vislumbrar cómo la posición política de cada uno de los grupos parlamentarios va asociada a una comprensión de cómo deben ser las prestaciones asistenciales, y cómo estos tratan, a través de sus enmiendas, de configurar la RGC. Básicamente, las principales discrepancias entre ellos se centran en el nivel de condicionamiento laboral, los límites en las cuantías y otra variedad de restricciones que proponen los diferentes partidos políticos para el acceso o retirada de la misma.
A consecuencia del anterior análisis, llegamos a ser conscientes de las diferencias principales entre el punto de partida y el punto de llegada, es decir, entre la iniciativa legislativa popular y la Ley resultante, donde puede verse claramente cómo afecta la tramitación parlamentaria a cualquier ley, especialmente en este caso, que la misma proviene de una iniciativa legislativa popular. Entre estos cambios para la tramitación de la RGC, deben destacarse la introducción de mayores requisitos personales para su acceso, como también la reducción de las cuantías y el aumento de las incompatibilidades y condicionamientos.
Una diferencia esencial entre la iniciativa legislativa y la Ley resultante nos trae a la rigurosa actualidad y comporta las principales críticas de su implementación. En cuanto a la gestión y distribución de la RGC, este ha sido el principal talón de Aquiles de este proyecto, y ha motivado críticas por no otorgarse la prestación a todos sus teóricos beneficiarios. Este hecho ha suscitado críticas desde diversos sectores sociales como, por ejemplo, el Síndic de Greuges de Cataluña. A parte de aportar las cifras de implantación a fecha de enero de 2019, se concluye con una valoración positiva de la RGC pese a que, siendo un paso más en el otorgamiento de rentas no condicionadas, se quede a medio camino de los ambiciosos objetivos que se tenían por parte de la Comisión Promotora de la Iniciativa Legislativa Popular.
En cuanto a la implementación de rentas garantizadas de ciudadanía, puede advertirse que cuanto más ambiciona la proposición y menos se incide en la gestión y distribución, más problemas se advierten en su planificación e implementación
Por todo ello, puede advertirse que existe un debate social y actual en cuanto a estas prestaciones, tanto en el plano teórico-académico, donde la renta básica universal levanta pasiones y aversiones a partes iguales, como también de rentas garantizadas de ciudadanía, donde puede advertirse que cuanto más ambiciona la proposición y menos se incide en la gestión y distribución, más problemas se advierten en su planificación e implementación.
En cuanto a la implementación de rentas garantizadas de ciudadanía, puede advertirse que cuanto más ambiciona la proposición y menos se incide en la gestión y distribución, más problemas se advierten en su planificación e implementación.
Borja Garin Ballesteros
Doctorando en el Programa de Derecho y Ciencias Políticas. Universidad de Barcelona
Este apunte está vinculado al artículo La renta garantizada de ciudadanía de Cataluña. Del éxito de una iniciativa legislativa popular a las controversias de la tramitación parlamentaria y de la implementación publicado en el número 59 (diciembre 2019) de la Revista Catalana de Dret Públic.