Comentari a la Llei del Parlament de Catalunya 8/2020, del 30 de juliol, de protecció i ordenació del litoral – Carles Ros
Secretari d’Administració local

Marc competencial i objectiu de la Llei
L’Administració de Estat té la titularitat del domini públic maritimoterrestre (en endavant, DPMT) en virtut de l’article 132.2 de la Constitució. El vigent Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006, a l’article 149.3, manté l’ordenació del litoral com una competència exclusiva de la Generalitat i, a més, li atribueix competències compartides en matèria de DPMT.

D’acord amb aquesta ampliació del nou Estatut, els anys 2007 i 2008 l’Estat va traspassar a la Generalitat competències compartides de caràcter executiu en matèria d’ordenació del litoral i del DPMT. A l’obra col·lectiva El desenvolupament de l’autogovern en matèria de territori, paisatge, litoral i urbanisme, dirigida per Joan Manuel Trayter Jiménez i publicada l’any 2017 per Institut d’Estudis de l’Autogovern, a les conclusions tercera i quarta (pàgina 129 i següents), es declara que el traspàs de competències de costes a la Generalitat no converteix aquesta en Administració única, i que la jurisprudència del Tribunal Constitucional atorga a l’Estat un règim general de lliure configuració sobre la matèria, representat per la vigent Llei de costes.

El punt II de la mateixa exposició de motius de la Llei de protecció i ordenació del litoral (en endavant, LPOL), es constata que en aquesta matèria es produeix una “segmentació a partir d’una distribució competencial complexa entre Estat, Generalitat i ajuntaments”.

Davant aquesta concurrència competencial de base constitucional, difícilment una llei catalana podia, per si sola, establir la pretesa gestió integrada del litoral català. Hauria estat necessari un nou acord entre la Generalitat i l’Estat sobre traspàs de competències i d’ingressos públics derivats del DPMT, i que els nous mecanismes de coordinació i cooperació que preveu l’LPOL incorporessin l’Estat, a més de la Generalitat i els ajuntaments.

A continuació es comenten alguns dels punts de la nova LPOL. L’abast d’aquest apunt no permet fer un comentari sencer de l’LPOL.


Els instruments d’aplicació de la Llei

El Pla de protecció i ordenació del litoral
Segons l’article 6 de la Llei, el Pla de protecció i ordenació del litoral (en endavant, PPOL), “és l’instrument bàsic d’ordenació i gestió integrada de l’àmbit terrestre i marí del litoral català”.

Té la naturalesa jurídica pròpia dels plans directors urbanístics, i li és d’aplicació el que preveu la legislació urbanística per a aquests plans.

El seu àmbit territorial és la zona d’influència del DPMT definida a l’article 2: la franja de mil metres terra endins des de l’atermenament del DPMT, franja que el PPOL pot ampliar però no reduir.

Segons l’article 15 de l’LPOL, la vigència del PPOL és indefinida, però s’ha d’actualitzar com a mínim cada deu anys.

Els plans d’usos del litoral i de les platges
Els articles 10 i següents de l’LPOL regulen els plans d’ús del litoral i de les platges (en endavant, PULP). El seu objecte és desenvolupar el PPOL, en el DPMT i en els terrenys de titularitat pública situats a la seva zona de servitud de protecció, amb l’ordenació de les ocupacions per als serveis de temporada i les activitats que només exigeixin, com a molt, instal·lacions desmuntables o béns mobles.

Tramitació i aprovació:
Els PULP són elaborats pels ajuntaments i s’han de sotmetre al procediment d’avaluació ambiental estratègica d’acord amb la legislació sectorial aplicable.

L’esmentat procediment s’haurà de simultaniejar amb el propi de l’aprovació dels PULP, que inclou l’aprovació inicial per l’ajuntament, el tràmit d’informació pública, l’aprovació provisional de l’Ajuntament, i l’aprovació definitiva per la Generalitat.

   La llei no especifica des de quan comença a comptar el termini de sis mesos per a l’aprovació definitiva dels plans d’ús del litoral i de les platges. Cal entendre que es compta des de la recepció del pla aprovat provisionalment per la Generalitat. Un termini excessiu, que allargarà el procediment d’aprovació

L’article 13.6 de l’LPOL no especifica des de quan es comença a comptar el termini de sis mesos per a l’aprovació definitiva. Hem d’entendre que es compta des de la recepció del PULP aprovat provisionalment per l’òrgan competent de la Generalitat. Considero que és un termini excessiu, que allargarà encara més el procediment d’aprovació dels PULP. Així, per exemple, per a l’aprovació definitiva dels plans d’ordenació urbanística municipal, uns instruments força més extensos i complexos tècnicament que un PULP, l’article 91 del text refós de la Llei d’urbanisme preveu que s’entenen aprovats per silenci administratiu positiu en el termini de quatre mesos. I per a la tramitació dels plans urbanístics derivats, el termini del silenci positiu queda reduït a tres mesos.

Cal recordar que a l’avantprojecte de l’LPOL, el procediment d’aprovació dels PULP no incorporava el procediment d’avaluació ambiental estratègica. Això últim semblava raonable si tenim en compte que el PULP està sotmès al PPOL, i que aquest ja està subjecte al procediment d’avaluació ambiental en tant que pla director urbanístic. A més el contingut dels PULP (serveis de temporada i activitats, com a molt, amb instal·lacions desmuntables i béns mobles) no sembla que pugui suposar un impacte ambiental significatiu.

La tramitació llarga de PULP que hem referit suposarà que si un ajuntament vol tenir-lo aprovat o revisat per a l’inici de la temporada turística, l’haurà de començar a tramitar abans no s’acabi o just acabada la temporada anterior.

 

Vigència:
Els PULP tenen una vigència de cinc anys prorrogables per períodes de com a màxim cinc anys. Cal tenir en compte que la seva modificació i revisió, segons l’article 16.2 i amb les excepcions que pugui establir el reglament de desenvolupament de la Llei, estaran subjectes al mateix procediment que la seva aprovació.

Això exigirà un elevat rigor tècnic a l’hora de l’elaboració del PULP per l’Ajuntament, atès que els seus errors o mancances no es podran esmenar o completar amb la facilitat del procediment fins ara aplicable als plans d’usos i serveis de temporada de les platges. I requerirà diligència per part de la Generalitat en l’aprovació definitiva dels PULP per reduir a la pràctica el termini legal de sis mesos.

 

Règim d’intervenció administrativa a les zones de servitud

Autorització de la Generalitat
Segons l’article 17 de l’LPOL, la competència en relació amb les obres, usos i instal·lacions a realitzar a les zones de servitud de protecció, trànsit i accés al mar varia segons si aquestes suposen o no un increment de la superfície ocupada o de la volumetria existent, o un canvi de l’ús autoritzat.

En cas afirmatiu, el títol d’intervenció és l’autorització, i l’Administració competent la Generalitat. A més de la documentació tècnica requerida, la petició a la Generalitat ha d’anar acompanyada d’un certificat de compatibilitat urbanística de l’Ajuntament.

Per tant, el promotor haurà de dirigir-se d’una banda a la Generalitat per obtenir l’autorització en zona de servitud, i de l’altra a l’Ajuntament per a la llicència urbanística. Hauria estat més senzill pels administrats poder presentar una sola petició davant l’ajuntament amb tota la documentació per obtenir l’autorització i la llicència/comunicació urbanística. Que l’Ajuntament comprovés que la petició per a l’autorització de costes va acompanyada de tota la documentació requerida a l’article 17.1 i verifiqués la compatibilitat urbanística de l’obra, ús o instal·lació. I després traslladés la sol·licitud d’autorització a la Generalitat, mentre en tramitava la llicència urbanística.

En tot cas, cal recordar que d’acord amb la disposició addicional cinquena de la Llei de costes, les concessions, autoritzacions o declaracions responsables sobre el DPMT prevalen en tot cas sobre els altres títols d’intervenció de les administracions públiques, i que si aquests s’atorguen abans que aquelles, la seva eficàcia queda demorada a l’atorgament del títol de l’Administració de costes.

Declaració responsable davant l’Ajuntament
Les noves actuacions en relació amb obres, usos i instal·lacions implantades legalment i que no suposin un increment de la superfície ocupada o de la volumetria existent, o un canvi de l’ús autoritzat, estan subjectes al règim de declaració responsable davant l’Ajuntament.

 

Utilització del domini públic maritimoterrestre

Règim d’ocupació i ús de les platges atenent a llur naturalesa
L’article 19 de l’LPOL preveu quatre classes de trams de platges: urbans, seminaturals, naturals i de protecció especial. Aquestes categories, que la Llei no defineix, hauran de ser concretades en el PPOL, al qual correspondrà també la classificació de cada tram de platja.

   El límit màxim de les ocupacions dels trams de platges el fixa el Pla de protecció i ordenació del litoral atenent, entre d’altres, a llur capacitat de càrrega, concepte jurídic indeterminat que la Llei utilitza fins a sis vegades

Correspon al PPOL fixar el límit màxim de les ocupacions dels trams de platges, atenent a llur capacitat de càrrega i als criteris definits pel Pla mateix. La capacitat de càrrega és un concepte jurídic indeterminat que l’LPOL utilitza fins a sis vegades. No el defineix pròpiament, si bé el seu article 5 b), en fixar les directrius a seguir en la formulació dels instruments de protecció, ordenació i gestió del litoral, el vincula a la consideració integrada del conjunt d’aspectes relatius als sistemes hidrològics i geomorfològics i als impactes climàtics, ecològics, socioeconòmics i culturals de la zona costanera.

Explotació de serveis de temporada i activitats previstos pels plans d’ús del litoral i de les platges
L’article 20 de l’LPOL atribueix als ajuntaments,d’acord amb els PULP respectius, l’explotació dels serveis de temporada de les platges, l’atorgament de les autoritzacions per a la resta d’activitats previstes pel PULP, i la regulació de les activitats no previstes per aquest pla que siguin de competència municipal.”

I afegeix que: “Els procediments per a la licitació de l’explotació dels serveis de les platges han de respectar els principis de publicitat, objectivitat, imparcialitat, transparència i concurrència competitiva.”

En consonància amb la nova Llei de contractes del sector públic, que fa prevaldre la qualitat dels serveis i de les prestacions per sobre dels criteris merament economicistes, crec que hauria estat encertat que l’LPOL hagués previst l’obligació d’establir, en els plecs de condicions d’adjudicació de l’explotació dels serveis de temporada, un mínim de percentatge de criteris de puntuació no referits a l’oferta econòmica i sí a la qualitat del servei i a la seva adequada integració en l’entorn. Hauria estat una forma de pal·liar el problema recurrent de les ofertes econòmiques excessivament elevades a les licitacions, que fan que després els adjudicataris es vegin en la necessitat de “sobreexplotar” el servei, en detriment de la seva qualitat i en perjudici tant de les persones com del medi ambient.

D’altra banda, s’ha de tenir en compte que el termini de quatre anys d’explotació dels serveis per tercers no coincideix amb el termini de vigència dels PULP, que és de cinc anys. Amb el temps, això suposarà que hi hagi adjudicacions de serveis que estiguin vigents amb dos PULP diferents.

Així, és recomanable que les adjudicacions dels serveis de temporada fetes pels ajuntaments, en la mesura que al llarg de la seva vigència poden quedar afectades per una posterior revisió o modificació del PULP, recullin que la vigència de l’autorització per a cada anualitat estarà condicionada al contingut del PULP aprovat definitivament per la Generalitat. Això, sens perjudici que els canvis en el Pla d’usos amb incidència econòmica en l’explotació puguin donar lloc a un reequilibri de les condicions econòmiques inicials.


Règim economicofinancer del DPMT
Ingressos de la Generalitat: cànon d’explotació d’activitats mitjançant concessions
L’article 25.1 de l’LPOL preveu que tota explotació d’activitats en el DPMT per a la realització de les quals calgui disposar d’una concessió de la Generalitat, merita el cànon corresponent a favor seu, sens perjudici dels cànons que també siguin exigibles per altres administracions.

Amb el cànon d’explotació d’activitats mitjançant concessions la Generalitat vol aprofitar el petit marge que li queda per obtenir algun ingrés, tenint en compte que l’Estat continua percebent el cànon per ocupació del DPMT per les concessions de costes, encara que les atorgui la Generalitat. La Generalitat entén que cànon d’ocupació i cànon d’explotació graven fets imposables diferents, perquè no totes les concessions estan vinculades a l’explotació d’una activitat.

  Es planteja la qüestió de si es pot produir una doble imposició tributària entre el cànon d’ocupació estatal i el nou cànon de l’explotació de l’activitat de la Generalitat

El cert és que si bé pot haver-hi una ocupació del domini públic sense explotació, no hi pot haver una explotació sense ocupació. L’article 84 de la Llei de costes, a l’hora de regular l’import del cànon estatal de la concessió, té en compte com un dels criteris de valoració, l’ús a realitzar en el domini públic, i el mateix article estableix que el valor resultant serà incrementat amb l’import mitjà estimat dels beneficis nets anuals. Aquí es planteja la qüestió de si es pot produir una doble imposició tributària entre el cànon d’ocupació estatal i el nou cànon de l’explotació de l’activitat, qüestió de caràcter tributari que excedeix l’objecte d’aquest article.

Ingressos dels ajuntaments: preu públic, cànon i taxa
L’article 26 de l’LPOL estableix tres tipus d’ingrés diferents per als ajuntaments, que es resumeixen així:

– Gestió directa del servei de temporada: preu públic que paga l’usuari del servei.

– Gestió indirecta del servei de temporada: cànon de licitació que paga l’adjudicatari del servei, el qual cobra preus privats als usuaris.

– Resta d’activitats autoritzades pels ajuntaments: taxa que paga qui realitza la utilització privativa o aprofitament especial del domini públic.

La regla general és que els ajuntaments adjudiquen l’explotació dels serveis de temporada a un tercer, amb la qual cosa els preus que paguen els usuaris seran de naturalesa privada.

Els imports de taxes i preus públics es determinaran a les ordenances fiscals, sens perjudici dels pagaments que siguin exigibles per altres administracions.

Cal recordar que l’Estat cobra el seu cànon als ajuntaments pels serveis de temporada. El cànon estatal redueix els ingressos dels ajuntaments, que han d’assumir les despeses dels serveis de socorrisme, neteja de platges i altres previstos a l’article 30 i) de la Llei.

 

Consideracions finals
1a) La Llei resol de forma satisfactòria el repartiment de competències entre Generalitat i ajuntaments a través de les dues figures que n’han de desenvolupar l’aplicació: el Pla de protecció i ordenació del litoral i els plans d’ús del litoral i de les platges. Una vegada la Generalitat n’hagi aprovat el primer (pot tardar encara dos anys), els ajuntaments hauran d’elaborar i tramitar els segons, en un procediment complex i que promet ser llarg.

Però un cop aprovats els respectius PULP els ajuntaments hauran augmentat les seves competències executives en aquest àmbit. A diferència d’ara, ja no serà necessària una autorització de la Generalitat fins i tot per a activitats tan innòcues com una sortida a la platja dels avis d’una residència amb la instal·lació d’una petita carpa.

2a) La gestió integrada de competències entre Generalitat i ajuntaments podria haver avançat més en algun aspecte com l’esmentat de la tramitació d’autoritzacions en zones de servitud i llicències o comunicacions urbanístiques. En aquest sentit, podem entendre que tots els ajuntaments del litoral català tenen avui una estructura administrativa mínima per garantir una part de la tramitació d’aquestes autoritzacions. I si el legislador català no ho entén així, podria haver fet ús del principi de diferenciació en l’atribució de competències administratives, previst als articles 84.3 i 88 del vigent Estatut d’autonomia.

3a) L’objectiu de la gestió integrada de competències sobre el litoral no s’assoleix pel que fa referència a les administracions de l’Estat i de la Generalitat. La primera és la gran convidada de pedra en aquesta llei, de forma que l’Estat continuarà en la seva còmoda situació de recaptar ingressos de dret públic com  a titular del DPMT, sense tenir pràcticament responsabilitats executives pel que fa a l’àmbit d’aquesta llei.

  Queda sense resoldre el problema de quina administració es fa càrrec de forma efectiva de la reparació, conservació i manteniment dels espais i vies públiques del domini públic maritimoterrestre, especialment quan es divideix un mateix espai entre domini públic estatal i domini públic local, cosa habitual en passeigs marítims i camins de ronda

4a) Queda sense resoldre el problema de quina administració es fa càrrec de forma efectiva de la reparació, conservació i manteniment dels espais i vies públiques del DPMT, especialment quan la línia delimitadora d’aquest divideix un mateix espai entre domini públic estatal i domini públic local, cosa habitual en passeigs marítims i camins de ronda. Aquesta competència va lligada a la disposició dels recursos necessaris per afrontar aquestes obres.

És clar que la nova llei catalana no podia per si sola resoldre la qüestió, però sí preveure algun mecanisme de col·laboració. Per exemple, la figura dels convenis (que l’article 29 de l’LPOL preveu entre Estat i Generalitat per a les obres d’interès general) entre les dues o tres administracions implicades podria permetre que l’Estat (que continuarà percebent el seu cànon per concessions i per l’explotació de serveis de temporada) cedís aquests ingressos a la Generalitat o a l’ajuntament, amb la condició que es destinin íntegrament a obres la reparació, conservació i manteniment d’espais públics de la zona maritimoterrestre (ZMT).

5a) El nou cànon que grava l’explotació d’activitats que requereixen una concessió de la Generalitat sembla que tindrà un abast molt limitat. En termes generals, caldria garantir que els ingressos derivats dels cànons per l’ocupació o aprofitament del DPMT es destinin efectivament a la millora, conservació, recuperació i restauració del domini públic del territori on es produeix l’ocupació gravada. No és lògic que els ingressos per l’ocupació del DPMT estiguin vinculats a la mera titularitat del DPMT. Si la Generalitat és l’Administració de referència en la gestió del DPMT, hauria de percebre els cànons per destinar els ingressos a la realització d’aquesta competència.

Fins que no es produeixi aquesta modificació de la normativa estatal o una delegació de competències recaptatòries, els convenis apuntats al punt anterior podrien ser una solució per aconseguir que els cànons que l’Estat percep a Catalunya reverteixin en obres i millores en el nostre litoral.

6a) Segons el previst a la disposició addicional primera de l’LPOL, el Govern ha d’elaborar el PPOL abans del 3 de setembre de 2022 (s’ha de tenir present que “elaborar” no és “aprovar”). Si tenim en compte també el previst a la disposició transitòria segona respecte a l’aprovació del PULP i al règim transitori dels plans de distribució d’usos i serveis de temporada de les platges, es conclou que la plena aplicació de l’LPOL es pot demorar encara tres anys més, fins que no siguin operatives les seves dues eines principals: el PPOL i els PULP.

 

Carles Ros i Arpa
Secretari d’Administració local

Leave a Reply