Amb motiu de l’aprovació de les dues normes de capçalera en matèria de règim jurídic del sector públic[i] i del procediment administratiu comú de les administracions públiques[ii] l’any 2015, i la seva entrada en vigor l’any 2016, es van produir no pocs debats en relació amb dites normes, tant pel contingut d’alguna de les seves previsions com per l’excessiva densitat normativa en alguns dels àmbits regulats, en aquest darrer aspecte per exemple, la detalladíssima regulació del procediment sancionador i del procediment per determinar la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques.

Pel que fa als continguts, un dels aspectes destacables va ser i és, el contingut i la sistemàtica dels sengles articles 2 de totes dues normes. L’article 2, tant de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPACAP), com de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), regulen amb una redacció quasi idèntica l’àmbit subjectiu de totes dues normes, i estableixen a l’apartat primer que el sector públic comprèn:

a) L’Administració general de l’Estat.
b) Les administracions de les comunitats autònomes.
c) Les entitats que integren l’Administració local.
d) El sector públic institucional.

Al seu torn, l’apartat segon de cadascun dels articles concreten que, dins d’aquest sector públic institucional s’integren, entre d’altres[iii] “c) Les universitats públiques, que es regeixen per la seva normativa específica i, supletòriament, per les determinacions d’aquestes lleis”.

Finalment, l’apartat 3 de l’article 2 d’ambdues lleis disposa que “Tenen la consideració d’administracions públiques l’Administració general de l’Estat, les administracions de les comunitats autònomes, les entitats que integren l’Administració local, així com els organismes públics i les entitats de dret públic que estableix la lletra a de l’apartat 2”. Així doncs, d’una interpretació literal del precepte s’arribaria a la conclusió que les universitats públiques no són administració pública, i que s’han de regir per la seva normativa específica i, supletòriament, per les lleis esmentades; és a dir, sota el principi d’autonomia universitària (art. 27 de la Constitució espanyola) i d’acord amb les determinacions de la Llei orgànica 6/2001, de 21 de desembre, d’universitats i, a Catalunya, de la Llei 1/2003, de 19 de febrer, d’universitats de Catalunya, i d’acord amb els respectius estatuts de les universitats públiques catalanes.

Tal com s’ha posat de manifest al principi d’aquest text, aquesta determinació no va passar desapercebuda als operadors jurídics en general, i en l’àmbit universitari en particular. El titular podia ser intel·lectualment provocador: “Les universitats públiques no són administracions públiques”, i només se’ls aplica de forma preferent les seva normativa específica, i només supletòriament les previsions de les referides lleis. Per tant, podria una universitat pública en els seus estatuts preveure un règim de garanties del procediment administratiu més restrictiu que el recollit en una llei bàsica, com és la Llei 39/2015? Aquesta i altres qüestions es varen suscitar no només en l’acadèmia, sinó també en els òrgans de govern i de gestió de moltes universitats públiques. Va ser el cas, per exemple, de la Universitat Complutense de Madrid (UCM), la qual va elevar una consulta a l’Advocacia de l’Estat sobre si els documents que els interessats dirigien a les universitats públiques podien presentar-se en els registres de les delegacions de Govern. El dubte de la UCM sorgia a la vista del contingut de l’article 16 de la Llei 39/2015, en matèria de registres. Aquest precepte, entre d’altres qüestions, estableix quins documents poden presentar els interessats en els registres de les delegacions de Govern, aquests són, segons l’article 16.1 de l’LPACP, els que “dirigeixin als òrgans de les administracions públiques”. Per tant, si entenem que les universitats públiques no són administracions públiques, una ràpida i simple conclusió seria que els interessats no podrien presentar escrits dirigits a qualsevol universitat pública en les delegacions del Govern de l’Estat, atès que aquelles no són Administració pública. Davant d’aquest plantejament l’Advocacia de l’Estat va emetre l’informe 22/2019, el qual se centra en l’estudi de què ha entendre per Administració pública i, en particular, si les universitats públiques estan incloses en aquest concepte.

Per abordar la qüestió plantejada per la UCM, l’informe 22/2019 es remet a un d’anterior emès pels serveis jurídics perifèrics de l’Advocacia de l’Estat, núm. 25/2015 (R869 / 2015), de 27 de gener de 2016, emès amb anterioritat a l’entrada en vigor de l’LPACAP i LRJSP però que ja té en compte els preceptes d’aquestes lleis. En aquest cas es tractava d’una consulta efectuada per la Universitat de Las Palmas de Gran Canaria (UPGC) a l’efecte d’establir si estava o no exempta del pagament de taxes portuàries, en funció de si era considerada o no Administració pública. Aquest darrer informe conclou que les universitats públiques tenen la consideració i naturalesa jurídica d’administracions públiques, tot i el tenor literal de l’article 2 de l’LPACAP i de l’article 2 de l’LRJSP. La sistemàtica argumentativa es fonamenta en allò contingut a l’article 3.1 del Codi civil, que estableix que les normes s’interpretaran “segons el sentit propi de les seves paraules, en relació amb el context, els antecedents històrics i legislatius, i la realitat social del temps en què han de ser aplicades, atenent fonamentalment a l’esperit i finalitat d’aquelles”.

A partir d’aquesta base interpretativa l’informe repassa de forma molt exhaustiva els antecedents normatius del règim universitari públic, les previsions de les anteriors lleis del procediment administratiu i del règim jurídic del sector públic, i la jurisprudència del Tribunal Suprem (TS), per arribar a la conclusió d’acord amb el contrast entre la vigent Llei orgànica d’universitats[iv] i els vigents preceptes objecte de controvèrsia, en el sentit que de tot plegat “es desprèn clarament que les Universitats Públiques són ‘institucions públiques’, ‘organismes públics’ o ‘ens públics’. Aquestes locucions permeten sense dificultat atribuir a les Universitats Públiques la condició d’Administracions Públiques, ja que és difícil negar aquesta qualificació —Administracions Públiques— a entitats o organismes que es defineixen precisament com a entitats o organismes públics”. Finalment, l’informe 22/2019 reprodueix in totum (planes 6 a 12 d’un total de 13) tota la fonamentació jurídica de l’informe 25/2015, per arribar a la mateixa conclusió[v], pel que fa al caràcter d’administracions públiques de les universitats públiques.

Vist el posicionament que es desprèn d’ambdós informes, resulta també d’interès aturar-nos en la Sentència núm. 1029/2019, de la Sala Tercera, Secció 3a, del Tribunal Suprem, de 10 de juliol. La sentència estimà un recurs de cassació que la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB) va interposar contra la resolució de mesures cautelars de l’Audiència Nacional (AN) de 8 de març de 2018, per la qual es va suspendre l’obligació de reintegrament de 7.684.487,49 euros ​que afectava la UAB, sempre que es garantís aquest import mitjançant qualsevol forma admesa en dret. ​La resolució de l’AN havia comportat que la UAB hagués d’avalar l’import reclamat pel Ministeri durant tot el plet principal que es duia a terme davant l’AN. En aquest sentit, l’AN va entendre que la UAB no formava part dels ens públics beneficiats de l’exempció de dipòsits i caucions recollits en l’article 12 de la Llei 52/1997, de 27 de novembre, d’assistència jurídica a l’Estat i institucions públiques[vi]. Concretament l’AN fonamenta el seu posicionament en què tal menció no comprèn, per tant, la Universitat, a la qual ha de ser-li exigida la caució que amb caràcter general imposa l’article 131 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA). El Tribunal Suprem assenyala que estem en presència d’un privilegi i que, per tant, sent una excepció a la norma general, “un privilegi processal, com el que estableix l’esmentat precepte de la Llei 52/1997 no pot ser objecte d’interpretació extensiva (en aquesta última línia, la nostra sentència de 27/10/2009, RC 5171/2008, que declina la seva aplicació a una Universitat Pública)”. (TS, Sala Tercera, Contenciosa Administrativa, Secció 4a, Sentència de 23 de maig de 2012, Rec. 1008/2011). En altres paraules, l’AN entén que com que les exempcions de dipòsits i caucions són una mena de “privilegi”, el llistat d’ens que recull l’article 12 de la Llei 52/1997 és un numerus clausus i, per tant, no resulta possible una interpretació extensiva d’aquest llistat, en el qual no es troben incloses de forma explícita les universitats púbiques. Aquesta interpretació restrictiva del concepte d’administració pública, en entendre que les universitats no tenen aquesta condició, va comportar que la UAB assumís un cost força elevat derivat de la formalització i el manteniment de l’aval corresponent.

Admesa la cassació per la Secció Primera de la Sala Tercera del TS per Resolució de 15 de febrer de 2019, es dictà la corresponent sentencia més amunt referida. La importància de la sentència és que conclou que a la UAB (i per extensió a totes les universitats públiques) se li aplica l’exempció recollida a l’article 12 de la Llei 52/1997 i, per tant, no se li pot exigir que presti caució en garantia de quanties reclamades en via judicial atès que, a aquest efecte, el règim jurídic aplicable a les universitats públiques és el règim propi de les administracions públiques. Abans d’entrar en el fons de l’assumpte, la sentencia determina quines són les normes rellevants per a la resolució de l’assumpte; entre aquelles els ja referits articles 2 de les lleis 39 i 40 de 2015.

Dit això, la sentencia aclareix que no podrà donar una resposta “a la qüestió controvertida, que, recordem-ho, no consisteix a definir en abstracte, ni de manera general, la naturalesa jurídica de les universitats públiques, sinó, únicament, determinar si resulta aplicable a aquestes universitats públiques l’exempció continguda en l’article 12 de la Llei 52/1997, de 27 de novembre, d’Assistència Jurídica a l’Estat i institucions públiques, de l’obligació de constituir dipòsits, caucions, consignacions o qualsevol altre tipus de garantia previst en les lleis.” Tanmateix, a continuació, el TS fa un esforç argumentatiu força didàctic en relació amb la naturalesa jurídica de les universitats públiques. Exposa l’actual marc normatiu i en destaca que “el règim jurídic aplicable a l’activitat de les universitats públiques, ja que els seus actes són actes administratius; i, en particular, les resolucions del Rector i els acords del Consell Social, del Consell de Govern i del Claustre Universitari són actes administratius que esgoten la via administrativa, impugnables directament davant la jurisdicció contenciosa administrativa (article 6.4 de la Llei Orgànica 6/2001, de 21 de desembre, d’Universitats)”. A continuació la sentència fa el mateix exercici, però aquest cop en relació amb l’àmbit del patrimoni[vii] de les universitats públiques, també en matèria de personal[viii] al servei de les universitats públiques, el qual, si s’exceptua el personal contractat, té una clara i exclusiva naturalesa funcionarial, i per acabar fa referència en matèria de contractació d’obres, béns i serveis[ix], i finalitza aquesta didàctica exposició amb un “en fi, s‘esdevé que les Universitats Públiques exigeixen taxes (tributs), la impugnació dels quals es canalitza per la via de les reclamacions economicoadministrativa, primer, i després per la del procés contenciós administratiu”.

A tot allò que el TS exposa, encara es podrien afegir altres exercicis de potestats purament administratives, i caracteritzadores de les administracions públiques, les quals són exercides de forma natural, innata, per part de les universitats públiques com poden ser: a) la potestat sancionadora en matèria de personal funcionari, en matèria de protecció de béns demanials i patrimonials, en la no poc discutida disciplina de l’alumnat, b) la potestat normativa per dictar per exemple els pertinents reglaments en matèria d’ordenació acadèmica, funcionament intern, en matèria de transparència o codis de conducta, c) la potestat revisora dels seus propis actes administratius mitjançant la revisió per causes de nul·litat de ple dret, o mitjançant la declaració de lesivitat dels seus propis actes favorables, o la revocació d’aquells actes desfavorables. A això, cal afegir que a les universitats públiques se’ls aplica tot el ventall de garanties als ciutadans pròpies de les administracions públiques, és a dir, sistema de recursos contra els actes administratius, i en el seu cas, contra les disposicions, aplicació del sistema de responsabilitat patrimonial derivada de les lesions derivades pel funcionament normal o anormal dels seus serveis quan el perjudicat no té un deure jurídic de suportar dites lesions, i mecanismes de control com ara els organismes de control financer —sindicatures de comptes— o de garantia com les sindicatura de greuges.

Un cop fet l’anterior plantejament, que aposta pel caràcter inequívoc d’administracions públiques de les universitats públiques, també és cert que es podria interpretar que l’aplicació de la pràctica totalitat del règim jurídic de les administracions públiques a les universitats no ho és pel fet que aquestes siguin administracions públiques, sinó perquè d’alguna manera les universitats opten “lliurement” perquè se’ls apliqui aquest règim tal com es podria deduir del darrer incís del segon apartat dels ja ultra citats articles 2 d’LPA i LRJSP; “les universitats públiques, que es regeixen per la seva normativa específica i, supletòriament, per les determinacions d’aquestes lleis”. Tanmateix aquesta tesi podria ser rebatuda, ja que difícilment podríem concebre el servei públic d’ensenyament superior, d’altra manera que amb l’actual marc que els dota d’un caràcter essencialment d’administració pública.

És a dir, no podem parlar d’un servei públic universitari que es realitza mitjançant la investigació, la docència i l’estudi, si qui el presta no està dotat de les potestats administratives i sotmès a les garanties que l’ordenament preveu per a les administracions públiques.
Així doncs, sembla que, si l’article 2 d’ambdues lleis es manté en el redactat actual, podrem assistir a un degoteig de pronunciaments judicials, dels acadèmics, i altres operadors jurídics en què probablement s’anirà reinterpretant en cada cas concret el contingut de l’article 2, en relació amb la no inclusió de les universitats com a administracions públiques, en favor d’una interpretació com la de la sentència comentada. La solució no pot ser cap altra, en ser les universitats públiques les prestadores del servei públic d’ensenyaments superiors, recerca i investigació. I que, en l’exercici d’aquest servei, de finançament fonamentalment públic, se sotmeten al principi de legalitat i a l’interès general a l’hora d’aplicar les potestats administratives, com ara la normativa sancionadora, tributària, contractual i de gestió de personal, entre d’altres.

 

Gabriel Capilla Vidal
Cap de Gabinet Jurídic i secretari general adjunt de la Universitat Autònoma de Barcelona

---

[i] Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic. BOE núm. 236, de 2 de novembre de 2105.

[ii] Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques. BOE núm. 236, de 2 de novembre.

[iii] “a) Qualssevol organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents de les administracions públiques. b) Les entitats de dret privat vinculades o dependents de les administracions públiques, que queden subjectes al que disposen les normes d’aquestes lleis que específicament s’hi refereixin, en particular als principis que disposa l’article 3 i, en tot cas, quan exerceixin potestats administratives…”.

[iv] Llei orgànica 6/2001, de 21 de desembre, d’universitats. BOE núm. 307, de 24 de desembre de 2001.

[v] CONCLUSIONS

Primera. Malgrat el tenor literal del que disposa l’article 2 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de Procediment Administratiu Comú de les administracions públiques, i l’article 2 de la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic, les Universitats Públiques mantenen la seva condició d’Administracions Públiques per les consideracions que es contenen en el fonament jurídic II d’aquest informe.

Segona. Els interessats poden presentar documents dirigits a Administracions Públiques en qualsevol dels registres que estableix l’article 16.4 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de Procediment Administratiu Comú de les administracions públiques, i, per tant, en els registres de les Delegacions de Govern.

[vi] “Article 12. Exempció de dipòsits i caucions. L’Estat i els seus Organismes autònoms, així com les entitats públiques empresarials, els Organismes públics regulats per la seva normativa específica dependents de tots dos i els òrgans constitucionals, estan exempts de l’obligació de constituir els dipòsits, les caucions, les consignacions o qualsevol altre tipus de garantia establert en les lleis. En els Pressupostos Generals de l’Estat i altres institucions públiques s’han de consignar crèdits pressupostaris per garantir el ràpid compliment, si és procedent, de les obligacions no assegurades per l’exempció”.

[vii] “En l’esfera patrimonial, l’article 80.2 de la Llei orgànica 6/2001 estableix que les universitats ‘…assumeixen la titularitat dels béns de domini públic afectes a l’acompliment de les seves funcions, així com els que, en el futur, es destinin a aquests mateixos fins per l’Estat o per les comunitats autònomes’; i que les administracions públiques poden adscriure béns de la seva titularitat a les universitats públiques per a la seva utilització en les funcions pròpies d’aquestes. I afegeix l’article 80.3 que ‘L’administració i disposició dels béns de domini públic, així com dels patrimonials s’ajustarà a les normes generals que regeixin en aquesta matèria’”.

[viii] “També resulta rellevant que, en matèria de personal, el personal docent i investigador està compost (prescindint ara del personal contractat) per funcionaris dels cossos docents universitaris (article 47 de la Llei orgànica 6/2001). I el personal d’administració i serveis està format, segons disposa l’article 73.1 de la mateixa Llei orgànica 6/2001, ‘(…) per personal funcionari de les escales de les universitats mateixes i personal laboral contractat per la mateixa universitat, així com per personal funcionari pertanyent als cossos i escales d’altres administracions públiques’”.

[ix] “les universitats públiques ajusten la seva activitat a les previsions que el text refós de la Llei de contractes del sector públic, aprovat per Reial decret legislatiu 3/2011, de 14 de novembre, estableix, a l’article 3.2, que ‘Dins el sector públic, i als efectes d’aquesta Llei, tindran la consideració d’administracions públiques els següents ens, organismes i entitats: […] c) Les universitats públiques’. I també les inclou en l’àmbit de sector públic l’article 3.1.c / de la vigent Llei 9/2017, de 8 de novembre, de contractes de sector públic, per la qual es transposen a l’ordenament jurídic espanyol les directives de el Parlament Europeu i de Consell 2014/23/UE”.