Són els secretaris d’Administració local una eina institucional adequada contra la corrupció? – Joan Amenós Álamo
Professor titular de dret administratiu a la Universitat Autònoma de Barcelona

Autoria: Enric, CC BY-SA 4.0

1. És arriscat començar un escrit amb un interrogant. Se li demanarà aviat a l’autor una resposta clara. Malgrat els riscos, vaig escriure una contesta a través d’un article publicat al darrer número —el 60— de la Revista Catalana de Dret Públic. Al mateix temps, el déu Cronos em va fer la mala passada que en Joan Anton Font Monclús encara no havia publicat Secretaris, interventors i tresorers d’administració local. Cap a una habilitació local (Tirant lo Blanch, 2020). Un llibre, per tant, de recentíssima aparició i perfecte contrapunt de les meves apreciacions.

La premissa inicial ha begut del concepte clàssic de corrupció (tot i que soc conscient que existeixen construccions doctrinals menys estrictes). Es tracta d’una situació en la qual l’autoritat o el funcionari públic que actuen en un procediment reben un bé o un avantatge (normalment, de contingut econòmic) per a ells mateixos o per a un tercer amb qui mantenen una relació de connexió. Per exemple, un partit polític al qual desitgen afavorir, un familiar, un amic, un soci, etc. La funció corruptora l’assumeix un administrat que cerca l’atorgament d’un dret o l’ajornament o extinció de responsabilitats administratives (i fins i tot penals).

Evidentment, es tracta d’un fet reiterat i sempre preocupant en la història de la governació política. Dit sigui de manera molt ràpida, els estats democràtics i de dret contemporanis havien edificat una bastida relativament sòlida en l’eterna lluita contra aquest pecat. No obstant això, és cert que els darrers decennis han posat de manifest una estesa insatisfacció.

  L’urbanisme i la contractació són exemples tradicionals on conflueixen la presència dels diners i la decisió administrativa discrecional (i fins i tot reglada), amb un enorme impacte econòmic. Un bullent brou de cultiu per la corrupció

Els motius són força coneguts i fora massa llarg ara d’examinar-los. En primer lloc, per exemple, la irrupció de grans onades de creixement econòmic. És cert que existeix una corrupció en el marc de la pobresa (al meu entendre, poc estudiada, atesa la seva menor presència a l’Occident opulent), però el glamur punyent de la perversió s’ha manifestat, sobretot, en situacions de grans guanys econòmics. En la interpretació ja habitual del fenomen, s’apunta que la presència dels diners combinada amb la decisió administrativa discrecional (i fins i tot reglada) d’enorme impacte econòmic crea un bullent brou de cultiu. Se citen com a exemples tradicionals l’urbanisme i la contractació. En tercer lloc, s’al·ludeix als defectes en la legislació sobre finançament dels partits polítics, una peça per ara necessària als sistemes democràtics, però sobre la qual sovintegen interrogants de llarg abast. La llista podria continuar i trobaríem algunes causes que interpel·len directament el dret públic. Per exemple, el caos normatiu, que afavoreix evidentment l’incompliment viciat de les normes (segons l’antic avís de Ciceró: corruptissima republica, plurimae leges).

 2. Precisament, l’arma de lluita més cridanera ha estat l’ús (i l’abús) del dret penal. La intelligentsia del dret administratiu ja porta anys renovant el catàleg de mecanismes i ens trobem, de fet, en un moment legislatiu i doctrinal interessantíssim. Un dels casos més discutits és l’intent de traslladar la categoria nord-americana del conflicte d’interessos al nostre ordenament. D’altra banda, s’han creat institucions específiques i, per exemple, Oscar Capedeferro ens parlava fa poc en aquests pàgines de “L’Oficina Antifrau de Catalunya: deu anys de lluita contra la corrupció pública”. Cal ressenyar, en fi, la construcció d’una noció d’ètica pública integrada per regles imperatives formals, per un soft law (els codis de conducta) i per una reflexió més profunda sobre els valors presents no sols a la vida politicoadministrativa, sinó també a la vida laboral (l’empresa o el sindicat no són galàxies allunyades del partit polític), a la vida social (des de l’associació sense ànim de lucre fins als grups informals) i a la vida familiar (de fet, encara que no soc un expert, crec que la matriu mental sobre la corrupció es forma en el si dels hàbits de la família). En aquesta línia, és interessantíssim l’article de César Arjona publicat en aquest mateix blog “La ética de la amoralidad” (en data de 30 de maig del 2013).

  Els secretaris com a institució adequada en la lluita contra la corrupció es podrien qualificar d’instrument de centralització suau. Però això no denota cap punta crítica, sinó que ha de lligar-se amb la visió tòpica de la centralització com a tècnica per atacar la corrupció

3. En el nostre marc de discussió no podem girar l’esquena a les eines clàssiques i, per tant, ens formulem la pregunta sobre els secretaris —funcionaris amb habilitació de caràcter nacional— com a institució adequada en la lluita contra la corrupció. Com ja sabem, es tracta d’empleats locals seleccionats per l’Estat (pel poder central, i per això es parla d’habilitació nacional, terme que durant un temps va ser substituït a la legislació per la noció d’habilitació estatal). Al meu article, anoto que estem davant un instrument que podríem qualificar de centralització suau. Però això no denota cap punta crítica, sinó que ha de lligar-se amb la visió tòpica de la centralització com a tècnica per atacar la corrupció. La imatge d’un centre regenerador envers la perifèria de cacic és —amb les seves escletxes teòriques— un ritornello en la teoria política contemporània.

Al començament, el meu treball fou fàcil. En general, es considera que una funció pública neutral i professionalitzada és un òptim mecanisme de control del suborn i de les desviacions burocràtiques. No obstant això, l’alegre pas inicial va prendre les maneres de l’avorrida tortuga en veure el desordre de la regulació del cos als darrers quaranta anys (amb una espectacular lluita entre els diferents nivells territorials per veure quina part de la regulació i/o de l’aplicació podia quedar sota el seu control). La trajectòria ha estat tan dispersa que es considera que l’humil i relativament recent Reial decret 128/2018, de 16 de març, pel qual es regula el règim jurídic dels funcionaris d’Administració local amb habilitació de caràcter nacional és, amb les seves limitacions, una norma clara i estable per asserenar la institució.

  La provisió dels llocs de treball reservats a aquests funcionaris manifesta diverses esquerdes. Per exemple, la regulació generosa de la lliure designació, les profundes diferències -de regulació i de fet- entre els municipis de gran població i l’inframunicipalisme, i el paper desproporcionat de la interinitat com a fórmula de provisió

4. L’habilitació assegura, d’entrada, la presència d’un grup funcionarial de qualitat als municipis. L’existència d’un saber especialitzat i tècnic no es posa en dubte. No obstant això, la provisió concreta i posterior dels llocs de treball reservats a aquests funcionaris manifesta diverses esquerdes. Per exemple, la regulació generosa de la lliure designació, ja que, a diversos supòsits i un cop establert el llistat dels habilitats, la corporació local tria aquests funcionaris (malgrat el rol de control que encara assumeixen sobre la mateixa entitat). D’altra banda, cal dir que no estem davant un fenomen que es pugui examinar de manera unitària, sinó que existeixen profundes diferències —de regulació i de fet— entre els municipis de gran població i la immensa galàxia de l’inframunicipalisme. Per acabar, en fi, es critica que la interinitat ha jugat un paper numèricament desproporcionat com a fórmula de provisió.

És important advertir que el secretari no és un cap omniscient de la gestió local o de la preparació de les resolucions de la corporació. Al contrari, l’ordenament li assigna funcions concretes i específiques, fragmentàries respecte al totum de l’actuació corporativa. No es tracta, però, de tasques senzilles i, a més, el seu prestigi i preparació poden justificar, ex lege o de facto, un augment del seu quefer gerencial.

  La presència de tres administracions a diversos moments de la vida professional d’aquests funcionaris és un factor pertorbador, però pot reconduir-se en un sentit favorable a la independència efectiva

Davant un panorama normatiu sovint incoherent, s’ha plantejat de vegades la pura i simple desaparició d’aquesta escala funcionarial, ja no per motius de constitucionalitat (no és una tutela contrària a l’autonomia local), sinó per simple operativitat i simplificació del marc institucional. És a dir, que cada Administració recluti el seu personal d’acord amb els requeriments legals. És veritat que la presència de tres administracions a diversos moments de la vida professional d’aquests funcionaris és un factor pertorbador, però pot reconduir-se en un sentit favorable a la independència efectiva. D’altra banda, la peculiar vitalitat associativa dels col·legis oficials de secretaris, interventors i tresorers ha facilitat la defensa de l’estatut funcionarial en moments de veloç canvi normatiu i ha estat capaç fins i tot d’edificar innovacions d’interès. Per exemple, el Codi ètic professional, aprovat ja l’any 2005.

Havíem començat aquesta reflexió amb un interrogant. No podem amagar el fet que estem davant un artefacte delicat, ja que aquesta escala funcionarial necessita la col·laboració de les tres administracions territorials per convocar les proves d’ingrés, proveir les places i apedaçar alguns aspectes operatius que no acaben de rutllar. De fet, si el sistema no bombeja periòdicament, podria caminar cap a una lenta consumpció. En la vella ciutat abstracta de les institucions, feta de normes i de pràctiques reals, on abunden les ruïnes i les façanes acabades a correcuita, s’alça encara serenament l’edifici sòlid del vell cos dels habilitats nacionals. La cabal comprensió de la seva trajectòria i una visió sensata del seu servei en el futur ens obliguen a contestar afirmativament a la pregunta que vam fer al començament.

 

Joan Amenós Álamo
Professor titular de dret administratiu a la Universitat Autònoma de Barcelona.


Aquest apunt és un resum de l’article Són els secretaris d’Administració local una eina institucional adequada contra la corrupció? publicat al número 60 (juny 2020) de la Revista Catalana de Dret Públic.

Leave a Reply