Com a conseqüència de la bombolla immobiliària i la crisi financera que va esclatar l’any 2008, les polítiques públiques d’habitatge de la darrera dècada s’han centrat de forma gairebé exclusiva a assistir les famílies que van caure en una situació de sobreendeutament. A moltes llars, les dificultats econòmiques s’han perllongat de forma crònica en el temps, i davant les dificultats, els poders públics han adoptat diferents mesures i mecanismes de provisió d’habitatge, alguns de caràcter voluntari però també d’obligatoris, basats en una interpretació extensiva —i segurament excessiva— de la funció social de la propietat.

Aquestes regulacions han estigmatitzat la propietat i determinades polítiques públiques de foment a l’accés a un habitatge. D’una altra època semblen a hores d’ara programes com el de la Renta Básica de Emancipación o el de l’Ayuda Estatal Directa a la Entrada. L’execució d’aquestes i altres propostes per facilitar l’accés a l’habitatge, les més ambicioses que s’havien dissenyat mai en l’etapa democràtica, van quedar pel nou context econòmic i les restriccions pressupostàries, amputades abruptament.

Bona part del protagonisme legislatiu durant aquest període se l’han endut els moviments socials, que amb la seva mobilització, els seus escarnis, i amb la utilització estratègica de les xarxes, s’han guanyat una certa complicitat pública i han sabut erigir-se en portaveus d’una visió particular d’aquestes polítiques assistencials.

La Llei 11/2020, és el quart capítol d’aquesta dinàmica que tan bons resultats ha donat a les entitats proposants. Així, la norma de contenció de rendes és una reformulació del Decret llei 9/2019 que en el seu moment no va obtenir la convalidació parlamentària. Amb anterioritat cal tenir presents el Decret llei 1/2020, rectificació imposada del Decret llei 17/2019, norma que a la vegada és també una correcció i ampliació del Decret llei 5/2019. Més lluny en el temps queda l’origen de la fórmula, la Llei 24/2015, fruit d’una iniciativa legislativa popular que va tramitar-se de forma exprés en el Parlament català.

Tot aquest desplegament legislatiu és legítim, però s’ha acabat materialitzant sense diàleg amb la contrapart, ni en la negociació prèvia dels continguts, ni en la seva tramitació parlamentària.

La Llei 11/2020, despatxada de forma inopinada en lectura única, segueix aquest esquema d’imposició normativa. Però a diferència de les altres normes esmentades que afectaven específicament els mal denominats “grans tenidors”, aquesta nova llei lesiona la vessant subjectiva de tot el conjunt de propietaris que tinguin habitatges en arrendament en les denominades “zones tenses”.

Per tant, l’aprovació d’aquesta Llei no ha fet altra cosa que intensificar prejudicis i distanciar posicions entre les parts, tot el contrari del que necessita la normativa de lloguer que ha de trobar l’equilibri als interessos contraposats d’arrendadors i arrendataris. Si el diàleg no arriba, la previsió sobre determinades normes d’habitatge és que patiran constants modificacions en funció de les alternances polítiques.

Resulta cert que, partint de les xifres sobre l’increment de les rendes de lloguer, de desnonaments i de la dificultat de la ciutadania per accedir a un habitatge, decidir limitar els preus dels lloguers esdevé una conclusió lògica, solidària i moral que no sembla que pugui trobar objecció. En canvi, es pot argumentar sòlidament que la mesura, no tan sols pot resultar contraproduent —així ho determinen les anàlisis dels economistes de qualsevol corrent ideològic—, sinó que adoptada aïlladament i en els termes en què ha estat prescrita no forma part de la solució a Catalunya al dret a un habitatge digne.

Els antecedents del Reial decret Bugallal de 1920
Tant el Decret llei 9/2019 com la Llei 11/2020, mantenen certes afinitats amb la regulació alemanya del control de rendes, bé sigui amb la norma federal de 2015 en el cas del Decret llei, com amb la severa norma de la ciutat-estat de Berlín en el cas de la nova llei. Aquest emmirallament amb la regulació germànica s’ha fet sense tenir present que la regulació dels arrendaments alemanya és antagònica a l’espanyola, i que la seva estructura de la propietat immobiliària és molt més oligopolística que la nostra.

Però també podem identificar aquestes normes en el context espanyol, en el qual excepte en el període de 1842 a 1920 la regulació dels arrendaments ha tingut diferents tipus de limitacions i de control dels preus del lloguer des de 1601. I és en aquest sentit que no podem desconèixer les similituds que trobem en la nova regulació catalana amb la del Reial decret de 21 de juny de 1920. El conegut com a Decret Bugallal es va promulgar també per la pressió dels arrendataris, en un context d’increments de preus i d’extensió de regulacions de control de lloguers en diferents països europeus com a conseqüència de les dificultats econòmiques derivades de la Gran Guerra.

El Reial decret de 1920 preveia una vigència limitada en el temps i en l’espai. Era una norma de caràcter extraordinari que s’havia d’aplicar tan sols durant un any i mig a les capitals de província i als municipis de més de 20.000 habitants, referenciant les noves rendes als preus dels lloguers del 1914. Finalment però, la seva efectivitat es va prorrogar de forma reiterada, i la seva aplicació es va estendre a tots els municipis. La congelació de rendes que es combinava amb el mecanisme de pròrroga forçosa, en un escenari d’inflació elevada, va acabar resultant l’origen de la pràctica desaparició al segle XX a Espanya de l’accés a un habitatge a través del lloguer.

La inoportunitat de la Llei
Cent anys després, la norma catalana no preveu ni la pròrroga forçosa, ni l’escenari d’inflació és el mateix, però sí que trobem altres inoportunitats que amb l’aprovació de la norma poden dificultar l’accés a l’arrendament d’un habitatge. D’entrada, la Llei és inoportuna pel convuls escenari de pandèmia. La regulació conviurà de forma confusa amb les mesures per a la protecció dels arrendataris que ha emès l’Estat i que han estat prorrogades fins al gener de 2021 (DF 4a. RDL 30/2020). Una llei que s’aprova en un entorn de negociació de concreció de moratòries i de reducció de rendes que es pot veure entorpit pels recels que crea la nova regulació.

La Llei no beneficiarà les persones amb dificultats per accedir a un habitatge. Amb una estructura de mercat de lloguer en mans de petits propietaris, és obvi que aquesta Llei és desincentivadora per als actuals arrendadors, tant per fer-hi obres de renovació, com per seguir mantenint els habitatges de lloguer. La norma no convida tampoc a escollir Catalunya com a destí d’inversions d’adquisició o de construcció de promocions d’habitatges per arrendar. Per tant, difícilment s’incrementaran en un futur els habitatges que puguem trobar per llogar.

Tal com s’ha formulat en la Llei el càlcul de la renda inicial, en aquells casos en els quals hi hagi una afectació quantitativa important, pot produir-se una situació de wait and see per si un hipotètic recurs del president del Govern de l’Estat acaba produint, si invoca l’article 161.2 CE, una suspensió de la vigència de la norma. Això comporta un alentiment del mercat i una possible decisió de no renovar contractes de lloguer. I de mantenir-se en el temps, la mesura podria implicar la sortida definitiva d’aquests habitatges a la venda, on resulta que en aquest moment els ciutadans amb menys ingressos no tenen fàcil aconseguir un finançament adequat.

Finalment, la inoportunitat jurídica no pot quedar menyspreada per l’oportunitat política. Obviar per dos cops el posicionament unànime del Consell de Garanties Estatutàries (dictàmens 4/2019 i 7/2020), sense ni tan sols fer un gest d’ajust en la norma proposada no hauria de ser una actitud habitual del nostre legislatiu. No és difícil pronosticar que la Llei 11/2020 serà sotmesa a l’escrutini del Tribunal Constitucional, tant per la via del recurs, com molt probablement de la qüestió d’inconstitucionalitat. S’incrementa així la minuta de normes relacionades amb les polítiques públiques d’habitatge que poden resultar anul·lades pel Tribunal, amb la inseguretat jurídica que aquesta situació comporta.

L’encaix de la norma en el marc constitucional i en el conveni europeu dels drets humans
No hi ha jurisprudència del Tribunal Constitucional sobre el control de rendes; no obstant això, en la Sentència 89/1994, que analitza el mecanisme de la pròrroga forçosa, hi trobem suficients arguments (tant en els fonaments de dret com en els vots particulars) per entendre que des del punt de vista substantiu la Llei cal considerar-la plenament constitucional. També, des de la perspectiva del principi de proporcionalitat, cal interpretar que el seu contingut és conforme amb l’ús dels béns per part dels estats, que forma part de la jurisprudència del Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH) en la seva defensa del dret de propietat.

Les ombres apareixen quan s’analitza l’òptica competencial. La Llei, que es dicta a l’empara del dret a l’habitatge (art. 137 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, EAC) i el dret civil català (art. 129 EAC), intenta ancorar-se en tots els elements estatutaris possibles. Així, en relació amb les polítiques d’habitatge, l’Estatut català inclou la possibilitat de fixar obligacions als subjectes privats per fer possible el dret a l’habitatge; per altra banda, mitjançant les atribucions que ens dona la via del dret civil català, trobem suficients elements per justificar la regulació, tant des del punt de vista de connexió amb institucions preexistents, com per la possibilitat que ens dona la discutida però confortable Sentència 132/2019 per fer possible el creixement orgànic del nostre dret privat, resolució que sembla corroborar la viabilitat per dictar una llei d’arrendaments pròpia, això sí, sense contradir les bases de les obligacions contractuals que l’Estat es va reservar com a competència exclusiva.

I aquí és on s’ha obert un notori debat doctrinal sobre la llibertat de pactes, i la falta de declaració expressa per part de l’Estat de quines són les bases de les obligacions contractuals. Particularment, em decanto pel criteri unànime del Consell de Garanties, i per tant per la inconstitucionalitat de la norma.

El control de rendes estarà en l’agenda política els propers mesos. No crec que passi el temps suficient per deixar que el Tribunal resolgui els recursos que poden interposar-se contra la norma catalana, sense que l’Estat intenti resoldre la situació, bé operant un sistema similar de contenció dels lloguers a través de la ley de vivienda, o bé habilitant les comunitats autònomes perquè puguin dur a terme aquesta limitació.

Aquesta Llei no satisfà totes les pretensions de qui ha pressionat per promulgar-la. Per al Sindicat de llogateres, aquest és tan sols un primer pas; per tant, si s’articula des de l’Estat un mecanisme adequat de “legalització” m’atreveixo a pronosticar que la norma no tan sols no tindrà un caràcter temporal, sinó que intentaran endurir-ne notablement els efectes. En canvi, si l’Estat no mou fitxa, la Llei està cridada a ser declarada nul·la per part del Tribunal Constitucional.

 

Carles Sala i Roca
Doctor en dret per la Universitat Autònoma de Barcelona i exsecretari d’Habitatge i Millora Urbana de la Generalitat de Catalunya