La recent aprovada llei ha despertat un debat social i també jurídic al qual, des del punt de vista de defensa dels drets humans, volem contribuir. Les dificultats d’accés i manteniment de l’habitatge a l’Estat espanyol s’han fet paleses arran de l’esclat de la bombolla immobiliària l’any 2008. Des d’aquell moment, el Consell General del Poder Judicial ha comptabilitzat 323.705 desallotjaments a Catalunya, el 68% dels quals foren per impagament de lloguer l’any 2019. Una altra dada il·lustrativa: el lloguer ha pujat 30 vegades més que els salaris. I una última xifra: un 42% de les llars llogateres de l’àrea metropolitana de Barcelona destinen més d’un 40% dels ingressos al pagament del lloguer. De fet, no només s’ha encarit viure de lloguer sinó que les condicions dels inquilins i inquilines també han empitjorat sensiblement. I això no es tracta d’una coincidència, sinó que són fruit de decisions polítiques com les modificacions legislatives al voltant de l’any 2013 —que van passar pràcticament desapercebudes en un context de crisi hipotecària— i que van tenir un important rol en el desencadenament de la precarització del lloguer, com ara la reducció de 5 a 3 la durada dels contractes, entre altres mesures. Cal afegir-hi el context de pandèmia en què més que mai l’habitatge és central per a la vida i la salut de les persones, i assegurar-ne l’assequibilitat mentre les rendes familiars es desplomen ha de ser una prioritat.

De la tramitació i la necessitat social
Les dificultats de les persones llogateres s’han posat paulatinament a l’agenda pública arran del creixement i major mobilització d’aquest col·lectiu. Actualment, a ciutats com Barcelona al voltant del 40% de les llars viuen de lloguer. Així, han sorgit importants entitats en defensa dels seus interessos, com els Sindicats de Llogateres, associacions presents a molts altres països europeus amb un fort poder de negociació i participació, tant en la pràctica legislativa com en l’establiment dels preus del lloguer. En el cas de l’aprovació de la Llei 11/2020, algunes veus denuncien el rol excessivament protagonista de la societat civil, que portava anys reclamant una mesura similar amb milers de persones organitzades a tal efecte. Tanmateix, aquestes alarmes no s’alçaven quan des de les entitats financeres es pressionava per escurçar els terminis dels contractes o aprovar el “desnonament exprés”, i en aquest cas eren interessos econòmics els que les sostenien amb un alt poder de negociació.

Algunes d’aquestes crítiques també es fonamenten en el procés ràpid d’aprovació de la Llei, per lectura única. Si bé coincidim que aquest tipus de tramitació no és l’ideal en termes del debat parlamentari, no és menys cert que, pel que respecta a la socialització i consulta de la Llei amb els agents implicats, l’aprovació de la normativa de contenció de les rendes de lloguer pel Parlament de Catalunya va tenir lloc en un segon intent a través de la presentació d’una proposició de llei, ja que un primer text va ser rebutjat per la cambra el mes de juny de 2019 per manca de suports tant del sector social com immobiliari (Decret llei 9/2019). De fet, el maig de 2019 ja es va presentar per part d’alguns grups parlamentaris una petició de dictamen al Consell de Garanties Estatutàries, que va emetre en contra, i s’havia aprovat prèviament la Moció 84/XII que insta la cambra a entomar una normativa en aquest sentit. D’aquesta manera, el sector ha tingut marge de participar, en major o menor mesura, en les converses amb el legislador, com a mínim durant un any i mig.

Recentment, el Tribunal Constitucional ha tingut l’oportunitat de pronunciar-s’hi, i ha establert que la lectura única és constitucional “en el sentido de que su redacción no significa que excluya la posibilidad de articular un trámite de proposición de enmiendas y debate sobre ellas” (decisió STC 139/2017, de 29 de novembre). De fet, les esmenes de Junts per Catalunya van introduir modificacions al text en el moment de la votació. A més, en la tramitació de la Llei, es va incorporar també el dictamen del Consell de Garanties Estatutàries 7/2020, de manera que tant el tràmit d’esmenes com l’emissió del dictamen van poder realitzar-se en el marc del debat parlamentari. A més, en aquest cas, la situació en matèria d’habitatge i, en concret, d’increment de preus de lloguer i desnonaments de llogaters i llogateres, es podria qualificar d’emergència habitacional, amb desenes de desnonaments cada dia a Catalunya, i per tant era important poder abordar la problemàtica des del legislatiu amb celeritat. En realitat, l’article 138 del Reglament del Parlament de Catalunya és força ambigu, i d’aquí l’aplicació laxa que se’n deriva. Se’n permet l’ús “si la naturalesa del projecte ho aconsella o la simplicitat de la formulació ho permet”. Sovint, la crítica a la lectura única s’ha fet servir per desacreditar legislació el contingut de la qual no es comparteix, tant a la cambra catalana com a les Corts espanyoles. Sigui com sigui, la lectura única pot considerar-se o no la millor opció per a la tramitació legislativa d’aquesta naturalesa, però en qualsevol cas no pot titllar-se d’anar contra la legalitat.

Un mercat desregulat per garantir un dret humà
Certament, aquesta Llei no suposarà la solució a la problemàtica d’assequibilitat de l’habitatge, que és un dels elements constitutius del dret segons l’Observació General número 4 del Comitè de Drets Econòmics, Socials i Culturals (Comitè DESC) de Nacions Unides. No obstant això, sí pot suposar una major estabilitat en els contractes i evitar pujades abusives de preu.

Sovint, el sector immobiliari ha fet referència a l’autoregulació del mercat d’habitatge i que el rol de l’Administració pública s’ha de limitar a l’augment del parc públic per a persones vulnerables. Si bé augmentar els habitatges públics de lloguer és una necessitat urgent —de fet constitueix una de les demandes principals dels moviments en defensa del dret a l’habitatge—, és també imprescindible que aquesta política vagi acompanyada de la regulació del sector privat de lloguer, especialment en un país on més del 90% de la ciutadania accedeix al dret a l’habitatge a través del mercat. Així ho manifestaven els experts del Comitè DESC de Nacions Unides a l’examen periòdic a Espanya el 2018, quan, en vista de l’alt percentatge d’habitatges privats, va preguntar a l’Estat quin mecanisme de regulació del mercat feia servir, i va concloure amb la següent recomanació a l’Estat: “Adopte las medidas necesarias para reglamentar el mercado privado de la vivienda para facilitar la accesibilidad, disponibilidad y asequibilidad de una vivienda adecuada para las personas de bajos ingresos”.

Per tant, resulta patent que l’accés a l’habitatge no pot funcionar per la pura llei de l’oferta i la demanda, perquè constitueix un dret humà i cal reglamentar-lo i facilitar-ne la satisfacció. De la mateixa manera que es regula el preu dels medicaments, el preu del lloguer no pot deixar-se en les mans exclusives d’un mercat immobiliari que, com sabem, és altament especulatiu. I aquest és l’objectiu de la recent llei, que s’inspira en el model alemany, avalat pel seu Tribunal Constitucional en dues ocasions. Cal tenir en compte que aquest tipus de “negoci” ha estat la inversió que major rendibilitat ha aportat —superior al 10% els darrers anys segons el Banc d’Espanya—, mentre que les xifres d’exclusió residencial no paraven de créixer. Per tant, si l’activitat es basava en un augment desorbitat del lloguer, l’Administració pública sens dubte ha d’intervenir. Es tracta de contenir els preus de l’activitat econòmica més lucrativa actualment per facilitar l’accés a un dret humà i frenar l’escalada de preus.

Per acabar, és important tenir present l’abast de la normativa. No es tracta d’una llei d’aplicació general a tot el mercat immobiliari sense tenir en compte les circumstàncies particulars, és a dir, no s’aplica a mode de “llençol”. La normativa tindrà solament efectes a les poblacions amb “mercat tens” (article 2), que inicialment eren 61 dels 947 municipis catalans, i durant un període de temps determinat (“es pot declarar amb una durada màxima de cinc anys, en un procediment en el qual cal acreditar les circumstàncies que la justifiquen i precisar les mesures que adoptaran les administracions per atenuar o revertir la situació de mercat tens”). Aquestes característiques podran ser revisades anualment pels municipis, així com el mateix índex de preus, per adaptar-les a les noves realitats venidores.

Per què era necessari un topall de preus de lloguer
L’articulat de la Llei pretén contenir les rendes de lloguer, és a dir, promoure que els actuals preus dels habitatges de lloguer no continuïn augmentant més enllà del que ho han fet fins ara, d’una banda (article 6.1.a), i d’altra banda impedir forts increments de lloguer que, en termes generals, resultin inassolibles per als llogaters i ajustar-los a l’increment del cost de la vida via Índex de Garantia de Competitivitat (IGC) (article 6.1.b). D’aquesta manera, la norma busca estabilitzar els preus i impedir pràctiques especulatives amb els habitatges. S’evitarien així els anomenats “desnonaments invisibles”, aquells casos on no intervé cap jutjat però la persona arrendatària es veu obligada a abandonar la seva llar per no poder assumir un augment desproporcionat del lloguer. Limitant els increments de preu entre contractes, es desincentiva l’arrendador per voler canviar de llogater i atorga seguretat a ambdues parts.

Per als pisos mai llogats (o que no han estat llogats durant els darrers cinc anys), els preus màxims que la norma estipula estan calculats d’acord amb els actuals preus de mercat, per mitjà de les fiances dels contractes dipositades a l’Incasòl, una molt bona eina, tot sigui dit de pas, per poder comptar amb dades fiables i sense haver d’invertir-hi grans recursos públics —com succeeix a Alemanya, per exemple—. En conseqüència, aquests preus reflecteixen ja les pujades —del 30% els darrers cinc anys— i es van actualitzant periòdicament. També els contractes signats els darrers cinc anys, el preu dels quals només es podrà actualitzar amb l’IGC. Per tant, no s’està establint una mesura confiscatòria ni que pugui generar pèrdues als arrendadors, sinó que es mantenen els preus que ells mateixos havien establert en una època anomenada de bombolla, segons les dinàmiques del mercat. Lluny queden les lleis de la primera meitat del segle XX que van congelar els preus de lloguer sense actualitzar-los durant dècades.

Les argumentacions sobre el desincentiu a posar a lloguer habitatges o a mantenir-los en bon estat s’han fet servir en diverses ocasions. Primer, convé portar a col·lació l’article 30 i següents de la Llei 18/2007, del dret a l’habitatge de Catalunya (LDHC), que estableix el deure de conservació i rehabilitació dels habitatges per part dels propietaris, i es preveuen sancions en cas d’incompliment. Però, segon i més important, les pujades de preu per raó d’obres, per exemple, es troben permeses a la Llei, amb un màxim de fins el 20% de la renda (article 11). En aquest sentit, si no s’ha fet cap millora al pis ni ha canviat cap condició en l’habitatge, quin seria el motiu per voler-ne augmentar el preu, ja de per sí elevat perquè l’índex reflecteix els preus de mercat? Si l’habitatge es trobava llogat per aquest preu fins ara, per què hauria, de sobte, resultar poc rendible en un context d’estancament de cost de la vida? Aquest tipus de mesures s’han pres a desenes de ciutats del món. Amb més o menys èxit, és cert, i amb constants modificacions per adaptar-les a la realitat canviant del mercat d’habitatges, però com a eina necessària per establir algun tipus de control sobre el mercat.

Quines implicacions pot tenir aquesta norma en els arrendadors? La gran majoria dels propietaris d’habitatges que els posen de lloguer busquen maximitzar els seus beneficis. Alguns prioritzen tenir uns llogaters estables, que paguin puntualment i mantinguin en bon estat el pis. En aquest cas, la norma no els hauria de perjudicar, ja que els preus màxims que estableix garanteixen un lucre més que raonable per als arrendadors (com dèiem, basant-se en els preus d’un mercat ja “inflat”). A més, situacions com la de lloguer a parents queden explícitament excloses de la norma.

Davant els arguments que fan referència a la inseguretat jurídica que aquesta norma pot provocar, cal tenir present que l’índex de preus del lloguer no ha estat de recent publicació, sinó que va entrar en vigor l’any 2017 amb gran publicitat per part de la Generalitat de Catalunya. Tanmateix, en tractar-se d’una eina que no era d’obligat compliment, els propietaris no n’havien fet cas fins que ha esdevingut obligatòria. Potser, si el sector immobiliari hagués moderat els augments de preu —com diem, sense base real en una millora de l’habitatge— i seguit les indicacions de l’Administració en el seu moment, no hauria calgut arribar a un topall obligatori. Però la realitat no ha estat aquesta, sinó que des del sector s’ha procurat maximitzar els beneficis a costa de la precarietat dels llogaters i llogateres, i finalment ha calgut una normativa per posar-hi fre i tractar d’equilibrar una mica més la balança en favor dels inquilins i inquilines.

Sobre la constitucionalitat de la norma
Com succeeix amb l’aprovació de normes que, d’alguna manera, suposen una modificació de l’status quo, la Llei 11/2020 ha estat titllada d’inconstitucional. A continuació abordarem dues qüestions principals des del punt de vista de constitucionalitat de la norma: el debat competencial i la ponderació de drets afectats.

En primer lloc, la Llei ha despertat un fort debat competencial. Més enllà de les valoracions estrictament jurídiques, en aquest punt existeix sempre un enfocament des d’on abordar la qüestió: adoptar una visió restrictiva, que limita l’abast social de la norma, o un punt de vista d’ampliació de drets, que garanteix el màxim de persones beneficiades. En aquesta tessitura, cal tenir present que, en les recomanacions ja citades del Comitè DESC de 2018, es manifestava la preocupació següent per part dels experts en drets humans: “Al Comité le preocupa igualmente que ciertas decisiones del Tribunal Constitucional impidan que las comunidades autónomas puedan otorgar, con sus propios recursos, mayores protecciones a los derechos del Pacto que las previstas a nivel nacional, pues las soluciones uniformes nacionales son bienvenidas cuando favorecen la realización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales, pero preocupan al Comité cuando obstaculizan dicha realización progresiva”. Des d’aquest punt de partida, el preàmbul afirma que “la regulació dels contractes d’arrendament d’habitatge pot i ha de contribuir a fer efectiu el dret a gaudir d’un habitatge digne”.

La principal competència esgrimida és, doncs, l’exclusiva en matèria d’habitatge i els contractes en el dret civil propi. Ara bé, el conflicte principal rau en la competència de la Generalitat de Catalunya per regular contractes d’arrendament. Dos dictàmens del Consell de Garanties Estatutàries (4/2019 i 7/2020) han tingut ocasió d’abordar aquesta qüestió, i han establert que la Generalitat de Catalunya tindria competència exclusiva en matèria de dret civil propi (art. 129 EAC) i per tant “està habilitada competencialment per regular els contractes civils”. De fet, el Reial decret llei 7/2019 ja feia passes cap a una regulació del lloguer i estableix que les comunitats autònomes “poden definir de manera específica i adaptada al seu territori el seu propi índex de referència, per a l’exercici de les seves competències i a l’efecte de dissenyar les seves pròpies polítiques i programes públics d’habitatge”, malgrat no especificar-s’hi que els índexs poguessin tenir efectes vinculants.

De la llibertat de pactes
Així doncs, el conflicte es redueix a un element bàsic dels contractes que és l’establiment de les rendes i en la presumpta vulneració del principi de llibertat de pactes, en tant que es considera que pot afectar l’economia (art. 149.1.8 CE). Així ho estableix el dictamen 4/2019 del Consell de Garanties Estatutàries: “Aquest principi de lliure determinació de la quantia de l’obligació de pagament del lloguer constitueix una base estatal de les obligacions derivades d’aquesta modalitat contractual ex article 149.1.8 CE, que s’adreça a garantir una unitat de regulació que eviti disfuncions en el funcionament de l’activitat econòmica”. I, en el mateix sentit, “el sector de l’habitatge, com reiteradament ha declarat el Tribunal Constitucional, és un subsector important de l’economia (STC 152/1988, FJ 2 i 4; 251/2006, de 25 de juliol, FJ 11, i 112/2013, FJ 3) i, en aquest cas, la intervenció de l’Estat garanteix una unitat de regulació amb la qual es pretén evitar que es produeixin disfuncions en l’activitat i l’evolució d’aquest mercat que podem repercutir sobre el conjunt de l’economia i en les estructures socioeconòmiques d’escala estatal”. Però, no es reconeixia que els contractes en el marc del dret civil propi eren competència exclusiva de les comunitats autònomes? I el dret a l’habitatge també. D’altra banda, si aquest és l’únic argument jurídic en què es fonamenta la possible inconstitucionalitat de la Llei, mereix dues consideracions:

1) El Tribunal Constitucional, en considerar que el sector de l’habitatge “és un subsector important de l’economia” abans que un dret humà, està desatenent els tractats internacionals signats per Espanya que, d’acord amb l’article 96 CE, són dret intern. Fins i tot ajustant-se a la interpretació constitucional restrictiva respecte dels drets socials, segons la qual l’habitatge és un principi rector de la política social i econòmica i no un dret fonamental, la finalitat d’aquests principis és justament orientar la política econòmica, i, per tant, construir-la a la llum de la defensa d’aquest dret. És hora que aquest tipus de jurisprudència, que privilegia el sector immobiliari en tant que font de negoci i desatén els drets i les necessitats bàsiques de la ciutadania, s’adapti als estàndards internacionals en matèria de drets humans, que fins a quatre ocasions han dictaminat que Espanya vulnera el dret a un habitatge adequat.

2) Tal com indicava el Dr. Juli Ponce[i], resulta matisable que el fet d’introduir topalls de preus atempti contra la llibertat d’establir una renda de lloguer i, per tant, la llibertat de pactes. En primer lloc, perquè la mateixa Llei d’arrendaments urbans ja estableix límits quant a increments de la renda durant el contracte, per exemple. I en segon lloc, perquè es gaudeix de total llibertat per establir el preu que el propietari desitgi, sempre que no superi un llindar establert amb criteris que donen marge a un lucre raonable. Per tant, no s’anul·la la llibertat per fixar el preu dictant un preu únic pels habitatges de lloguer, per exemple, sinó que simplement es regula el preu màxim a determinar, per sota del qual l’arrendador té total llibertat i per tant el contingut essencial d’aquest principi no queda esborrat. I, fins i tot, es compta amb excepcions, com s’ha mencionat, per a obra nova, obres o elements excepcionals, que permet modular el preu més enllà de l’Índex. Per acabar, cal tenir en compte la realitat dels “pactes” en matèria de fixació de rendes: els darrers anys, la capacitat de pactar preus entre arrendador i arrendatari s’havia pràcticament extingit, i s’havia convertit en la pràctica en un contracte d’adhesió. La demanda era tan elevada, i l’oferta a preus assequibles tan escassa, que l’arrendatari amb prou feines podia llegir el contracte abans de signar-lo. Els abusos en aquest àmbit s’han denunciat per diverses vies.

Dels drets en conflicte: la constitucionalitat substancial
En segon lloc, pel que fa a l’afectació de drets i llibertats, ens trobem davant la necessària ponderació dels drets afectats: el dret de propietat privada (art. 33 CE), el dret de llibertat d’empresa (art. 38 CE), i el dret a un habitatge digne (art. 47 CE), així com els drets fonamentals relacionats, com inviolabilitat de domicili i dret fonamental a vida per situació COVID-19. A més, no és insignificant tenir en compte l’article 10.2 CE, article que encapçala el Títol I en el seu conjunt, on s’inclouen els esmentats drets. Com sabem, l’esmentat precepte exigeix la interpretació conforme dels drets i llibertats constitucionals a la llum dels tractats internacionals de drets humans, com el Pacte Internacional de Drets Econòmics, Socials i Culturals (PIDESC) ratificat per Espanya l’any 1977 i també el seu Protocol Facultatiu. Ja hem mencionat quines són les recomanacions recents del Comitè respecte al mercat de l’habitatge privat.

Certament, la norma delimita el dret de propietat establint uns topalls màxims de preus, i defensem que són realització de la garantia de la “funció social” de la propietat, que com és sabut delimita el contingut del dret de l’article 33 CE, i no són, per tant, aspectes externs, accessoris o potestatius sinó part essencial d’aquest. Aquesta funció social de la propietat és reconeguda també a la LDHC i a la llei del sòl estatal. No s’està desvirtuant el dret, tan sols establint un preu màxim d’acord amb uns criteris de mercat actuals. Així doncs, el dret de propietat comporta drets però també obligacions, “de acuerdo con las leyes, en atención a valores e intereses de la comunida”, és a dir, d’acord amb necessitats i interessos del moment, com establia la tan citada STC 37/1987 de 26 de març i d’altres (STC 164/2001, d’11 de juliol, 178/2004, de 21 d’octubre, i 112/2006, de 5 d’abril). I el moment requereix sens dubte l’assequibilitat dels lloguers i una moderació dels preus. Per descomptat, cal aplicar els principis d’idoneïtat, necessitat i proporcionalitat en les limitacions de qualsevol dret, i creiem que la norma els incorpora amb rotunditat. Ja s’ha mencionat que es preveuen fins a cinc carències i excepcions per a situacions en què la limitació de preu es pogués considerar desproporcionada, com és el cas dels habitatges d’obra nova (art.10), els casos en què s’hagin efectuat obres de millora (art.11), els habitatges amb característiques especials (art. 7.5), quan s’estava llogant a un parent — es presumeix, a preu inferior de mercat—  (6.2.a), o les situacions en què el propietari sigui considerat vulnerable (art. 6.3).

En definitiva, les previsions de la Llei permetran que el dret de propietat es pugui seguir exercint amb un lucre raonable que es moderarà per donar compliment a la seva funció social, i facilitarà l’assequibilitat dels habitatges de lloguer, fins ara del tot desatesa pel negoci immobiliari. S’equilibra d’aquesta manera una mica més la relació, desigual de partida, entre llogater i arrendador, que els darrers anys ha generat guanys elevadíssims per als segons i ofegament econòmic per als primers i es dona compliment al mandat de Nacions Unides respecte al dret a un habitatge adequat. Es tracta també, per tant, d’una expressió del mandat que el títol preliminar constitucional adreça als poders públics, a tots ells, quan assenyala la seva obligació de “promoure les condicions per tal que la llibertat i la igualtat de l’individu i dels grups en els quals s’integra siguin reals i efectives” (art. 9.2 CE).

 

Irene Escorihuela Blasco
Directora de l’Observatori de Drets Econòmics, Socials i Culturals

---

[i] Ponce, Juli. (2020, 4 d’octubre). ¿Es constitucional la ley catalana que limita el precio de los alquileres? (I). [Entrada de blog]. Hay Derecho – Expansión.