La primera fita de la codificació del dret tributari català va ser l’aprovació de la Llei 17/2017, d’1 d’agost, reguladora del Codi Tributari de Catalunya (en endavant, CTC), que recollia una refosa de la normativa catalana en matèria de procediments tributaris i estructura organitzativa, i reproduïa determinats preceptes de la Llei general tributària (LGT), per tal de fer més comprensible la regulació introduïda al CTC. L’objecte d’aquesta llei fou el d’ordenar d’una manera sistemàtica el conjunt de les normes que integren el dret tributari de Catalunya, per tal de garantir la seguretat jurídica i la coherència normativa que indefectiblement requereix la matèria tributària.

En aquest primer pas de codificació del dret tributari en l’àmbit de Catalunya, la Llei 17/2017, aprova tres llibres i codifica els articles amb la mateixa sistemàtica que al Codi Civil de Catalunya, en un exercici de coherència legislativa. El primer llibre, relatiu a les Disposicions generals del sistema tributari de Catalunya, regula el que s´anomena part general del dret tributari català. El segon llibre estableix disposicions relatives a L’Agència Tributària de Catalunya i la Junta de Tributs de Catalunya. Mentre que el tercer llibre és relatiu a El Consell Fiscal de Catalunya i l’Institut de Recerca Fiscal i Estudis Tributaris de Catalunya.

La presidència del govern de l’Estat va interposar contra el Codi Tributari de Catalunya un recurs d’inconstitucionalitat, que el Tribunal Constitucional (TC) va resoldre en la Sentència 65/2020, de 18 de juny. Abans d´entrar a analitzar part dels arguments que fonamenten la seva resolució, val a dir que el TC salva molts del articles de la norma impugnada.

La clau d’aquest enèsim enfrontament jurídic entre l’Estat i Catalunya rau en la competència d´aquesta última, com a comunitat autònoma de règim comú, per establir normes generals, tant substantives com procedimentals, per al conjunt de tributs que integren la hisenda pública catalana. En cap cas, però, el TC ha entrat en qüestions polítiques.

Així, en la resolució d’aquesta controvèrsia, el Tribunal Constitucional ha donat un pas fonamental per perfilar amb molta claredat la distribució de competències en matèria tributària entre l’Estat i les comunitats autònomes de règim comú, i per fixar les regles sobre les quals pot actuar la comunitat autònoma (CA) en l’exercici de les seves competències financeres.

Com a punt de partida per analitzar la qüestió competencial, segons el Tribunal, cal diferenciar entre tributs propis i tributs cedits, ja que les competències de què gaudeixen les comunitats autònomes per regular-los divergeixen.

En primer lloc, pel que fa als tributs propis, el TC indica que la Llei orgànica de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA) no aclareix si la potestat autonòmica per crear-los pot incloure també l’adopció o regulació de les seves normes generals pròpies, amb l’única excepció de l´article 20.4 de la LOFCA que, quan atribueix a les CA la competència de revisió en via administrativa dels seus tributs propis, ho fa sense perjudici de les competències atribuïdes en exclusiva a l’Estat en els articles 149.1.1, 8, 14 i 18 de la CE en relació amb l’establiment dels principis i normes jurídiques generals, substantives i de procediment, del sistema tributari espanyol.

Aquesta apreciació que fa el Tribunal és fonamental ja que, segons el seu judici, aquesta norma, encara que figuri en l’apartat de revisió en via administrativa, és extensible i extrapolable a totes les funcions tributàries que exerceixin les CA, tant normatives com executives. Així, el TC considera, com ja havia manifestat en sentències anteriors (entre d’altres, la STC 108/2015, de 28 de maig) que el sistema tributari, en el seu conjunt, ha de ser presidit per un conjunt de principis generals comuns capaços de garantir-ne l’homogeneïtat bàsica, que permeti configurar el règim jurídic de l’ordenació dels tributs com un veritable sistema i n’asseguri la unitat, que és una exigència indeclinable de la igualtat dels espanyols.

Ara bé, el Tribunal puntualitza que aquesta manifestació genèrica no significa que totes les normes contingudes a l’LGT hagin de ser considerades normes jurídiques generals del sistema tributari espanyol, i per aquesta raó cal identificar quins són els preceptes que queden inclosos dins dels principis i normes generals del sistema tributari espanyol i, per tant, no poden ser regulats per les CA.

En conseqüència, en el cas dels tributs propis, les competències de les comunitats autònomes han de coexistir amb aquelles de què gaudeix l’Estat tipificades a l´article 149.1 de la CE, en especial, les fixades en els apartats 1r., 8è., 14è. i 18è., i que condicionen l´exercici de les competències autonòmiques tributàries respecte als tributs propis. Aquestes són, d’acord amb els preceptes constitucionals, les que afecten les condicions bàsiques que garanteixen la igualtat de tots els espanyols en l’exercici dels seus drets i en el compliment dels seus deures constitucionals; les regles relatives a l’eficàcia i aplicació de les normes jurídiques; les bases del règim jurídic de les administracions públiques; i el procediment administratiu comú.

Entenem, d´acord amb la doctrina fixada en la STC, que l’existència d´una competència en matèria tributària per part de la Generalitat de Catalunya, reconeguda en la CE i assumida en l’Estatut d’autonomia, permet a la Generalitat crear el text normatiu que actualment està vigent, ja que l’opció del legislador català és escollir el mitjà amb què vehicular l’exercici de la seva competència en l’àmbit tributari.

En segon lloc, respecte als tributs cedits, i tenint en compte que són de titularitat estatal, totes les competències executives i normatives de les CA s’exerceixen per delegació de l’Estat i, per tant, només es podran regular normes generals quan la normativa de cessió ho prevegi expressament.

Pel que fa a la manca de menció expressa dins del Codi a l’LGT, d’una banda, el TC estableix que no és necessari que el CTC esmenti explícitament l’aplicabilitat de la normativa estatal, ja que aquesta qüestió no està a la disponibilitat del que pugui establir la CA, sinó la que derivi de la CE i del bloc de constitucionalitat, sense necessitat de clàusules de salvaguarda (STC 135/2006, de 27 d’abril, entre d’altres). I, d’altra banda, el TC especifica que les normes tributàries autonòmiques de caràcter general que regulin o contravinguin preceptes de l’LGT que estableixin els principis i normes jurídiques generals dels sistema tributari espanyol seran, com a regla general, inconstitucionals, ja que segons la doctrina del TC es considera que envaeixen les competències estatals i, per consegüent, no podran ser aplicades en cap cas, ni als tributs propis, com ja hem indicat abans, ni als tributs cedits per l’Estat.

En suma, i seguint els criteris anteriors, el Tribunal conclou que l’ordenació del sistema tributari català en forma de Codi és constitucional (com ja es va dir a la STC 132/2019, de 13 de novembre, respecte al dret civil), aclarint que només hi ha un sistema tributari originari i subsistemes tributaris autonòmics, presidits per una sèrie de principis generals constitucionals comuns perfectament compatibles amb l’existència d’una hisenda autonòmica pròpia. Afegeix el Tribunal que això no constitueix cap obstacle perquè les comunitats autònomes puguin fixar uns principis generals i comuns, aplicables al seu subsistema tributari.

Un altre dels aspectes controvertits del CTC és la reproducció del contingut de les normes estatals al llarg de l’articulat de la norma autonòmica. En aquesta matèria, s’aplica la reiterada doctrina del Constitucional anomenada lex repetita, segons la qual la reproducció d’una norma estatal serà admissible des del punt de vista constitucional si té com a finalitat fer més comprensible el desenvolupament normatiu realitzat per la CA en l’exercici de les seves competències i, addicionalment, la reproducció de la normativa estatal bàsica és fidel i no incorre en alteracions subreptícies. No obstant això, la reproducció de normes estatals que recullen principis generals del procediment administratiu comú, que és una competència exclusiva de l’Estat, és inconstitucional i, per aquest motiu, s’han declarat inconstitucionals alguns dels articles del Codi.

Per finalitzar aquestes línies, volem fer referència a l´entesa, com un sistema alternatiu de resolució de conflictes, que s´havia previst al Codi. Una de les novetats que va introduir el CTC era esmentar, no regular, la possibilitat d’existència de sistemes alternatius de resolució de conflictes (articles 122.7 i 122.10, apartat 6), declarats inconstitucionals, però sense perjudici d´aquesta declaració, el Tribunal precisa i admet que la CA pugui regular qualsevol sistema alternatiu de resolució de conflictes en la fase d´instrucció del recurs de reposició i de les reclamacions economicoadministratives quan es tracti de tributs propis. Això sí, amb la condició que aquests siguin voluntaris i respectin el procediment i els requisits de la ‘Hisenda general’ establerts a l’LGT, i no vulnerin, en cap cas, el que determina l´article 18 de l’LGT, relatiu a la indisponiblitat del crèdit tributari, amb l’argument que hi podria haver una norma legal que establís els elements de l’obligació tributària que es poden acordar entre les parts, supòsits en els quals seria aplicable, així com el seu àmbit i efectes.

En definitiva, la sentència admet la constitucionalitat del Codi Tributari de Catalunya considerat en el seu conjunt, i declara la inconstitucionalitat parcial de determinats preceptes. Tenim, per tant, un text legal coherent en l´àmbit tributari, que és comprensible pel conjunt de la ciutadania.

Emperò, el més rellevant d’aquesta sentència és que admet la possibilitat que la comunitat autònoma codifiqui el seu subsistema tributari i n’estableixi un seguit de principis i normes bàsiques, que seran d’aplicació als tributs propis, si s’escau, així com als tributs cedits en allò que no excedeixi la normativa de cessió, sempre que es respecti la distribució de competències entre l’Estat i Catalunya.

Montse Peretó García
Directora general de Planificació i Estudis Fiscals de la Generalitat de Catalunya