Amb un retard excessiu i difícilment justificable en les polítiques de gestió i protecció del patrimoni natural a Catalunya -considerant l’estat de conservació del patrimoni natural i la pèrdua de la biodiversitat que s’ha produït a Catalunya en els darrers vint anys (vegeu l’Informe Estat de la Natura a Catalunya 2020)- al mes de juliol passat es va aprovar la llei de creació de l’Agència de la Natura de Catalunya (Llei 7/2020, de 2 de juliol) que s’haurà de constituir en el moment en què es dicti el Decret que n’aprovi els seus estatuts. Després de molts anys en els quals ha mancat la necessària voluntat política i en els quals aquest àmbit d’intervenció no ha sigut prioritari (vegeu, en aquest sentit el text del preàmbul de la Llei i els diaris de sessions corresponents als debats que es van celebrar al Parlament de Catalunya en relació amb el text de la proposició de llei presentada), i després de diverses interrupcions marcades pel context polític, l’aprovació de la Llei mereix, d’entrada, una valoració positiva al crear una eina organitzativa que hauria de permetre concretar i desenvolupar actuacions que són necessàries en l’àmbit de la protecció i conservació del patrimoni natural i de la biodiversitat a Catalunya. A partir d’aquesta primera consideració, i abans de comentar algunes qüestions en relació amb el contingut de la Llei 7/2020, ens sembla oportú plantejar amb caràcter previ -encara que sigui de manera breu- diferents aspectes que suscita de manera més o menys controvertida l’aprovació de l’Agència i que ens semblen rellevants. Especialment tenint en compte que l’aprovació de la llei, i en concret algunes de les seves previsions, han provocat el rebuig d’una part dels actors implicats en l’àmbit objecte de regulació.

En primer lloc, en relació amb el marc normatiu vigent a Catalunya en matèria d’espais naturals i considerant les competències que corresponen a la Generalitat en aquesta matèria, entenem que un exercici adequat de les responsabilitats assumides hauria d’haver portat a la tramitació d’una llei de patrimoni natural i biodiversitat que establís un marc d’actuació en aquesta matèria adaptat a les exigències i necessitats actuals. El mateix text de l’Estratègia del patrimoni natural i la biodiversitat de Catalunya 2030 (vegeu p. 141) –aprovada pel Govern al juliol de 2018- assenyala el caràcter obsolet de la normativa vigent a Catalunya (Llei 12/1985, d’espais naturals, Decret legislatiu 2/2008, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de protecció dels animals, Decret 38/1992, de 14 de desembre, pel qual es va aprovar el Pla d’espais d’interès natural i Decret 172/2008, de 26 d’agost, de creació del Catàleg de flora amenaçada de Catalunya). És inqüestionable -i així s’ha assenyalat repetidament- la necessitat d’adaptar la legislació en aquesta matèria, en el marc de la legislació bàsica de l’Estat i d’acord amb les exigències i els compromisos del dret europeu (Directiva Hàbitats, Directiva Aus i, més recentment -en el marc del Pacte Verd UE- l’Estratègia de la UE sobre la biodiversitat 2030) i del dret internacional (Objectius d’Aichi per a la Biodiversitat i, amb un caràcter més general, els Objectius de Desenvolupament Sostenible (ODS) establerts en l’Agenda 2030 –especialment l’ODS núm. 15- que, per cert, s’ha previst que siguin implementats a Catalunya en el Pla aprovat pel Govern al mes de setembre de 2019). Considerem que aquesta imprescindible actualització prèvia del marc normatiu hauria permès definir el model de gestió i protecció del patrimoni natural i la biodiversitat, així com els mecanismes per desenvolupar-lo (entre els quals també els instruments organitzatius i decidir si optava o no per la creació d’una agència com ens instrumental en aquest àmbit). La previsió de l’aprovació d’una llei en aquesta matèria (així com també la creació d’una Agència) s’ha anat recollint reiteradament en els diferents plans de Govern (aquest és el cas dels Plans de Govern corresponents a les legislatures X, XI i XII) i, recentment, en el Pla normatiu 19-20 (aprovat pel Govern a l’abril de 2019). En el Pla es preveu l’aprovació de l’Avantprojecte de llei de patrimoni natural el primer semestre de l’any 2021. En el mateix sentit, la Llei de 2017 del canvi climàtic en la disposició final desena obliga el Govern a elaborar un “projecte de llei de biodiversitat, patrimoni natural i connectivitat biològica”. Tot i l’evidència d’aquesta necessària actualització normativa recollida en els documents referits, la mancança esdevé lamentablement crònica.

Si és ineludible l’aprovació a Catalunya d’una llei del patrimoni natural com a marc normatiu previ, també ho és l’aprovació d’una llei que s’adeqüi a les necessitats actuals en matèria d’ordenació del territori, especialment tenint en compte la imprescindible interrelació entre la preservació i adequada gestió del patrimoni natural i l’ordenació i gestió del territori on aquell es troba. Cal dotar a les administracions de les eines que facin possible la introducció d’una visió integral i transversal que tingui en compte totes les variables (econòmiques, socials i mediambientals) permetent, alhora, una actuació coherent en el desenvolupament d’una adequada governança sostenible del territori. En aquest sentit, és necessària una intervenció pública que consideri les particularitats del sector, però sense prescindir d’una visió global que tingui molt present la complexitat del context on s’ha de desenvolupar. Una nova llei que reguli la funció pública d’ordenació del territori és en aquests termes imprescindible. Cal actuar atenent a les necessitats específiques de la gestió i protecció del patrimoni natural però considerant alhora totes les implicacions en relació amb els diferents sectors i activitats implicades (forestals, agràries, ramaderes, cinegètiques, turístiques, etc.). Per això entenem que, amb caràcter previ a la determinació de l’instrument organitzatiu, hauria sigut preferible establir el marc legal que fixés els principis rectors, els objectius i els instruments necessaris per al desenvolupament adequat de les polítiques públiques en aquest àmbit.

En segon lloc, la decisió de crear l’Agència de la Natura, amb naturalesa jurídica d’entitat de dret pública sotmesa al dret privat (vegeu l’art. 1.b, l’art. 3 i els arts. 21 a 34 del Decret legislatiu 2/2002, pel qual s’aprova el text refós de la Llei 4/1985, de l’Estatut de l’Empresa Pública Catalana), suposa una continuïtat en el model organitzatiu desenvolupat a Catalunya en àmbits d’intervenció ambiental especialment complexos. Així, en l’àmbit dels residus, la Llei 6/1993, reguladora dels residus, va transformar la Junta de Residus –inicialment creada com a organisme autònom (Llei 6/1983, de residus industrials)- en una entitat de dret públic sotmesa al dret privat que passà, posteriorment, a denominar-se Agència de Residus de Catalunya (Llei 15/2003, de modificació de la Llei 6/1993). En l’àmbit de l’Administració hidràulica, la Llei 19/1991 modificà inicialment la naturalesa jurídica de la Junta de Sanejament configurant-la com a entitat de dret públic i, més tard, la Llei 25/1998, de mesures administratives, fiscals i d’adaptació a l’euro, creà l’Agència Catalana de l’Aigua com entitat de dret públic, fusionant la Junta de Sanejament i la Junta d’Aigües (que havia estat creada inicialment com a organisme autònom, Llei 17/1987, reguladora de l’Administració hidràulica). La creació ara de l’Agència de la Natura, i en el seu moment de les agències de l’Aigua i de Residus, s’inscriu en una tendència a la proliferació de figures i fórmules diverses en l’Administració instrumental (o institucional) que ha anat lligada a raons de modernització de les estructures administratives[i]. No obstant això, en els darrers anys s’observa un cert replegament amb objectius de racionalització i simplificació de les estructures administratives. En aquest sentit resulta d’interès el cas de la Loi 2019-773 du 24 juillet 2019 que crea l’Office française de la biodiversité fusionant l’Agence pour la biodiversité (Loi 2016-1087 sur la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages) i l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, amb l’objectiu de simplificar i millorar l’actuació pública en aquest àmbit.

La creació d’aquests instruments organitzatius dotats de personalitat jurídica pròpia, plena capacitat d’obrar i sotmeses al dret privat –excepte en els casos en què exerceixen funcions o potestats administratives- es vincula a objectius de major flexibilitat, eficàcia i eficiència en l’actuació i gestió pública. A partir de la potestat d’autoorganitzar-se és indiscutible la legitimació a l’hora de decidir quina és l’estructura administrativa que es dissenya, altra cosa és l’oportunitat de crear aquesta figura en aquest cas concret. I això tenint en compte que es tracta d’un àmbit d’actuació infrafinançat de manera reiterada –per tant, fins ara gens prioritari- on, tot i la percepció durant més de vint-i-cinc anys que les estructures administratives establertes no responien a les necessitats, no s’hi han introduït correccions dirigides a afavorir una actuació més eficaç amb mecanismes de coordinació, col·laboració i participació que semblen ara evidents i indispensables.

En qualsevol cas, tant del preàmbul de la Llei 7/2020 com dels debats celebrats al Parlament durant la tramitació de la proposició de llei, queda clar que la finalitat al crear l’Agència és la de dotar d’un instrument àgil en l’àmbit de la conservació i protecció de la biodiversitat que, de manera continuada, eficaç i eficient, pugui respondre a les necessitats del sector que compti amb una estructura pròpia i un pressupost propi. Aquesta estructura hauria de permetre pal·liar la situació d’emergència en què es troba la biodiversitat a Catalunya. Per tant, no es tracta simplement de substituir la direcció general competent (ara Direcció de Polítiques Ambientals i Medi Natural) per l’Agència de la Natura, sinó d’una modificació molt més substancial que caldria garantir en el text de la llei i concretar en el decret de desplegament.

En relació amb aquesta qüestió, i a l’hora de valorar l’opció de crear una Agència, cal tenir en compte la situació que s’ha produït pel que fa a les competències relatives a la gestió i conservació del patrimoni natural, més tenint en compte la manca d’actualització legislativa que apuntàvem i la manca de l’assignació dels recursos necessaris. Ens referim a la contínua dispersió que s’ha produït en l’atribució de les competències en aquesta matèria en la configuració de les estructures orgàniques dels diferents governs de la Generalitat. Aquesta circumstància, que tampoc s’ha acompanyat de la introducció de mecanismes que facilitessin un enfocament coordinat de les actuacions -atenuant així, en part, aquesta situació- no ha fet possible la consolidació d’una estructura organitzativa forta –dotada amb els recursos materials, humans i econòmics necessaris- que permetés abordar l’actuació en aquest àmbit amb la coherència, la transversalitat i el caràcter integral que exigeix un àmbit complex com el de l’adequada protecció i gestió dels espais naturals. En aquest sentit, l’eliminació del Departament de medi ambient -ja fa deu anys- lluny d’evitar aquesta situació l’ha mantingut. Com ja és sabut, la posició en què se situen els diferents àmbits d’intervenció en les estructures administratives condiciona les possibilitats de desenvolupar polítiques públiques de manera efectiva. Així, la ubicació de les polítiques ambientals en un nivell o un altre dins l’organigrama del Govern mostra el grau de prioritat que s’atorga a aquell àmbit d’intervenció. No és el mateix situar l’acció pública ambiental al màxim nivell executiu que suposa una conselleria que posicionar-lo en el nivell d’una secretaria general o d’una direcció general, distribuint, a més, l’àmbit d’intervenció pública en diverses direccions generals (com és el cas actualment). Per tant, des del punt de vista de l’organització administrativa, res no ha ajudat al fet que es poguessin desenvolupar les polítiques públiques necessàries d’acord amb els principis de responsabilitat, coherència, integració, coordinació, col·laboració i participació.

A la segona part d’aquest comentari (II) tractarem -com a tercer aspecte que cal plantejar amb caràcter previ- la forma amb la qual va ser tramitada la llei, i finalment, algunes qüestions rellevants del seu contingut.

Teresa Vadrí Fortuny
Professora titular de dret administratiu. Facultat de Dret. Universitat de Barcelona

[i] Boto, Alejandra. (2015). La agencia como forma de optimización de servicios públicos. Pasado, presente y futuro en una España en crisis. Revista Digital de Derecho Administrativo, 13, 45-61.