La Llei 7/2020, de 2 de juliol, de l’Agència de la Natura de Catalunya: un pas endavant? (II) Tramitació i contingut de la llei – M. Teresa Vadrí Fortuny
Professora titular de dret administratiu. Facultat de Dret. Universitat de Barcelona

Un duc, el rapinyaire nocturn més gran d’Europa, al Parc Natural del Cap de Creus / Territori i Sostenibilitat.

A més dels aspectes comentats a l’apunt anterior publicat a l’RCDP blog, tal com vam assenyalar, mereix ser considerada la forma amb què va ser tramitada la llei de creació de l’Agència de la Natura de Catalunya. La disposició aprovada finalment va ser el resultat de la tramitació de la proposició de llei -presentada conjuntament pels grups JxCat, ERC, PSC-Units i Catalunya en Comú Podem- i no d’un projecte de llei presentat pel Govern. Tenint en compte els motius que porten a la creació de l’Agència -als quals ens hem anat referint i que coneixem pels antecedents i perquè s’expliciten, de manera més o menys coincident, tant en el preàmbul de la norma com en els debats celebrats al Parlament durant la seva tramitació-, resulta si més no sorprenent que el Govern no tramités la creació de la nova entitat com a projecte de llei. Sobretot si considerem que, com hem assenyalat, la previsió de crear l’Agència estava prevista, tant al Pla de Govern com al Pla normatiu aprovat pel Govern. I sorprèn més encara si es té en compte que, evidentment, era coneguda la complexitat de regular els diferents instruments d’intervenció relatius a la protecció i gestió del patrimoni natural per les diverses variables que hi conflueixen (socials, econòmiques i mediambientals), especialment considerant els diferents actors públics i privats que hi estan implicats. El procediment que ha de ser aplicat en l’elaboració dels avantprojectes de llei permet desenvolupar, com veurem, un conjunt d’actuacions dirigides a garantir la qualitat de la norma que es proposa. En aquest sentit, el rebuig que ha provocat l’aprovació de la llei en una part dels actors implicats (responsables de la gestió dels parcs, sector forestal, sector agrícola, sector ramader, etc.) i la importància de cercar la col·laboració i la concertació amb totes les parts -públiques i privades- per una adequada i efectiva intervenció en el patrimoni natural i la biodiversitat, aconsellaven una especial atenció en el procediment de presa de la decisió. En el desenvolupament de les polítiques públiques ambientals l’aplicació del principi de responsabilitat compartida permet arribar a solucions acceptades que fan possible, al ser-ho, la consecució de l’interès públic perseguit, en aquest cas l’adequada preservació del medi natural. Aquest consens no suposa ni la cessió de qüestions innegociables en relació amb la finalitat d’interès públic que cal preservar (per això cal definir prèviament els objectius i els models d’intervenció) ni traslladar la responsabilitat de la decisió als ciutadans. La responsabilitat correspon als òrgans legitimats per prendre la decisió. És una condició per a la bona governança cercar la col·laboració i evitar així el conflicte ambiental o territorial (vegeu l’Informe del Síndic de Greuges: L’augment dels conflictes ambientals i urbanístics a Catalunya, juny 2018). En aquest sentit, s’imposa la necessitat de fer efectiu el principi de participació i garantir-lo des de les fases prèvies de preparació de la decisió, per mitjà del qual es fa possible un intercanvi fluid d’idees i d’informació entre l’Administració i els ciutadans per arribar a una decisió final de qualitat.

   En el desenvolupament de les polítiques ambientals és una condició per a la bona governança cercar la col·laboració evitant així el conflicte ambiental o territorial. En aquest sentit, s’imposa la necessitat de fer efectiu el principi de participació i garantir-lo des de les fases prèvies de preparació de la decisió, per mitjà del qual es fa possible un intercanvi fluid d’idees i d’informació entre l’Administració i els ciutadans per arribar a una decisió final de qualitat

Si fem un breu repàs de quina és la regulació actual en aquesta matèria, la Llei 13/2008, de la presidència de la Generalitat i del Govern, en el capítol dedicat a la iniciativa legislativa del Govern, preveu la possibilitat de sotmetre els avantprojectes de llei als tràmits d’audiència i d’informació pública i establir, com un dels documents que han d’acompanyar-ne la presentació, una memòria de les consultes formulades, on el Govern haurà de raonar perquè ha estimat o desestimat les consultes formulades i les al·legacions presentades i assenyalar com aquestes han incidit en la redacció final de avantprojecte (art. 36). Cal tenir, a més, en compte els capítols III i IV de la Llei 19/2014, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, en concret, quan l’art. 64.3 estableix que cal garantir la participació dels ciutadans en l’elaboració de les memòries d’avaluació i impacte de les normes. I també, posteriorment, quan en l’art. 69 preveu una consulta prèvia -en termes semblants a la consulta que es preveu en l’elaboració de les disposicions reglamentàries a l’art. 66 bis de la Llei 26/2010, de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya- quan  reconeix el dret de participar en les iniciatives normatives que promou l’Administració pública, tot i que ho condiciona al fet que l’Administració consideri pertinent obrir aquest procés participatiu -des de l’inici de la tramitació del procediment- per la importància que té la norma o per la matèria que es regula en aquesta (art. 69.1). S’estableix així l’obligació de publicar al portal de transparència la iniciació de la tramitació, la versió inicial del projecte normatiu i la documentació complementària, per mitjà del qual els ciutadans poden trametre les seves propostes i suggeriments en relació amb les iniciatives normatives abans dels tràmits d’audiència i informació pública, sense que la seva participació atribueixi la condició d’interessats als ciutadans (art. 69.3). Encara reforçant aquesta necessària participació, l’Acord de Govern de 19 de maig de 2009 que va establir directrius sobre el contingut de l’expedient i sobre el procediment d’elaboració de disposicions de caràcter general, tant en el cas dels projectes de disposicions reglamentàries com en el cas dels projectes de llei, estableix la necessitat de sotmetre les propostes als tràmits d’audiència i informació pública. I, finalment, i en concret, en relació amb la participació dels ciutadans en les decisions relatives al medi ambient, la Llei 27/2006, per la que es regulen els drets d’accés a la informació, de participació pública i d’accés a la justícia en matèria de medi ambient, reconeix -per fer efectiu el dret a un medi ambient adequat- el dret de participació pública en relació amb l’elaboració de disposicions de caràcter general (art. 3), en els termes que després es desenvolupen a l’art. 16 quan estableix el dret a expressar observacions i opinions quan estiguin obertes totes les possibilitats, abans que s’adoptin decisions sobre aquella disposició de caràcter general[i].

El Reglament del Parlament de Catalunya preveu, al regular el procediment legislatiu, el tràmit d’audiència a “les organitzacions i grups socials interessats en la regulació de què es tracti o d’experts en la matèria” (art. 117) mitjançant la compareixença que podran proposar els grups parlamentaris una vegada s’hagi celebrat el debat de totalitat inicial. En el cas de la proposició de llei presentada -tal com es desprèn de la informació de l’expedient de tramitació i del Diari de Sessions corresponent al debat final- les compareixences van ser prou representatives, ja que van donar veu als diversos sectors interessats en el contingut de la norma (agrari, forestal, parcs naturals, administració local, centres de recerca, etc.).

  Resulta evident que tramitar la proposta com a projecte de llei -amb el procediment previ d’elaboració de l’avantprojecte- hauria permès ampliar la participació, tant en el temps com en la forma, prevenint així el conflicte, facilitant l’acceptació de la norma i afavorint la qualitat del contingut de la Llei de creació de l’Agència de la Natura

No obstant això, resulta evident del que acabem d’exposar que tramitar la proposta com a projecte de llei -amb el procediment previ d’elaboració de l’avantprojecte- hauria permès ampliar la participació, tant en el temps com en la forma, prevenint així el conflicte, facilitant l’acceptació de la norma i afavorint la qualitat del contingut de la Llei de creació de l’Agència de la Natura. Vinculada als conceptes de bon govern i bona administració, com ja és sabut, la qualitat normativa ha de permetre aconseguir un marc jurídic que sigui racional, eficaç i eficient. La participació dels ciutadans -entesa com a col·laboració efectiva en el procés de presa de la decisió- és una mesura ex ante imprescindible per millorar el procediment d’elaboració i aprovació de les normes i, així, la qualitat de la norma que, en definitiva, ha de servir com a instrument per desenvolupar eficaçment les polítiques públiques i satisfer l’interès general que és el que ha de perseguir en tot cas l’actuació de les administracions públiques.

Fetes aquestes consideracions, que enteníem necessàries per situar adequadament el context de la Llei 7/2020, ens referim a quatre aspectes del seu contingut que mereixen ser comentats. A partir del que s’ha exposat en relació amb el model organitzatiu escollit pel legislador al crear l’Agència de la Natura com a entitat de dret públic sotmesa al dret privat, la primera qüestió que cal considerar és la relativa al contingut i naturalesa de les funcions que de manera exhaustiva li atribueix l’art. 3 de la Llei. A partir de l’ambiciós objecte de l’entitat definit a l’art. 2 com a missió per a la protecció, la planificació, la gestió, la restauració, el millorament i l’estudi del medi natural, i precisament per la complexitat i les conseqüències de l’actuació que se li vol encomanar, ens sembla que caldria una prèvia concreció i aclarir les competències que cal assumir en relació amb aquest àmbit d’actuació. Seria possible així, a continuació, delimitar amb claredat, i d’acord amb el principi de seguretat jurídica, les funcions que, en el seu cas, haurien de correspondre a l’Agència de la Natura de Catalunya. En aquest sentit, insistim en la conveniència d’establir amb caràcter previ -o simultani- a la creació de l’entitat un marc normatiu clar i actualitzat en aquesta matèria. Per ara el resultat d’aquesta carència es manifesta en la regulació de les funcions que es relacionen en la Llei de manera que, a parer nostre, no s’estableix amb claredat l’abast de la intervenció de l’Agència considerant les competències que actualment corresponen al Departament de Territori i Sostenibilitat i al Departament d’Agricultura, Ramaderia, Pesca i Alimentació. Així, en uns casos es preveuen funcions, en principi, concretes i substantives, no exemptes de dubtes en relació amb quina ha de ser la seva interpretació i aplicació (aquest és el cas dels apartats f), h) o m) i, en d’altres, s’utilitzen termes que dificulten una conclusió clara en relació amb l’abast i les conseqüències d’aquestes (és el cas de diferents apartats on s’atribueix la funció de “formular”, “dirigir” o “planificar”).

  Seria doncs imprescindible un aclariment normatiu de les competències i funcions atribuïdes en aquest àmbit i, alhora, la definició clara dels instruments que permetin fer efectiva la necessària coordinació entre les administracions públiques implicades. Recordem que una de les bases de la bona governança és també l’efectiva aplicació del principi de responsabilitat

Seria doncs imprescindible un aclariment normatiu de les competències i funcions atribuïdes en aquest àmbit i, alhora, la definició clara dels instruments que permetin fer efectiva la necessària coordinació entre les administracions públiques implicades. Només d’aquesta manera serà possible determinar de manera certa les responsabilitats que corresponen a cadascun dels òrgans implicats. Recordem que una de les bases de la bona governança és també l’efectiva aplicació del principi de responsabilitat. En aquest sentit, cal mencionar que la Llei es refereix a la necessària determinació d’instruments de coordinació i seguiment “amb els departaments directament concernits” sense concretar-los i remetent-se als estatuts que s’aprovin amb posterioritat a la creació de l’Agència (art. 5.3).

La segona qüestió fa referència als òrgans de govern que corresponen a l’Agència. La Llei preveu, com és habitual en aquest tipus d’entitats, un Consell de Direcció i un director, incloent-hi, però també, com a òrgans de govern, les anomenades Comissió Social i Comissió Científica. El Decret d’aprovació dels estatuts de l’Agència haurà de determinar les funcions d’aquests òrgans, així com el funcionament i l’estructura orgànica de l’entitat (art. 4.2). La Llei preveu una àmplia composició del Consell de Direcció (presidit pel conseller competent en matèria de medi ambient) a qui correspon a representació de la Generalitat la majoria absoluta de vot, i on té un major pes el Departament competent en matèria de medi ambient (amb tres representants més la Vicepresidència que correspon a la Secretaria General del Departament competent en aquesta matèria), essent, com a mínim, dues les persones que representaran el Departament competent en matèria d’agricultura, ramaderia, política forestal, caça i pesca, de les quatre que han de representar altres departaments. La Llei 17/2020 estableix també la representació en el Consell de Direcció de les administracions locals -també de les supramunicipals-, amb tres membres, i dels diferents sectors i entitats més directament relacionats amb les polítiques de patrimoni natural i amb la gestió dels parcs naturals, a cadascun d’ells els correspon un representant. L’art. 4.5 es refereix a la composició de les comissions Social i Científica (que integraran trenta membres en el primer cas i  vint-i-cinc en el segon), però seran els estatuts els que n’hauran de concretar la composició, les funcions i els mecanismes de relació d’aquestes comissions amb el Consell de Direcció. La Llei determina els sectors dels quals, si s’escau, caldrà garantir-ne la representació en la Comissió Social, i avança, només, en relació amb la naturalesa d’aquestes comissions i l’obligació de garantir-ne la participació en la presa de decisions. En aquest sentit, i a partir d’aquestes previsions, entenem que caldrà aclarir també les funcions del Consell de Protecció de la Natura de Catalunya -creat com a òrgan consultiu en matèria de protecció de la natura i del paisatge per la Llei 12/1985, d’espais naturals- en relació amb la naturalesa i funcions que puguin correspondre a la Comissió Científica. La Llei tampoc determina -fent una remissió als estatuts- els òrgans descentralitzats de participació que han de permetre la col·laboració amb els diferents actors del territori.

És destacable també, com a tercera qüestió, tenint en compte la naturalesa de l’Agència i la seva adscripció al Departament competent en matèria de medi ambient (art. 1), la previsió que fa la norma de la seva vinculació amb l’Administració mitjançant el contracte programa en el quals es concretaran els objectius i els resultats previstos i s’establiran els mecanismes de seguiment i control de la seva actuació. En aquest sentit, l’art. 9 de la Llei exigeix, a més, l’aprovació amb caràcter anual d’una memòria d’activitats i de valoració de resultats que l’Agència haurà de presentar al Govern i al Parlament. Aquests instruments hauran de fer efectiu la necessària rendició de comptes de l’entitat davant de l’Administració a la qual s’adscriu.

Com a quarta i darrera qüestió, s’ha de tractar, encara que sigui una breu referència, el tema dels recursos econòmics amb què es dota l’Agència per al desenvolupament de les seves funcions. Considerant els antecedents, el context i que un dels objectius de la seva creació és el de dotar a l’Administració d’un instrument àgil i eficient en el seu funcionament, és imprescindible que es garanteixi a l’Agència el finançament necessari perquè pugui realitzar les funcions que li corresponen adequadament. Així, en el marc de l’autonomia financera plena que se li reconeix, són destacables, entre els diversos recursos que la norma assigna a l’Agència, d’una part les dotacions que hauran de provenir dels pressupostos de la Generalitat i, de l’altra part, les que provindran del Fons per al Patrimoni Natural. Tenint en compte els antecedents, en relació amb les assignacions pressupostàries, cal subratllar que evidentment la dotació efectiva dependrà de quines siguin les prioritats a l’hora d’aprovar els pressupostos de l’Administració de la Generalitat. En relació amb el Fons per al Patrimoni Natural -creat per la disposició addicional desena de la Llei 4/2017, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2017- es preveu que la totalitat d’aquest constitueixi una part dels recursos de l’Agència. Cal recordar que, d’acord amb la disposició final setena de la Llei 16/2017, del canvi climàtic, el Fons es nodrirà, com a mínim, amb el 50% dels ingressos obtinguts de l’impost sobre les emissions de diòxid de carboni dels vehicles de tracció mecànica. En aquest sentit, cal tenir en compte que aquest impost ha sigut objecte de diverses modificacions, la més recent de les quals s’ha produït amb el Decret llei 33/2020 -que s’aprova atenent a la situació econòmica provocada pels efectes de la pandèmia- i on, entre altres aspectes, es modifica el calendari d’exigibilitat del tribut. Cal indicar, finalment, que el Pla normatiu 19-20 aprovat pel Govern, preveia l’aprovació del projecte de Decret del Reglament del Fons del Patrimoni Natural, però fins aquest moment encara no s’ha dut a terme.

Com s’ha pogut veure (I i II), considerem que són diversos els aspectes que caldrà corregir, determinar i aclarir per poder concloure, a mitjà i llarg termini, que la creació de l’Agència de la Natura ha suposat o no un pas efectiu i endavant, per tant, en relació amb la intervenció urgent que requereix l’estat actual del patrimoni natural i la biodiversitat de Catalunya.

Teresa Vadrí Fortuny
Professora titular de dret administratiu. Facultat de Dret. Universitat de Barcelona


[i] Capelleras González, Albert. (2016). El marc legal de l’elaboració dels avantprojectes de llei a Catalunya: una mirada a la legislació catalana i a la legislació estatal de recent aprovació. Activitat parlamentaria, 29, 23-63.

Leave a Reply