Si afirmem que recentment ha vist la llum un altre manual de dret administratiu, no faltaríem a la veritat però tampoc l’encertaríem de ple, perquè el Manual de fonaments del dret administratiu i de la gestió pública (Tirant lo Blanch, 2020), si bé manté en termes generals l’estructura temàtica dels manuals de tota la vida, dona entrada a uns continguts plenament coherents amb els nous models imperants de qualitat i docència universitàries, hereus directes de la necessària posada al dia que, per a les universitats espanyoles, ha suposat el procés d’integració en l’Espai Europeu d’Educació Superior (EEES), més conegut com a procés de Bolonya.

I no ens hauríem de sorprendre del contingut, si tenim en compte que al seu autor, el Dr. Juli Ponce, l’avala una experiència dilatada com a docent i reconegut investigador, dins i fora de les nostres fronteres, el que li ha permès d’immergir-se, ja des dels inicis de la carrera universitària, en els mètodes pedagògics i docents que han fet fortuna en d’altres països, molt en particular, del model d’ensenyament anglosaxó, el common law, on les diferents branques del dret no es troben parcel·lades asèpticament en compartiments estancs, mercès a l’absència de categoritzacions rígides en excés. Fruit d’aquesta experiència, el Dr. Ponce ha produït seminal works, com els treballs dedicats a la bona administració i el dret a l’habitatge, que han obert camí a investigacions posteriors.

En la introducció de l’obra, un “estudi preliminar” de lectura imprescindible, el mateix autor en justifica l’enfocament i continguts per la necessitat de donar resposta a cinc preguntes clau relacionades amb l’ensenyament del dret administratiu: 1) a qui s’ensenya?; 2) per a què s’ensenya?; 3) Què hauria d’ensenyar-se?; 4) com hauria d’ensenyar-se?; i 5) quant dret administratiu hauria d’ensenyar-se i com avaluar?. D’aquest procés autoreflexiu n’ha sorgit un Manual pensat per a una pluralitat i heterogeneïtat de lectors, ja siguin futurs operadors jurídics o estudiants d’altres disciplines que, en l’exercici professional, requeriran el coneixement de les institucions bàsiques del dret administratiu, “des d’una perspectiva funcionalista i realista, no positivista formalista” (p. 19).

Pel que fa a l’esquema expositiu que se segueix en l’obra, aquesta s’estructura en set capítols o blocs temàtics, que aborden amb profunditat, i de manera clara i concisa, múltiples aspectes de l’actuació de les administracions i de les seves relacions amb el ciutadà-interessat. Un repàs a vola ploma ens pot fer pensar que es tracta d’un manual a l’ús. Que no s’emporti el lector una apreciació equivocada, perquè el subtítol (Textos legals, materials per practicar, dades empíriques) no és gratuït. D’entrada, cal ressaltar les contínues referències que es fan a altres branques jurídiques (dret privat, dret financer i tributari, dret constitucional, dret penal…) –una opció en absolut estranya, atesa l’omnipresència del dret administratiu i el fet que totes les disciplines jurídiques regulen situacions en concurrència–, però també a altres ciències no jurídiques, com la literatura o el cinema. Així mateix, cada tema està tractat a consciència, amb l’ús d’una sistemàtica concreta que permet discriminar la informació subministrada en atenció a la seva essencialitat (negreta, mida de la lletra…). Els diversos tipus de continguts s’acompanyen d’esquemes, fotografies, il·lustracions, dades empíriques –malgrat que tendeixen a desactualitzar-se ràpidament–, enllaços a vídeos, etc. que en faciliten enormement la comprensió. Al final de cada tema, s’inclou un apartat més pràctic, amb selecció de textos i exercicis, que permet una autoavaluació continuada de l’aprenentatge i una bibliografia amb accés en línia.

No és l’objecte d’aquesta ressenya fer una descripció omnicomprensiva dels continguts de cada capítol, una tasca per altra banda inabastable en una obra d’aquesta extensió, sinó destacar-ne els aspectes més innovadors i interessants, tant si es tracta de noves maneres d’abordar temàtiques clàssiques (com l’aplicació del nudging en l’activitat administrativa de foment), com si es tracta de conceptes jurídicament en formació que fins ara quedaven vedats a les obres d’abast general, en ser el seu tractament més propi d’obres especialitzades (better regulation, globalització, compliance…). Cal dir, però, que es detecta un cert desequilibri en el contingut expositiu dels capítols, atès que mentre alguns destaquen per abordar la temàtica de manera original, transversal i plenament actualitzada –posant de relleu el rigor analític i la innovació científica que caracteritza la faceta investigadora de l’autor–, altres són menys originals en el tractament del tema (el què), si bé la forma de presentar-lo (el com) manté la singularitat que caracteritza aquesta obra.

Així, en el primer capítol, un dels més rics i aconseguits, centrat en els fonaments i les bases constitucionals del dret administratiu, s’analitzen qüestions com ara la inactivitat administrativa entesa com un supòsit de mala administració i la gestió dels béns comuns (commons), en tant que béns amb vocació de servir directament els Interessos de la col·lectivitat, en el marc de l’exercici de funcions públiques per privats i l’interès creixent de les administracions locals de recuperar la gestió directa de serveis públics (remunicipalització). Altrament, en el context de l’estudi de les bases constitucionals del dret administratiu, podem destacar la defensa que fa l’autor del caràcter de dret subjectiu aplicable als drets socials, en la mesura que el compliment de les obligacions que se’n deriven pot ser exigit davant les administracions i, si s’escau, davant el jutge contenciós –tot i reconèixer que es tracta d’un posicionament gens pacífic ni majoritari a l’Estat espanyol, i que ha estat contestat amb l’argument de la reserva del possible, basat en el condicionament que imposaria l’existència de recursos pressupostaris suficients–. En aquest mateix context, el capítol fa especial incidència en els principis i drets recentment assentats o encara en emergència com la democràcia directa i representativa, la transparència i el govern obert; la bona governança, el bon govern i el control de la prevenció; els drets ciutadans d’accés a l’Administració pública i a una bona administració; i el control jurídic de la discrecionalitat, amb la proposta d’una llista de verificació de la correcció jurídica de l’exercici d’aquesta discrecionalitat.

Partint d’aquesta exposició inicial configuradora del marc d’actuació de les administracions, els capítols successius s’ocupen de les fonts del dret administratiu (2); l’organització administrativa i els empleats públics (3); l’actuació formalitzada de l’Administració (4); els controls jurídics de l’actuació administrativa (5); la responsabilitat patrimonial de l’Administració pública (6); i l’evolució futura del dret administratiu (7). El capítol segon, dedicat al sistema de fonts del dret administratiu, descriu el plantejament clàssic del tema, amb referències a la piràmide kelseniana de jerarquia entre normes jurídiques, els tractats internacionals, les normes amb força i rang de llei aprovades pel poder executiu (decrets llei i decrets legislatius), els tipus de reglaments, el control de legalitat al qual s’han de sotmetre (revisió d’ofici; recurs contenciós directe i indirecte i qüestió d’il·legalitat), etc. Tanmateix, cal ressaltar les referències als principis de bona regulació (article 129 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de procediment administratiu comú de les administracions públiques, LPAC), que formen part de les bases del règim jurídic de les administracions públiques que són competència de l’Estat (STC55/2018) i que han d’orientar l’exercici de la potestat reglamentària per assolir la millora de les normes produïdes per l’Administració i fer efectiu el principi de bon govern i el dret a una bona administració. Des d’aquesta perspectiva, s’aborda el procediment d’elaboració de reglaments de l’LPAC, en els tràmits vinculats a la millora de la regulació (better regulation), com els de consulta prèvia i participació pública. Així mateix, entre les fonts del dret administratiu, es reserva un espai per l’autoregulació, que, segons l’autor, s’integra en l’ordenament jurídic per vies diverses “perquè les lleis i els reglaments es remeten a aquestes normes d’autoregulació privada, que passen a tenir el mateix rang de la norma que fa la remissió (…) [o bé] són les normes jurídiques les que imposen mandats d’autoregulació a certs subjectes privats” (p. 222).

El capítol tercer entrellaça dos temes que acostumen a tractar-se per separat, l’organització administrativa i els empleats públics. Si bé no se n’explicita la raó, el nexe entre l’organització administrativa i les persones que en gestionen l’activitat, l’element humà, és prou evident com per justificar-ne la soldadura. Pel que fa al primer punt, s’aborda la teoria de l’ens i l’òrgan  –reconvertida, en pro de facilitar la comprensió lectora, en la distinció entre persona jurídica i òrgan administratiu, distinció que es recolza gràficament en la imatge que apareix en la portada del Leviathan (pp. 246-47)–, les relacions interadministratives i interorgàniques i la tipologia d’administracions públiques, desgranant els diferents òrgans i entitats que formen part de les administracions territorials i no territorials, així com les que s’integren en el sector públic institucional, ex. art. 2 de la Llei 40/2015, la qual qüestiona obertament l’existència d’una administració corporativa, una posició compartida per bona part de la doctrina iusadministrativista. La part corresponent als empleats públics s’il·lustra amb referències a l’ètica administrativa (codis ètics i de conducta) i a l’emergència d’un nou model d’Administració pública que progressivament anirà fonamentant la gestió i presa de decisions en la utilització del big data i de la intel·ligència artificial per assolir resultats per eficaços i eficients.

Els capítols quart i cinquè s’ocupen de temes capitals que conformen l’esquelet central de l’obra: procediment i acte administratiu, i control de l’actuació administrativa. L’autor proposa una llista de principis generals, alguns dels quals no es troben explícitament previstos en l’LPAC (oficialitat o obligació de deguda diligència i deguda cura, contradictori, antiformalista, transparència, bona fe…) i desplega el conjunt de tràmits del procediment tipus que regula l’LPAC, cadascun dels quals s’acompanya dels corresponents models o formularis, amb especial atenció a la tècnica del silenci administratiu. Per la seva banda, l’acte administratiu és tractat a bastament pel que fa a la tipologia i els seus elements subjectius (competència de l’òrgan), subjectius (contingut i condicions de l’acte, pressupòsits de fet i conceptes jurídics indeterminats, finalitat i causa de l’acte, la desviació de poder i el principi de proporcionalitat) i procedimentals i formals (procediment degut i expedient, motivació, forma d’exteriorització, notificació i publicació), basant-se en un exemple real; així com en els aspectes relatius a la seva validesa, eficàcia, extinció i execució. Quant al capítol cinquè, es focalitza en l’estudi dels diferents tipus de controls jurídics de l’actuació administrativa, ja siguin interns o en via administrativa, a través de la revisió i revocació dels actes, els recursos administratius (ordinaris i especials) i altres mecanismes de resolució de conflictes i de control, ja siguin en l’àmbit de la jurisdicció contenciosa administrativa, a través dels procediments i recursos corresponents. El capítol finalitza amb unes breus reflexions sobre la interrelació entre el dret administratiu global i el dret administratiu intern, com també sobre el control que el primer pot exercir sobre les administracions espanyoles, a través de tribunals arbitrals “globals”, com ara el Centre Internacional d’Arranjament de Diferències Relatives a Inversions (CIADI). El capítol sisè introdueix el marc normatiu de la responsabilitat patrimonial de les administracions, amb les vies de reclamació i el procediment a seguir, i la responsabilitat de l’Estat legislador, de l’Administració judicial i del Tribunal Constitucional.

L’obra es tanca amb un epíleg molt ben travat i suggerent que presenta unes reflexions conclusives sobre els capítols precedents i, tot seguit, una proposta evolutiva del dret administratiu, on, tot rebutjant-ne la visió reduccionista, demanda la necessitat que aquesta branca del dret respongui amb èxit als nous reptes del segle XXI (globalització, evolució tecnològica, crisi econòmica, canvis demogràfics i socials, amenaça climàtica, Covid-19…) mitjançant una renovació epistemològica i metodològica que obri la porta a noves perspectives, com l’ús de mètodes empírics que permetin l’estudi de la disciplina “no només des de la perspectiva de la llei als llibres, sinó també de la llei en acció” (p. 709).

Aquesta obra posa de manifest que, sota el títol de manual, es pot amagar una obra creativa, que va més enllà de l’ensenyament tradicional del dret administratiu. Això no obsta a que ens trobem davant un treball molt didàctic en la manera d’abordar els continguts –per exemple, el recurs a la manta per explicar una situació ultra vires (p. 176)– perquè la seva principal finalitat, lògicament, és introduir l’estudiant en l’aprenentatge del dret administratiu a fi que assoleixi uns conceptes bàsics, així com la capacitat d’aplicar-los en les situacions que ho requereixin. Si bé l’obra que ara es ressenya manté a grans trets l’estructura temàtica clàssica, l’autor la presenta en un format susceptible d’atrapar l’alumne, desterrant alguns mites, com ara que l’aprenentatge del dret administratiu és només acumulació intensiva d’informació memorística. El Manual vol ser un instruments per assolir els quatre grans objectius docents: la comunicació de coneixements, el desenvolupament de capacitats intel·lectuals, la inculcació de valors i actituds i la motivació de l’estudiant (M. Marincovich, ed., Teaching at Stanford, The Center for Teaching and learning, 1987), que afavoreixi l’esperit crític i la reflexió individual. Per completar aquest objectiu, al final de cada capítol es proposa la lectura d’una selecció d’articles de premsa i especialitzats (accessibles en obert en l’enllaç que s’adjunta), anàlisi de casos i sentències (el text de les quals també s’adjunta) i la realització d’exercicis d’autoavaluació tipus test.

Destaca la bona claredat expositiva, com correspon a una obra d’aquestes característiques, amb un ordre temàtic coherent i capacitat de síntesi i de ressaltar els principis i categories generals de la disciplina –en tot el manual, s’expressa, implícitament o explícita, la necessitat d’aplicar valors i principis de transparència i bona administració com a garantia de control de les funcions públiques i de l’actuació dels privats–, un enfocament encertat, atesa la contingència del dret administratiu, que canvia constantment i “a un ritme vertiginós”, com assenyalava el professor García de Enterría (Justicia y Seguridad en un mundo de leyes desvocadas, 1999). Tanmateix, si bé no hi ha la pretensió d’oferir un manual omnicomprensiu, s’agrairia l’exposició més aprofundida de temes cabdals –com la potestat sancionadora de l’administració o l’activitat de foment–, així com un major tractament dels aspectes relacionats amb la gestió pública.

En síntesi, un manual jurídic de molt bona factura, amb un estil concís que els lectors agrairan, amb tesis personals expressades de forma ponderada, lluny de les divagacions o elucubracions pròpies de treballs d’altra naturalesa. Una obra de gran interès i utilitat tant per un públic general com especialitzat; tot plegat, per un aprenentatge innovador del dret administratiu.

Judith Gifreu Font
Professora titular de dret administratiu. Universitat Autònoma de Barcelona