Amb l’aprovació d’aquesta iniciativa s’han eliminat més de 1.200 decrets i ordres obsolets que a partir d’ara podran constar com a no vigents en el Portal Jurídic de Catalunya. Derogar normes que ja no són d’aplicació pot semblar d’entrada un exercici poc útil o fins i tot sobrer, però l’objectiu no és cap altre que facilitar el coneixement i l’accés al dret vigent. Tot seguit s’exposen les raons que han motivat aquesta intervenció i l’estratègia més àmplia de racionalització i de manteniment del dret en la qual s’emmarca.
L’acumulació temporal de normes i la manca d’un inventari del dret català vigent
Des d’una perspectiva de tècnica legislativa es pot sostenir que l’ordenament jurídic de competència de la Generalitat de Catalunya pateix els mateixos defectes que la majoria d’ordenaments occidentals: una producció normativa excessiva i una complexitat creixent derivada de múltiples factors, entre els quals l’acumulació en el temps de normes que ja no s’apliquen. Ens referim a les normes que han quedat en desús superades per la realitat social o que han perdut l’objecte, les que han estat substituïdes per una norma posterior incompatible i les normes temporals que han esgotat la seva vigència. Totes elles generen un estoc de normes obsoletes que coexisteixen amb les normes en vigor, la qual cosa dificulta la claredat i la certesa jurídiques.
Fins a èpoques recents, l’adopció de noves normes no ha comportat, per regla general, la derogació expressa de les disposicions anteriors (…) En contraposició a la certesa que aporta la derogació expressa, aquesta tècnica legislativa deficient afavoreix la confusió i contribueix al creixement constant de l’ordenament jurídic, alhora que impedeix que es pugui disposar d’un inventari de la normativa vigent
Bona part d’aquest mal s’origina en el seu procediment d’elaboració. És el cas del disseny defectuós de les normes de vigència temporal i el de l’ús de les derogacions tàcites, el supòsit paradigmàtic. Fins a èpoques recents, l’adopció de noves normes no ha comportat, per regla general, la derogació expressa de les disposicions anteriors de manera que, o bé no s’ha inclòs cap clàusula derogatòria o bé s’han adoptat clàusules de derogació genèriques que no identifiquen les disposicions que es pretenen derogar. D’aquesta manera el legislador ha renunciat a delimitar quin és i quin no és el dret vigent i ha deixat en mans dels operadors –i en darrera instància dels jutges– la interpretació de l’abast dels efectes de la derogació en cada cas. En contraposició a la certesa que aporta la derogació expressa, aquesta tècnica legislativa deficient afavoreix la confusió i contribueix al creixement constant de l’ordenament jurídic, alhora que impedeix que es pugui disposar d’un inventari de la normativa vigent.
La creació del Portal Jurídic de Catalunya ha estat un gran avanç per al coneixement del dret català, en especial gràcies a la facilitació dels textos consolidats de les lleis i els decrets. Tanmateix, la tasca de consolidació amb valor informatiu que efectua el Portal té limitacions, ja que ha de partir de les derogacions expresses, perquè la derogació és una manifestació de l’exercici de la potestat normativa i no es pot presumir mai.
Així les coses, el gener de 2021 són 23.642 les disposicions que consten vigents en el Portal Jurídic -xifra que no inclou els decrets i ordres relatius a càrrecs i personal-, mentre que només se n’han derogat 6.219 des del 1977. De les disposicions vigents, 556 són normes amb rang legal, 6.449 decrets i 16.598 ordres. Ara bé, en relació amb aquestes dues últimes categories es desconeix el nombre de disposicions que haurien perdut la vigència ja sigui per derogació tàcita, desús o caducitat; és més, també s’ignora quines d’aquestes disposicions són en realitat normes jurídiques i el volum d’actes administratius que les integren. Un problema d’accessibilitat material al dret, però sobretot de seguretat jurídica.
El Pla de simplificació normativa 2016-2017: una revisió exhaustiva de la vigència de les disposicions legislatives
Tot i que al llarg de l’última dècada s’han dut a terme algunes accions puntuals per racionalitzar el marc normatiu, és amb l’aprovació del Pla de simplificació normativa 2016-2017 per Acord GOV/114/2016, de 2 d’agost, quan s’aporta un diagnòstic global sobre el problema -fonamentat en dades- i es plantegen solucions sistemàtiques.
D’una banda, el Pla incorpora actuacions en relació amb l’elaboració de normes per garantir un ús correcte de la derogació i la major simplificació possible en l’àmbit objecte de regulació, segons requereix l’art. 63.1 de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació i bon govern. D’altra banda, programa la revisió de les normes amb rang de llei –als efectes d’impulsar la seva derogació, refosa o consolidació- i preveu la necessitat de planificar la revisió de les normes reglamentàries que caldrà afrontar en un segon moment.
Segons recull l’informe de resultats del Pla del desembre de 2017, la revisió de les disposicions legislatives ha comprès el total de les 624 normes amb rang de llei que constaven en vigor al Portal Jurídic el gener de 2016 (incloses les lleis de pressupostos i les de mesures), si bé s’ha focalitzat en la posterior derogació expressa de 161 d’aquestes, així com de nombrosos preceptes, d’entre altres, 39 que havien quedat tàcitament derogats o obsolets.
En paral·lel s’ha promogut la simplificació en els projectes normatius en curs de manera que, per exemple, mitjançant els nous decrets d’estructura departamentals s’han derogat 475 decrets i ordres de l’àmbit organitzatiu i en la tramitació d’iniciatives legislatives, s’han derogat 39 normes amb rang de llei.
L’execució d’aquest Pla ha permès depurar les lleis obsoletes i ha establert la base per a les actuacions de simplificació posteriors. Aquest esforç compartit per tots els departaments de l’Administració de la Generalitat ha estat reconegut amb un premi especial del jurat en la quarta edició dels Premis Alfons Ortuño el 2018
L’execució d’aquest Pla ha permès depurar les lleis obsoletes i ha establert la base per a les actuacions de simplificació posteriors, tot fixant els indicadors sobre la dimensió de l’ordenament jurídic que ara ens permeten fer-ne el seguiment. Aquest esforç compartit per tots els departaments de l’Administració de la Generalitat ha estat reconegut amb un premi especial del jurat en la quarta edició dels Premis Alfons Ortuño el 2018.
El Decret 6/2021: primera etapa en la racionalització dels decrets i ordres
L’estratègia adoptada en el cas dels decrets i ordres ha estat determinada, en gran part, pel treball de camp efectuat en el marc del Pla, on es van examinar les més de 5.000 disposicions adoptades entre 1977 i 1985 a fi de dimensionar el problema. Aquesta anàlisi inicial va evidenciar les dificultats d’inventariar les normes reglamentàries vigents, no només per la complexitat material i tècnica de revisar un volum elevadíssim de disposicions i de determinar amb certesa les derogacions tàcites i la decadència de les normes temporals, sinó també a l’hora de distingir si la disposició té o no contingut normatiu.
L’avaluació preliminar sotmesa a consulta pública prèvia el 2019 va identificar diferents alternatives possibles per dur a terme una depuració massiva de disposicions no vigents, tenint en compte l’experiència comparada. Amb posterioritat, en vista de l’envergadura de l’operació i els dubtes jurídics que es plantejaven, es va sol·licitar el parer de la Comissió Jurídica Assessora. En el Dictamen 298/2019, de 3 d’octubre, en matèria de simplificació normativa i sobre l’aplicació de la tècnica de la derogació, la Comissió valora de manera molt positiva la iniciativa, obre la porta a diverses solucions i recorda que la simplificació no hauria de consistir en una desregulació encoberta, ja que sempre ha d’estar acompanyada de les garanties necessàries.
Sobre aquesta base, el Decret 6/2021 reconeix, mitjançant un acte formal, els efectes del transcurs del temps respecte d’un total de 1.247 disposicions reglamentàries del període 1977-1985, si bé empra tècniques diferents en funció de la naturalesa de les disposicions, d’acord amb les recomanacions de la Comissió: es deroguen de manera expressa 249 normes tàcitament derogades (annex 1) i es declara la pèrdua de vigència de 998 normes temporals (annex 2).
De forma simultània, la Instrucció 1/2021, de 9 de febrer, de la Secretaria del Govern identifica 4.004 actes administratius que es van aprovar amb la forma de decret o ordre durant el mateix període, per tal que es puguin desindexar del Portal Jurídic de Catalunya, atès que no formen part de l’ordenament jurídic. S’aprofita també per incloure els decrets de suplència i encàrrec de despatx adoptats des del 2004 fins a l’actualitat. Tots ells es podran consultar a la base de dades del Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.
Aquesta revisió ha afectat un total de 5.251 disposicions. Malgrat els beneficis en termes de seguretat jurídica i transparència, aquests són limitats si considerem la xifra global pendent. L’efecte més rellevant d’aquest primer pas en la racionalització dels decrets i ordres és, sens dubte, la sensibilització i presa de consciència sobre les conseqüències del problema.
Propers passos en el manteniment del dret
La prioritat és reduir al màxim el volum de normes que no són d’aplicació i d’actes administratius. Es tracta de destriar el gra de la palla fins a deixar només les disposicions normatives efectivament vigents, per poder-ne verificar després el compliment
Avui es disposa d’una primera anàlisi dels quasi 5.000 decrets i ordres aprovats des del 1986 fins al 1990. També s’han examinat sense una perspectiva temporal més de 5.000 disposicions que agrupen tipologies diverses com ara plans, programes o bases reguladores de subvencions. La prioritat és reduir al màxim el volum de normes que no són d’aplicació i d’actes administratius i per això s’està començant pel que resulta més senzill i obvi d’eliminar. Per optimitzar els resultats es poden aplicar diferents criteris operatius i analitzar àmbits materials específics, en funció de les necessitats. Es tracta de destriar el gra de la palla fins a deixar només les disposicions normatives efectivament vigents, per poder-ne verificar després el compliment.
Les actuacions de racionalització dutes a terme han suposat el reconeixement, de facto, de la funció administrativa de manteniment de l’ordenament jurídic, que és una part essencial del cicle de vida de les normes. Aquesta funció es vincula a l’exigència d’accessibilitat al dret -física i lògica-, però també a la necessitat d’assegurar l’adequació de les normes jurídiques als objectius per als quals es van preveure.
Per avançar en el procés de simplificació amb totes les garanties i amb la major eficiència possible, caldria implantar de forma permanent les diverses tasques i tipologies de manteniment, a través d’una programació realista -en el marc de la política de millora regulatòria- que vagi acompanyada dels recursos necessaris. Això inclou recuperar les actuacions del Pla de simplificació pendents, com és l’impuls del procediment de consolidació oficial de les normes amb rang de llei previst al Reglament del Parlament de Catalunya (art. 144.1) -mecanisme encara inexplorat que caldria activar- i l’adopció d’unes directrius comunes en matèria de derogació.
La reforma en curs del procediment d’elaboració de normes pot aportar algunes solucions, però podem contribuir des d’ara mateix al cercle virtuós: frenem el creixement exponencial de l’ordenament jurídic, fem un bon ús de la derogació, avaluem la necessitat d’adoptar noves normes, revisem la seva eficàcia, mantinguem i adoptem només normes útils i de qualitat.
Paula Ortí Ferrer
Cap de l’Àrea de Millora de la Regulació. Direcció General de Coordinació Interdepartamental. Departament de la Presidència
(Aquest apunt parteix de la documentació elaborada en les iniciatives de simplificació normativa impulsades per l’Àrea de Millora de la Regulació, disponibles a la pàgina web següent: presidencia.gencat.cat/milloraregulacio)
Referències
De Benedetto Maria, Rangone Nicoletta, i Martelli Mario. (2011). La qualità delle regole. Il Mulino.
Díez-Picazo, Luís María. (1990). La derogación de las leyes. Civitas.
Vidal Marín, Tomás. (2013). Técnica legislativa, inserción de la norma en el ordenamiento jurídico y tribunal constitucional. Teoría y realidad constitucional, 31, 323-350.