1. Sobre el recurs d’inconstitucionalitat núm. 2577-2020
Enfront del Decret llei 17/2019, de 23 de desembre, de mesures urgents per millorar l’accés a l’habitatge (en endavant, Decret llei 17/2019), el 19 de juny de 2020 un total de 86 diputats del grup parlamentari popular van interposar el recurs d’inconstitucionalitat 2577-2020. Aquest recurs es va interposar contra el Decret llei 17/2019, contra el Decret llei 1/2020, de 21 de gener, que modifica l’anterior i contra l’acord del Parlament de Catalunya de 4 de març de 2020 de validació d’aquest últim Decret llei 1/2020. Subsidiàriament, el recurs es va interposar contra els articles 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.12, 4.2, 4.6, 5.4, 5.5, 5.6, 5.7, 6.2, 6.3, 6.4, 6.6, 8.1, 8.2, 8.3, 8.5, 13.2 i disposició transitòria 1ª del Decret llei 17/2019.
Els motius en què es fonamenta el recurs d’inconstitucionalitat poden resumir-se en els punts següents:

a) L’acord de validació del Decret llei 1/2020 va ser aprovat un cop vençut el termini de trenta dies hàbils des de la promulgació del Decret llei 1/2020 que va quedar derogat en la data de la seva suposada convalidació.

b) El Decret llei 17/2019 és inconstitucional i nul en el seu conjunt degut al fet que:

–  No existeix el pressupòsit habilitant que exigeix l’article 86.1 de la Constitució sobre el requisit de provar l’existència d’una situació d’extraordinària i urgent necessitat per a l’aprovació d’un Decret llei.
–  No existeix connexió entre les mesures aprovades i la situació d’extraordinària i urgent necessitat prèviament definida.
–  Regula matèries que queden vetades als decrets llei, ja que “afecta” el dret de propietat en el sentit descrit als arts. 86.1 de la Constitució i 64.1 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya (en endavant, EAC).
–  A més, determinades previsions del Decret llei 17/2019 (art. 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.12, 2.15, 6.2, 6.3 i 6.4) regulen determinats aspectes del dret de propietat privada i envaeixen les competències estatals establertes als articles 149.1.1, 149.1.8, 149.1.13 i 149.1.18 de la Constitució.

El Ple del Tribunal Constitucional va admetre a tràmit el recurs d’inconstitucionalitat en data 14 de juliol de 2020 i va donar trasllat de les actuacions tant al Congrés dels Diputats i al Senat com al Parlament i a la Generalitat de Catalunya, per tal que poguessin formular al·legacions en el termini de 15 dies.

En síntesi, les al·legacions de la Generalitat i el Parlament de Catalunya (ambdues presentades després de sol·licitar una pròrroga) consideren que:

a) El Decret llei 1/2020 va ser validat en temps i forma, ja que el termini de trenta dies hàbils comença a comptar el dia de la publicació de la norma al Diari Oficial de la Generalitat que es va realitzar el 22 de gener de 2020.

b) El Decret llei 17/2019 és vàlid tenint en compte que:

–  El pressupòsit habilitant que exigeix l’article 86.1 de la Constitució sobre l’existència d’una situació d’extraordinària i urgent necessitat queda degudament provat.

–  En aquest sentit, el contingut del Decret llei 17/2019 tracta d’afrontar la situació descrita a la norma i, per tant, hi ha connexió entre les mesures aprovades i la situació d’extraordinària i urgent necessitat.

–  En relació amb la possible afectació del contingut essencial del dret de propietat, tant la Generalitat com el Parlament consideren que l’argumentació del motiu per     part dels recurrents no es fonamenta sobre cap anàlisi ni argumentació consistent.

–  Pel que fa a l’empara constitucional dels preceptes impugnats, indiquen que la competència estatal de l’art. 149.1.3 de la Constitució no esgota els títols més específics de les comunitats autònomes i que, per tant, les competències estatals no han estat vulnerades.

El TC, a través de la Sentència 16/2021, de 28 de gener de 2021, ha estimat parcialment el recurs d’inconstitucionalitat presentat i ha declarat inconstitucionals i nuls determinats articles del Decret llei 17/2019, però no ha decidit la inconstitucionalitat de la norma en el seu conjunt.

2. Sobre l’acord de validació del Decret llei 1/2020 i el pressupòsit habilitant del Decret llei 17/2019
Pel que fa a la fonamentació jurídica de la STC, el Tribunal considera que és necessari començar l’examen del recurs per la validesa, o no, de l’acord de validació del Decret llei 1/2020, ja que de la seva validesa en depenen articles dels altres decrets llei impugnats. Posteriorment, el Tribunal realitza una anàlisi sobre el pressupòsit habilitant del Decret llei 17/2019 i sobre la possible afectació del dret de propietat per part d’aquestes normes.

Així doncs, respecte a aquestes qüestions, la STC indica:

a) Pel que fa a la validesa de l’acord de validació del Decret llei 1/2020, el TC considera que el termini de 30 dies hàbils per validar un decret llei s’inicia amb la publicació de la norma, ja que la promulgació, que és el terme que utilitzen els articles 86.2 de la Constitució i 64.2 de l’EAC, ha d’equiparar-se a la publicació en els butlletins o diaris oficials corresponents. Per tant, aquest motiu d’inconstitucionalitat queda desestimat.

b) En relació amb el Decret llei 17/2019, el TC considera que no es tracta d’una norma que hagi de ser declarada inconstitucional en el seu conjunt, però sí que se n’ha d’analitzar la constitucionalitat de diferents preceptes. En aquest sentit, el Tribunal indica que:

–  Respecte al pressupòsit habilitant que exigeix l’article 86.1 de la Constitució, la Sentència manifesta que “la situación descrita en la exposición de motivos del decreto-ley cumple con la doctrina establecida por este Tribunal” (STC 14/2018, de 7 de juny; STC 14/2020, de 28 de gener), ja que l’exposició de motius del Decret llei 17/2019 dedica l’apartat I a justificar la situació de necessitat extraordinària i urgent que habilita al Govern per dictar aquesta norma. En aquest apartat, el Govern aporta dades concretes i precises sobre el precari parc públic d’habitatge que hi ha a Catalunya, el baix nivell de promoció d’habitatge protegir, la crisi econòmica, la caiguda del crèdit hipotecari i l’elevació dels preus de lloguer. En conseqüència, aquest motiu d’inconstitucionalitat també queda desestimat.

–  Pel que fa al requisit de connexió entre les mesures aprovades i la situació d’extraordinària i urgent necessitat, la STC considera que el motiu ha de ser desestimat, ja que les mesures acordades pel Decret llei 17/2019 estan estretament vinculades amb els objectius de la norma, tal com ha exigit la doctrina constitucional (STC 29/1982; STC 182/1977).

–  Ara bé, respecte a la possible afectació del dret de propietat de l’article 33 de la Constitució per part del Decret llei 17/2019 (i, en conseqüència, pel Decret llei 1/2020), el Tribunal realitza un estudi jurisprudencial que viatja per cadascun dels articles de la norma impugnats, tal com veurem a continuació.

3. Sobre la possible afectació del dret de propietat per part de determinats articles del Decret llei 17/2019
Per tal d’analitzar si el Decret llei 17/2019 (i, per extensió, el Decret llei 1/2020) regulen matèries que afecten o incideixen en el dret de propietat, la STC analitza tres grups de preceptes diferents:

1) Articles que regulen la tinença d’un habitatge buit com un incompliment de la funció social de la propietat i totes les conseqüències que se’n deriven (requeriments, multes coercitives, expropiació forçosa, etc.): 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.11, 2.12 i 5.5.

2) Articles que estableixen el règim d’obligatorietat dels propietaris a realitzar una oferta de lloguer social: 4.2, 5.6, 5.7 i 6.6, a més de la disposició transitòria 1ª.

3) Articles que fan referència a qüestions d’altres tipus com, per exemple, la creació d’un registre d’habitatges buits o ocupats sense títol habilitant (art. 4.6), l’índex de referència dels preus de lloguer (art. 8) o l’obligació de reserva de terreny per construir habitatge de protecció oficial en sòl urbanitzat (art. 13.2).

Respecte al primer grup de preceptes, el TC declara constitucionals els articles 2.1, 2.8, 2.9 i 2.11 (excepte l’incís “sin perjuicio del supuesto a que hace referencia el art. 42.6”) ja que considera que no afecten el dret de propietat, tot i que l’article 2.1 fa referència al concepte d’habitatge buit. En canvi, la Sentència declara inconstitucionals una sèrie de preceptes per considerar que són mesures que afecten directament el dret de propietat, ja que imposen als propietaris deures concrets amb vocació de generalitat. Els preceptes declarats inconstitucionals fan referència a: el supòsit d’incompliment de la funció social de la propietat per tenir un habitatge buit (arts. 2.2 i 2.3); i les conseqüències que es deriven d’aquest incompliment, com són els requeriments i les multes coercitives (arts. 2.4, 2.5, 2.7, 2.10, 2.11, 2.12 i 5.5) i l’expropiació forçosa de la propietat (art. 6.3). En aquest sentit, el TC indica que no es pot considerar que aquestes normes siguin “instrumentals” per a la política d’habitatge i que, per tant, queden fora de la competència autonòmica en matèria d’habitatge. En aquest sentit, cal tenir en compte que l’incompliment de la funció social de la propietat comportaria una sèrie de conseqüències en l’estatut jurídic del dret de propietat que excedeixen de les competències autonòmiques en la matèria.

Respecte al segon grup de preceptes, seguint el mateix argument, el TC els declara tots ells inconstitucionals ja que imposen als propietaris un deure que consisteix en l’obligació d’oferir un lloguer social. Així doncs, els articles 4.2, 5.6, 5.7 i 6.6 i la disposició transitòria 1ª, que recollia el règim jurídic de l’oferta de lloguer social, també són declarats inconstitucionals.

Finalment, pel que fa a l’article 4.6 que crea el registre d’habitatges buits i ocupats sense títol habilitant, a l’article 8 que regula l’índex de referència dels preus del lloguer i a l’article 13.2 que regula les reserves de sòl per construir habitatges de protecció oficial, el TC considera que s’adeqüen a la Constitució, ja que no incideixen de forma directa en el dret de propietat i, a més, en el cas de les reserves de sòl, es tracta d’una matèria de competència autonòmica.

Per tant, com podem observar, el quid de la qüestió radica en saber quan el TC considera que una norma, en aquest cas un decret llei, afecta o no un determinat dret establert a la Constitució i, per tant, infringeix els límits establerts per aquesta norma.

El Decret llei constitueix una norma amb rang de llei que el Govern autonòmic pot dictar sempre que es compleixin els requisits establerts a l’article 64 de l’EAC i que són els que també s’estableixen a l’article 86 de la Constitució per als decrets llei del Govern central. A saber:

 1. L’extraordinària i urgent necessitat de la norma ha de quedar degudament justificada com a pressupòsit habilitant.

 2. El Decret llei no pot afectar determinades matèries com, per exemple, la reforma de l’Estatut, matèries que són objecte de lleis de desenvolupament bàsic, la regulació essencial i el desenvolupament directe dels drets reconeguts per l’Estatut i per la Carta de drets i deures dels ciutadans de Catalunya i el pressupost de la Generalitat.

 3. És una norma amb caràcter provisional que requereix de la validació per part del Parlament dins el termini dels 30 dies següents a la promulgació (o publicació) de la norma.

Sobre l’aplicació d’aquests límits al Decret llei 17/2019, segons la Sentència analitzada, el Tribunal Constitucional entén que la norma justifica degudament el pressupòsit habilitant de l’extraordinària i urgent necessitat, però determinats preceptes són declarats inconstitucionals per “afectar” el dret de propietat regulat a l’article 33 de la Constitució. En aquest sentit, el TC es basa en la doctrina que va quedar recollida a la STC 193/2015, de 21 de setembre, que feia referència a l’examen de constitucionalitat d’un decret llei sobre habitatge d’Andalusia. En aquesta Sentència es va assenyalar que:

“Nuestro enjuiciamiento relativo a este parámetro de constitucionalidad debe partir de que “afectar” derechos constitucionales es, según nuestra doctrina, una noción restringida, pues la STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 8, sostuvo que ‘la cláusula restrictiva del art. 86.1 C. E. (‘no podrán afectar…’) debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el Decreto-ley, … ni permita que por Decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del Título I, ni dé pie para que por Decreto-ley se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos’. També ho indiquen així les STC 60/1986, de 20 de maig, FJ 4; 182/1997, de 18 de octubre, FJ 6; 137/2003, de 3 de juliol, FJ 6; 108/2004, de 30 de juny, FJ 7; y 329/2005, de 15 de desembre, FJ 8.

Tenint en compte la doctrina anterior, el TC considera que un decret llei “afecta” un dret constitucional quan incideix en el seu contingut essencial i ho fa amb vocació de generalitat. Així ho ha establert a la STC 16/2021, de 28 de gener, quan indica que els preceptes del Decret llei 17/2019 declarats inconstitucionals ho són perquè estableixen “una regulación directa y con vocación de generalidad de las vertientes individual e institucional del derecho de propiedad sobre la vivienda” que va dirigida a “precisar el haz de facultades que integra este tipo de derecho de propiedad privada y, al mismo tiempo, a definir la función social del mismo”. I, a més, indica que els articles declarats nuls regulen “medidas coactivas, no voluntarias, limitativas del derecho de propiedad”.

4. Sobre la possible vulneració de les competències estatals amb motiu de la creació d’un registre d’habitatges buits; l’establiment de referència dels preus el lloguer o l’obligació de reservar terrenys per construir habitatges de protecció oficial en sòl urbanitzat
Els recurrents també basen el seu recurs en la infracció, per part de les normes impugnades, de les competències estatals en relació amb el principi d’igualtat en l’exercici de drets (art. 149.1.1 CE) o en matèria civil (art. 149.1.8 CE).

Sobre aquesta qüestió, i respecte dels preceptes declarats inconstitucionals el mateix Tribunal indica que ja no precisen d’un pronunciament específic, ja que han estat declarats nuls. Ara bé, com ja s’ha indicat, el Tribunal Constitucional es pronuncia sobre uns altres articles que fan referència a qüestions diverses i arriba a la conclusió que la normativa catalana no vulnera les competències estatals. En concret, la Sentència indica el següent:

1) Creació d’un registre d’habitatges buits o ocupats sense títol habilitant (art. 4.6). Pel que fa aquesta qüestió, el TC considera que la competència en matèria d’habitatge (art. 137 EAC) i el dret d’accés a l’habitatge regulat a la Constitució habiliten el legislador català per establir el registre d’habitatges buits per l’exercici de les seves funcions en l’àmbit de les seves competències, sempre respectant la legislació orgànica sobre protecció de dades.
2) Establiment de l’índex de referència dels preus del lloguer (art. 8). Respecte a aquest punt, el TC entén que les obligacions establertes per l’art.8 –establir l’índex de referència als anuncis del lloguer i al contracte entre les parts– tenen una naturalesa juridicopública i no incideixen en la relació entre els particulars. El TC esmenta que aquest tipus de mesures ja s’han establert també per part de l’Estat en el Reial Decret llei 7/2019 per l’àmbit de transparència dels preus i que aquests índexs serveixen per donar informació a les administracions sobre l’estat i l’evolució del mercat del lloguer amb la finalitat última de dissenyar les polítiques d’habitatge.
3) Obligació de reservar terrenys per construir habitatge de protecció oficial en sòl urbanitzat (art. 13.2). Pel que fa a aquesta previsió, el TC indica que l’obligació establerta pel legislador català respecte a la reserva de sòl no vulnera les competències ni les normes estatals ni incideix en el quadre de drets i obligacions dels propietaris de qualsevol classe de sòl.

5. Sobre la decisió del Tribunal Constitucional
La decisió del TC ha estat estimar parcialment el recurs d’inconstitucionalitat presentat. Per tant, no ha declarat el Decret llei 17/2019 (i, per extensió, el Decret llei 1/2020) inconstitucional en el seu conjunt, en considerar que queda argumentat el pressupòsit habilitant de l’extraordinària i urgent necessitat. Tanmateix, ha utilitzat la doctrina de l’afectació d’un dret establert a la Constitució per declarar nuls i inconstitucionals determinats preceptes del Decret llei 17/2019 per afectar el dret de propietat de l’article 33 de la Constitució; i ha afirmat la constitucionalitat d’altres previsions controvertides, com el registre d’habitatges buits, l’establiment d’un índex de referència dels preus del lloguer o la reserva de terrenys per construir habitatge de protecció oficial en sòl urbanitzat, al entendre que aquests preceptes no vulneren les competències estatals.

Malgrat que, a la vista de la nota informativa núm. 4/2021, de 28 de gener de 2021, tot semblava indicar que els preceptes que havien estat declarats inconstitucionals ho havien estat per un requisit formal, és a dir, per no concórrer-hi els requisits del pressupòsit habilitant que exigeix l’article 86.1 de la Constitució i l’article 64 de l’EAC, la realitat no és aquesta. La STC considera que el Decret llei 17/2019 justifica l’extraordinària i urgent necessitat de la norma i declara nuls determinats preceptes per entendre que “afecten” el dret de propietat de l’article 33 de la Constitució. d

En aquest marc, el TC ha deixat la porta oberta perquè un decret llei pugui establir la definició d’habitatge buit, però ha invalidat les conseqüències jurídiques que s’originaven davant d’aquesta situació. També ha anul·lat la regulació de l’obligatorietat d’oferir un lloguer social i l’ampliació del concepte de gran propietari que s’establia a l’article 5.7 del Decret llei 17/2019, però no ha dit res de les normes posteriors que han confirmat aquest concepte de gran propietari, com és el cas de la Llei 11/2020, de 18 de setembre, que regula la contenció de les rendes del lloguer, que també ha estat objecte de recurs d’inconstitucionalitat i que es troba pendent de la resolució del Tribunal.

La Sentència, a més de ser excessivament llarga i densa, ha deixat una norma plena de buits i ha donat pas, un cop més, a la manca de seguretat jurídica en la matèria. El Tribunal ha desaprofitat l’oportunitat per decidir de forma clara, ordenada i pedagògica sobre la configuració del dret a l’habitatge i certs aspectes competencials que resulten essencials per al futur immediat d’un tema especialment rellevant des del punt de vista jurídic i polític i, concretament, des d’un punt de vista social. Restem a l’espera del que resoldrà davant el recurs interposat contra la Llei 11/2020, amb l’esperança que clarifiqui certs aspectes que han quedat en l’aire, i que són claus per a configurar el model present i futur d’habitatge.

 

Berta Bastús Ruiz
Investigadora predoctoral a la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona