La nova legislació de memòria com a matèria pendent, encara

La constitució de la legislatura actual del Parlament[i] i la formació del nou Govern de la Generalitat de Catalunya obren diversos interrogants sobre l’agenda legislativa dels anys vinents. Un àmbit pendent de debat parlamentari i d’impuls governamental és l’esperada Llei de memòria històrica i democràtica de Catalunya. Compromís que la legislatura anterior no va acomplir, ja que l’expectativa que confluïssin la iniciativa d’Avantprojecte de llei del Govern (JxCat-ERC) i la proposició anterior de llei (PSC), des d’una vocació de consens, no va derivar finalment en l’anunciada Llei integral de memòria. Tanmateix, la consulta pública va registrar desenes d’aportacions sobre els eixos apuntats en la memòria preliminar de l’avantprojecte i/o en la proposició esmentada.[ii]

L’objecte de la Llei integral de memòria de Catalunya

La Llei integral de memòria de Catalunya es pot considerar com una eina necessària per reforçar i ampliar el desplegament de les polítiques públiques de memòria al nostre país; una norma adreçada a les víctimes de la Guerra Civil i la dictadura franquista i a llurs familiars, així com també a la resta de generacions i al conjunt de la societat. Previsiblement, ha d’harmonitzar la pluralitat legislativa actual –ara hi ha tres lleis de referència: la del Memorial Democràtic (2007), la de fosses i persones desaparegudes (2009) i la de reparació jurídica de les víctimes del franquisme (2017)–; ha de redefinir i integrar l’entramat institucional de les polítiques de memòria i la coordinació interdepartamental necessària, i també ha de regular nombroses demandes que cal abordar (resposta als casos de nadons robats, perspectiva de gènere, règim sancionador per actes d’enaltiment feixista, etc.). En línia amb les lleis més avançades d’arreu de l’Estat en aquesta matèria, com ara la vigent al País Valencià (2017), mentre la tramitació de l’Avantprojecte de llei estatal de memòria democràtica, d’aplicació principalment supletòria per a Catalunya, avança lentament i planteja necessitats de coordinació interadministrativa. Tanmateix, tot i la conveniència pràctica i simbòlica de la llei integral de memòria a Catalunya, és previsible que en el context polític actual s’aprovi una norma amb suport transversal sobre una matèria tan sensible? Què han proposat els partits polítics?

Els compromisos electorals

El deure d’atendre els drets de ciutadania que emanen dels principis universals de veritat, justícia, reparació i garanties de no repetició té un fonament públic explícit en els programes electorals de la majoria de forces que han assolit representació parlamentària als comicis del passat 14 de febrer. Una mirada atenta a aquests textos mostra que ERC, el PSC, En Comú Podem i JxCat s’han compromès per programa a promoure i aprovar una llei integral en aquesta matèria, mentre que la CUP, des d’un posicionament més general, també aposta per recuperar la memòria col·lectiva.

Trobem alhora coincidències importants entre els partits en eixos clau de les polítiques públiques de memòria per a la nova legislació: es constata un ampli consens a mantenir i reforçar la política de localització i obertura de fosses i d’exhumació i identificació genètica de restes humanes, retirar de l’espai públic la simbologia franquista i fixar-hi elements de reconeixement per a totes les víctimes, així com la intenció de rellançar la xarxa d’espais de memòria i/o crear centres memorials (ECP, PSC, ERC, JxCat).

Pel que fa a l’anul·lació definitiva dels judicis sumaríssims franquistes i el rescabalament de les víctimes i descendents, destaca el propòsit de treballar conjuntament amb les institucions centrals de l’Estat per assolir-ho (PSC); donar suport a una nova llei estatal de memòria que ho estableixi[iii] –i vetllar perquè no interfereixi en el desenvolupament de la llei catalana– (ERC), i fer costat a la Causa 4591/10 pels delictes de genocidi i/o crims de lesa humanitat comesos a Espanya per la dictadura franquista entre el 17 de juliol de 1936 i el 15 de juny de 1977 (“Querella argentina”) i a causes similars que s’obrin en altres països, en ésser casos de justícia universal (ECP, ERC).

Alhora, entre les novetats o aspectes menys tractats en les lleis de memòria de primera generació, hi ha programes que, més enllà de la refosa legislativa, menen a implementar polítiques transversals per al reconeixement de drets en els casos de nadons robats (JxCat, PSC); recuperar la perspectiva de les dones i el feminisme i del moviment LGTBI en les polítiques de memòria (ERC, ECP), o impulsar un procés de memòria i reparació sobre el colonialisme català (CUP, ECP). A més d’incloure la memòria històrica i democràtica al currículum educatiu (ECP, ERC); reforçar la col·laboració amb els ens locals (JxCat, PSC, ECP) i amb les associacions memorialistes, universitats i centres d’estudis (ECP); completar el cens de camps de concentració i indrets dels batallons disciplinaris de treball forçat (PSC), i reconèixer els exiliats i llurs descendents (ECP, JxCat), sense oblidar la vella reclamació de completar el retorn dels papers pendents de l’Arxiu de Salamanca (JxCat).[iv]

Per tant, l’ampli ventall comú de mesures a regular i implementar com a polítiques de memòria, d’acord amb el gruix de partits representats al Parlament de la XIV legislatura, exigeix activar amb caràcter urgent els tràmits parlamentaris adreçats a l’aprovació de la nova llei catalana de memòria, per dotar la norma de la màxima qualitat jurídica, mitjançant un procés deliberatiu amb la participació intensa de les entitats i els professionals especialitzats. La deliberació també ha d’escatir les diferents concepcions organitzatives sobre les polítiques de memòria. Entre el plantejament de potenciar el Memorial Democràtic (ECP, PSC, ERC) o bé reorientar-ne una part de les funcions envers el Departament de Cultura (JxCat), tenint present a més la necessitat d’harmonitzar, des d’una perspectiva integral, la regulació i les tasques d’ens tan importants per al territori com el Consorci Memorial dels Espais de la Batalla de l’Ebre (COMEBE) o el Museu Memorial de l’Exili (MUME); reforçar els recursos de la Direcció General de Memòria Democràtica i definir fórmules clares de col·laboració institucional amb els ajuntaments, la resta de comunitats autònomes i l’Administració General de l’Estat.[v]

La necessitat d’una regulació integral de les polítiques de memòria

Els compromisos per impulsar polítiques de memòria i una nova llei integral que trobem als programes electorals, congruents amb l’art. 54 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya,[vi] s’ajusten a les línies marcades pels informes influents del Grup de Treball de desaparicions forçades i del Relator especial de Nacions Unides del 2014. Aquells informes, basats en principis i convencions de dret internacional humanitari, van ser especialment crítics amb la gestió de l’Estat (central),[vii] mentre s’hi reconeixia que la legislació i les mesures autonòmiques havien ofert més reconeixement a les víctimes que les de nivell general, i es demanava evitar disparitats profundes entre les lleis de nivell autonòmic i estatal, així com millorar la coordinació institucional. Tanmateix, hi ha demandes com l’adopció d’una veritable política estatal d’investigació de les desaparicions forçades –i les responsabilitats que se’n deriven– que obliguen l’Estat entès com un tot (incloent-hi els governs centrals i autonòmics, els ajuntaments, l’Administració de justícia i el conjunt d’administracions públiques), tal com es desprèn de la legislació balear i valenciana dels darrers anys, en un moment de nou impuls per a aquestes polítiques[viii] i de reforma normativa, que aconsella la revisió exhaustiva del marc jurídic català, per dotar de més suport, ateses les competències pròpies, els treballs en les fosses del territori i la recuperació i identificació genètica de les restes de les nombroses persones que s’hi varen enterrar. Aquestes tasques són compatibles amb la possibilitat que la llei catalana de memòria prevegi que el Govern, mitjançant el departament competent, denunciï davant la Fiscalia l’existència d’indicis de comissió de possibles crims contra la humanitat, de naturalesa imprescriptible i efectes permanents.[ix]

Alhora, l’experiència de la Generalitat i del món local els darrers anys aconsella establir preceptes clars en àmbits com la retirada i/o resignificació de simbologia feixista de l’espai públic, tal com palesa la controvèrsia entorn del monument franquista de Tortosa. Així mateix, cal atendre demandes desateses del moviment memorialista i reconèixer-ne l’activitat, entre les quals destaca, cal remarcar-ho, la reivindicació de cerca i identificació de casos de “nadons robats”, una tragèdia per a milers de persones durant el franquisme i fins i tot posteriorment, que requereix garantir-ne els drets amb els recursos escaients.[x]

Tot plegat, fa necessària una llei integral de memòria històrica i democràtica de Catalunya que reguli de manera tècnica i integral les polítiques dels diferents àmbits: veritat (fosses comunes, accés a arxius); justícia (accions processals); reparació (reconeixements institucionals, indemnitzacions) i garanties de no repetició (retirada de simbologia antidemocràtica, pedagogia i presència de la memòria democràtica als temaris dels diferents nivells del sistema educatiu, espais de memòria), com també el règim sancionador corresponent per a les accions contràries a la dignitat de les víctimes de la Guerra Civil i la dictadura franquista.[xi] (Paral·lelament, els grups del Parlament i els equivalents del Congrés, mitjançant l’adopció de les figures parlamentàries adients, podrien intentar influir sobre els continguts de la llei estatal en curs de tramitació).[xii]

Un esforç legislatiu que no pot esperar

Un total de 115 dels 135 escons de la cambra els ocupen persones pertanyents a partits que s’han compromès amb el conjunt de la ciutadania a legislar i contribuir a impulsar una matèria tan sensible, rellevant i desatesa com ho són les polítiques públiques de memòria. Si no és ara, quan? El país té a l’agenda política prioritats extremes (resoldre la situació de les persones sense llar, atendre col·lectius cada cop més afectats per diverses privacions de drets bàsics i treballar, tal com és prou palès, per a una solució democràtica del conflicte polític i per recuperar la llibertat dels presos). Però l’avenç ineludible d’aquestes qüestions no pot ajornar encara més temps el compliment del deure institucional i col·lectiu amb la reparació de les víctimes de la Guerra Civil i la dictadura franquista, matèria que cal tractar en paral·lel a la resta de prioritats nacionals.

Altrament, la lluita constant de les associacions memorialistes quedaria abandonada pels poders públics, en un temps en què els estralls de la pandèmia n’han afectat les demandes, ara que la irrupció de veus d’intolerància a les nostres institucions obliga a refermar els valors fraterns i universals de la memòria democràtica.

Raül Digón Martín
Responsable d’Estudis Jurídics i Gestió de la Informació (Direcció General de Relacions Institucionals i amb el Parlament), doctor en Ciència Política i professor associat (UB)

---

[i] El Parlament ha aprovat la Proposta de Resolució sobre el canvi de denominació de legislatura (250-00068/13 / BOPC 28 – 7/5/2021), presentada pels grups de JxCat, ERC, CUP-NCG i ECP, arran d’una iniciativa de la Comissió de la Dignitat, per tal que la legislatura iniciada el 6/12/1932 sigui considerada com la I legislatura a tots els efectes i que, per tant, la legislatura actual esdevingui la XIV.

[ii] Entre les 28 aportacions d’entitats, familiars de víctimes i experts, destaquen la petició d’impuls de l’obertura de fosses comunes, la identificació genètica i l’enterrament digne de restes de persones mortes en la Guerra Civil i la dictadura franquista, amb la dotació necessària; i propostes de tractament penal de les desaparicions forçades; la col·laboració amb altres comunitats autònomes amb bases de dades sobre fosses i desapareguts; l’impuls d’indemnitzacions a familiars de víctimes mortes i desaparegudes; l’obertura d’arxius militars; la difusió de produccions cinematogràfiques segrestades pel franquisme; l’ajustament de les normatives municipals a la de memòria; la constatació del suport nul del Govern francès als exiliats republicans (la majoria internats a camps de concentració) i les sancions per l’apologia del feixisme.

[iii] D’acord amb el text de l’Avantprojecte de llei estatal de memòria democràtica, es declara finalment el caràcter radicalment nul de les condemnes i sancions de la guerra i el franquisme per raons polítiques, ideològiques, de creença religiosa o orientació sexual, malgrat que, tal com critica l’informe d’Amnistia Internacional al Comitè contra les desaparicions forçades de les Nacions Unides, l’art. 5.4 exclou expressament que la declaració de nul·litat pugui produir efectes per al reconeixement de responsabilitat patrimonial de l’Estat, de qualsevol administració o de particulars; ni donar lloc a efecte, reparació o indemnització econòmica o professional.

[iv] A l’abril del 2021 s’ha esdevingut el setè lliurament de documents inclosos dins l’àmbit subjectiu de la Llei 21/2005, de 17 de novembre, de restitució a la Generalitat de Catalunya dels documents confiscats amb motiu de la Guerra Civil custodiats a l’Arxiu General de la Guerra Civil Espanyola i de creació del Centre Documental de la Memòria Històrica (en relació amb les sentències de l’Audiència Nacional de 2 de juny de 2016; del TSJC de 24 de novembre de 2017, i del TS d’11 de juny de 2019).

[v] El text de l’Avantprojecte de llei (estatal) de memòria democràtica preveu (art. 13) la creació d’un Consell Territorial de Memòria Democràtica, constituït per la persona titular del Ministeri competent (que presideix l’òrgan) i pels consellers competents de cada CA, amb la participació de les entitats locals, designades per la Federació Espanyola de Municipis i Províncies, amb funcions de cooperació interadministrativa, projectes conjunts i cerca de la màxima coherència en les polítiques integrals de memòria democràtica.

[vi] L’art. 54 de l’EAC fixa com a principi rector que la Generalitat i la resta de poders públics han de vetllar pel coneixement i el manteniment de la memòria històrica de Catalunya, mitjançant iniciatives institucionals pel reconeixement i la rehabilitació de tots els ciutadans que patiren persecució per haver defensat la democràcia i l’autogovern i per llurs opcions ideològiques o de consciència.

[vii] D’aquí l’aprovació del Pla estatal de fosses 2020/2024, que pretén afavorir la intervenció en un total de 557 fosses a totes les CCAA.

[viii] La Conferència Sectorial de Memòria Democràtica del 29/3/2021 ha acordat els criteris de distribució de 3.000.000 € previstos als Pressupostos Generals de l’Estat (2021), per finançar activitats relacionades amb la localització, exhumació i identificació de restes de persones desaparegudes; divulgació de resultats, dignificació d’indrets d’enterrament i promoció dels llocs de memòria. També cal destacar les diverses mesures anunciades pel Govern central en relació amb el Valle de los Caídos, com ara diverses exhumacions.

[ix] Vegeu la disposició addicional 8a de de la Llei 14/2017, de 10 de novembre, de memòria democràtica per a la convivència de la Comunitat Valenciana, afegida per l’art. 103 de la Llei valenciana 3/2020, de 30 de desembre, de la Generalitat, de mesures fiscals, de gestió administrativa i financera i d’organització de la Generalitat 2021. Al seu torn, la disposició final 1a de l’Avantprojecte de llei estatal de memòria democràtica, preveu modificar la Llei 50/1981, de 30 de desembre, per la qual es regula l’Estatut orgànic del Ministeri Fiscal, per tal que a la Fiscalia General de l’Estat existeixi un fiscal responsable de la coordinació i supervisió de l’activitat del Ministeri Fiscal en matèria de memòria democràtica i drets humans, amb la categoria de fiscal de sala.

[x] Vegeu l’art. 25 de la Convenció Internacional per a la Protecció de totes les persones contra les desaparicions forçades.

[xi] La Generalitat Valenciana i el Govern balear, en aplicació de sengles lleis de memòria democràtica, ja han tramitat diversos procediments de sanció en relació amb l’exhibició de símbols i ensenyes que enalteixen i fan apologia de la dictadura franquista.

[xii] Entre les temàtiques a resoldre en aquest nivell, destaca el rescabalament per llei de la confiscació de diners de particulars per part dels franquistes (vegeu la interessant perspectiva de Vallès Muñío, Daniel (2020): “El retorn dels diners confiscats pel govern franquista i l’obligatorietat de les recomanacions dels comitès internacionals de drets humans. Una possible via de rescabalament”, RCDP, 61).