La Comissió Jurídica Assessora, en compliment del que disposa l’article 21 de la Llei 5/2005, de 2 de maig, que en regula la composició i funcionament, en un acte celebrat el 20 d’abril de 2021 al Palau de la Generalitat, ha presentat al Govern la Memòria 2020, que resumeix l’activitat dictaminadora que ha dut a terme durant l’any. I més recentment, ha publicat íntegrament el contingut del document elaborat a la pàgina web de la institució.

Aquesta Memòria és la de l’any 2020, que, com el president de la institució assenyala en la presentació, serà recordat com el de la irrupció de la pandèmia de la COVID, però també l’any en el qual s’ha fet palès el potencial de les noves tecnologies aplicades a l’activitat de les administracions, tant en la celebració dels plens d’una manera telemàtica com en el teletreball del personal de la Comissió.

La publicació elaborada s’estructura en tres parts i un annex.

La primera part, sobre l’activitat de la Comissió Jurídica Assessora, fa referència a la composició i al funcionament de l’òrgan, al personal que l’integra, a l’activitat institucional de l’òrgan, a la gestió dels mitjans econòmics i materials, a la contractació pública i a les actuacions de difusió del treball que ha desenvolupat durant l’exercici.

En relació amb la composició de l’òrgan, la Comissió està integrada per quinze membres, els quals han de ser juristes de reconegut prestigi, i en són membres nats el director o directora del Gabinet Jurídic de la Generalitat i el director o directora de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern. El 2020 el Govern va nomenar-ne tres nous membres, en substitució dels tres el mandat dels quals havia expirat. El president de la Comissió va ser renovat en el càrrec i com a membre. L’acte de presa de possessió dels tres nous membres és una de les activitats institucionals que recull la Memòria 2020. Respecte a les actuacions de difusió, el 2020 la Comissió s’ha dotat d’eines per a l’Administració electrònica amb l’objectiu de millorar l’eficiència i l’eficàcia en les activitats de difusió de la doctrina, per bé que les jornades d’estudi i de transferència del coneixement no s’han pogut portar a terme a causa de la pandèmia.

La segona part, relativa a la funció consultiva pròpiament dita, incorpora una anàlisi estadística per matèries dels dictàmens aprovats al llarg de l’any i també de les peticions rebudes per part de les administracions públiques. Així mateix, incorpora una anàlisi de les comunicacions rebudes de les resolucions adoptades per l’Administració, obligació legal que permet a la Comissió contrastar l’acceptació o no dels criteris continguts en els dictàmens emesos amb les resolucions adoptades finalment.

Pel que respecta al nombre de dictàmens aprovats, cal subratllar l’impacte que ha tingut la pandèmia el 2020. La Comissió ha emès 316 dictàmens, xifra inferior en un 25,47 % a la de 2019, en què se’n van aprovar 424. Destaca la disminució dels dictàmens emesos sobre disposicions generals, dels quals s’han aprovat 22. El mínim de peticions de dictamen es va produir al principi de juny, amb 17 peticions, mentre que el màxim s’ha acumulat durant la segona part de l’any. Per matèries, 192 dictàmens corresponen a expedients de responsabilitat patrimonial, 77 a procediments de revisió d’ofici, 22 a projectes de disposicions generals i 21 a expedients en matèria de contractació del sector públic. Segons la procedència dels expedients sobre els quals la Comissió ha hagut de dictaminar, destaquen els 87 expedients provinents del Departament de Salut i els 128 provinents de les administracions locals, que vehiculen les seves peticions de dictamen a través del Departament de la Presidència, el qual té atribuïda la competència en matèria d’Administració local. En la trajectòria de la Comissió, l’any 2020 destaca per haver tingut un nombre percentual més gran de dictàmens emesos a petició de les administracions locals catalanes, que han assolit la xifra màxima del 40,51 % del total.

En relació amb la comunicació de les resolucions adoptades per l’Administració, aquesta comunicació és una obligació legal establerta en l’article 13.5 de la Llei 5/2005, segons el qual les administracions consultants han de comunicar a la Comissió les resolucions finalment adoptades en els procediments en els quals l’emissió de dictamen d’aquest òrgan és preceptiva. Així, s’ha pogut constatar que, del total de 216 resolucions rebudes, en relació amb els dictàmens emesos l’any 2020, en dos expedients sobre responsabilitat patrimonial, l’Administració no ha resolt el procediment d’acord amb el criteri fixat per la Comissió en el dictamen.

La tercera part inclou una sèrie d’estudis elaborats per l’equip de juristes de la institució, els quals presenten i compendien la doctrina més recent de la Comissió recollida en els dictàmens de l’any. Així, l’equip de juristes d’aquest òrgan consultiu ha elaborat estudis relatius a l’habilitació del Govern per a aprovar legislació delegada i per a l’exercici de la potestat reglamentària quan el Govern està en funcions; a la contractació irregular; a la revisió d’ofici de liquidacions de l’impost municipal sobre l’increment de valor dels terrenys de naturalesa urbana; al disseny urbà i a la responsabilitat patrimonial de l’Administració; a la responsabilitat patrimonial derivada de les mesures sanitàries adoptades en temps d’epidèmies; a la responsabilitat patrimonial del titular de la via en els accidents de circulació; a la força major en les reclamacions de responsabilitat patrimonial; a la responsabilitat concurrent de les administracions públiques; a la responsabilitat patrimonial de l’Administració pel tractament il·lícit de dades de caràcter personal, i a la responsabilitat patrimonial de l’Administració per l’ús d’un mètode anticonceptiu.

Pel que respecta a l’habilitació del Govern en funcions, la Comissió ha interpretat el concepte jurídic indeterminat “despatx ordinari dels assumptes públics” de l’article 27.1 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la presidència de la Generalitat i del Govern. En relació amb la potestat reglamentària, la Comissió considera que comprèn totes aquelles iniciatives normatives que no impliquin establir noves orientacions polítiques ni signifiquin condicionament, compromís o impediment de l’acció política que hagi de fixar el nou Govern.

En relació amb la contractació irregular, això és, la contractació verbal que no té el caràcter d’emergència, la Comissió ha dictaminat sobre dues vies possibles per a poder atendre la necessitat de satisfer els pagaments de les despeses que les empreses contractistes reclamen a l’ens contractant: la responsabilitat patrimonial de l’Administració pública i la revisió d’ofici.

Quant a la revisió d’ofici de liquidacions de l’impost municipal sobre l’increment de valor dels terrenys de naturalesa urbana, la Comissió ha considerat, en primer lloc, que no es pot aplicar retroactivament la declaració d’inconstitucionalitat parcial de la regulació de l’impost, continguda en la Sentència 59/2017, del Tribunal Constitucional. En segon lloc, sobre la pretensió de devolució d’ingressos indeguts, si l’acte d’aplicació dels tributs ha guanyat fermesa, la Comissió ha dictaminat que s’ha d’articular a través dels procediments especials de revisió previstos en la legislació tributària i, si la via escollida és una revisió d’ofici, necessàriament s’ha de fonamentar en la concurrència d’una de les causes de nul·litat de ple dret recollides en l’article 217.1 de la Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària, concurrència que ha estat analitzada en els dictàmens en relació amb cadascuna de les lletres invocades de l’article esmentat.

La Comissió també ha tingut l’oportunitat de pronunciar-se a bastament sobre la responsabilitat patrimonial de l’Administració i se’n poden destacar alguns dictàmens rellevants. Així, l’òrgan consultiu ha examinat, en uns pocs dictàmens, un supòsit de responsabilitat patrimonial relativament nou, que deriva del disseny i l’ordenació de l’espai públic i no del manteniment correcte de les instal·lacions. Cal preveure el possible augment de reclamacions d’aquest tipus en el futur, vistes les noves tendències en disseny urbà, arran de les quals la Comissió tindrà l’ocasió de desenvolupar la seva doctrina sobre aquest supòsit de responsabilitat.

Seguint amb la matèria de la responsabilitat patrimonial, el 2020 la Comissió ha dictaminat sobre una reclamació per a la limitació de drets dels particulars com a conseqüència de les mesures sanitàries adoptades en un cas de grip aviar, en què ha considerat que el dany no era antijurídic, és a dir, que existia l’obligació de suportar el dany per part del reclamant. D’una altra banda, la Comissió també ha dictaminat sobre diverses reclamacions derivades d’accidents de circulació de vehicles de motor que s’adrecen contra el titular de la via per falta de manteniment d’aquesta, i ha destacat la importància de les proves pericials per tal de disposar del màxim de dades possibles, així com ha subratllat la necessitat d’atorgar audiència a la contractista responsable del manteniment de la via, atès que pot incórrer en responsabilitat.

Sobre les reclamacions de responsabilitat patrimonial pel tractament il·lícit de dades de caràcter personal, la Comissió ha dictaminat que l’existència d’una resolució sancionadora de l’APDCAT que confirma que l’Administració ha vulnerat la normativa de protecció de dades no pressuposa l’existència de responsabilitat patrimonial de l’Administració. També que no és correcte justificar el quantum d’indemnització de la reclamació de responsabilitat patrimonial amb la quantia de la sanció imposada per l’APDCAT; que, si l’Administració impugna la resolució sancionadora de l’APDCAT davant la jurisdicció contenciosa administrativa, l’interessat ha d’esperar que es dicti sentència, i que per a fixar el dies a quo del termini de prescripció de l’acció, s’ha de tenir en compte la data de la resolució sancionadora de l’APDCAT o el moment en què la persona que reclama ha tingut coneixement del tractament il·lícit.

Respecte a la responsabilitat patrimonial de l’Administració per l’ús d’un dispositiu d’anticoncepció, la Comissió ha examinat sis reclamacions i ha conclòs que no es pot exigir responsabilitat si l’actuació dels professionals sanitaris es va ajustar a la lex artis ad hoc o si el consentiment informat que es va signar era conforme a l’estat dels coneixements científics i tècnics que existia en aquell moment sobre el dispositiu, perquè en aquests casos mancaria el requisit de l’antijuridicitat del dany. Per aquest motiu, la Comissió només ha estimat la reclamació de responsabilitat patrimonial en un cas, després d’haver-se provat que el consentiment informat era manifestament insuficient en vista dels protocols sanitaris vigents.

Quant a la institució de la força major, que exonera de responsabilitat l’Administració, el 2020 la Comissió ha tingut l’oportunitat d’analitzar-la en dos dictàmens de sentit contrari, tots dos amb motiu de fenòmens meteorològics. En un, ha apreciat la concurrència de la força major en considerar que el fenomen era imprevisible i, en l’altre, ha descartat la força major en considerar que el fenomen era previsible i, a més, evitable.

D’altra banda, en un sol dictamen, la Comissió també ha tingut l’oportunitat de recuperar la doctrina sobre la concurrència de responsabilitat de les administracions en les quals el dany s’hauria produït per la intervenció de diverses administracions públiques, quan aquestes actuen d’una manera independent de les altres i sense que existeixi una fórmula conjunta d’actuació.

Finalment, l’annex de la Memòria recull la relació cronològica dels dictàmens aprovats per la Comissió Jurídica Assessora durant l’exercici 2020, amb enllaços al text dels dictàmens publicats al Portal Jurídic de Catalunya.

Francesc Ignasi Castellet i Arnau
Lletrat de la Comissió Jurídica Assessora. Generalitat de Catalunya