Recensió de l’obra Parlamento, Tribunal Constitucional, separación de poderes (con obligada referencia a Cataluña), d’Iñaki Lasagabaster Herrarte – Josep Ramon Fuentes i Gasó
Professor titular de dret administratiu. Universitat Rovira i Virgili

Font: IVAP, Herri Arduralaritzaren Euskal Erakundea

Aquest comentari té per objecte la monografia Parlamento, Tribunal Constitucional, separación de poderes (con obligada referencia a Cataluña), IVAP, Oñati, 2020, obra del prof. Dr. Iñaki Lasagabaster Herrarte, catedràtic de Dret Administratiu de l’Euskal Herriko Unibertsitatea o Universitat del País Basc.

El treball que examino en aquestes línies constitueix una aportació necessària per tal de poder capir la configuració actual i les relacions entre els òrgans superiors de l’Estat, en especial, del Tribunal Constitucional, del poder judicial i de les Corts, en el marc del que s’anomena l’”Estat autonòmic”, com a model de descentralització política i administrativa sorgit de la Constitució de 1978.

La Llei orgànica 15/2015, de 16 d’octubre, de reforma de la Llei orgànica 2/1979, de 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional, per a l’execució de les resolucions del Tribunal Constitucional com a garantia de l’Estat de dret (en endavant, LOTC), constitueix el leitmotiv d’aquesta obra, que analitza de forma magistral el vertader nou model constitucional que institueix aquesta reforma que per a l’autor “ha significado un apoderamiento del Tribunal Constitucional hasta ahora inexistente, que pone gravemente en cuestión la institución parlamentaria en las Comunidades Autónomas. No así en el Estado, o no en la misma medida” (p. 33).

Una reforma que, titllada pel portaveu parlamentari del PSOE com a ”innecessària”, sens dubte, troba la seva causa eficient en el renaixement recent de la “qüestió catalana” en el si de l’Estat espanyol. Una reforma que de iure estableix un nou model de justícia constitucional en variar substancialment les funcions del Tribunal Constitucional vers un rol jurisdiccional, fins ara molt limitat, per no dir inexistent; atès que, tal com estableix el seu preàmbul, “un dels principals components de l’exercici de qualsevol funció jurisdiccional és l’existència d’instruments suficients per garantir l’efectivitat de les resolucions dictades en l’exercici d’aquesta funció”. I una reforma que malgrat pogués semblar una mena de llei ad hoc, no ha tingut de cap manera efectes limitats, sinó que ha estat aplicada amb profusió pel Tribunal Constitucional i de ben segur que ho serà encara molt més.

La concepció jurídica kelseniana del control de constitucionalitat considera el Tribunal Constitucional com un legislador negatiu, que exerceix una funció correctora, el qual rebutja les lleis contràries a la norma fonamental, que poden ser declarades nul·les o inconstitucionals amb posterioritat a l’entrada en vigor d’aquestes. Aquest mecanisme es fonamenta en el ple respecte al legislador, dipositari de la sobirania popular, i les seves funcions constitucionals; puix no es controla el seu funcionament pròpiament dit, sinó el seu producte, les lleis, un cop han estat promulgades i en vigor. Així mateix, el Tribunal Constitucional pot controlar les normes abans d’entrar en vigor, una vegada elaborades, mitjançant el control previ d’inconstitucionalitat, que té la virtualitat de no corregir el legislador, ja que aquest intervé abans de l’entrada en vigor de la norma.

El prof. Lasagabaster inicia la seva anàlisi al capítol II pel que anomena la “perspectiva penal de la democràcia parlamentària”, que inevitablement comporta dirigir la mirada vers una categoria relativament oblidada, la inviolabilitat del Parlament, que és “el único órgano constitucional que tiene garantizada la inviolabilidad, lo que evidencia la preocupación por mantenerlo libre de las presiones de otros poderes, señaladamente y tal como había sucedido históricamente del poder judicial, en su versión de poder directamente vinculado al monarca” (p. 19).

   S’analitzen alguns antecedents en matèria d’inviolabilitat parlamentària, especialment el més conegut, el processament de la Mesa de l’Eusko Legebiltzarra o Parlament Basc per no complir els mandats del Tribunal Suprem, que ordenaven la dissolució dels grups parlamentaris vinculats a la coneguda com a Esquerra abertzale

Abans d’entrar en l’anàlisi teòrica de la inviolabilitat, s’analitzen alguns antecedents en aquesta matèria, especialment el més conegut, el processament de la Mesa de l’Eusko Legebiltzarra o Parlament Basc per no complir els mandats del Tribunal Suprem, que ordenaven la dissolució dels grups parlamentaris vinculats a la coneguda com a Esquerra abertzale. I és que per a l’autor, “cualquier mandato dirigido a la Mesa del Parlamento, condicionando el ejercicio de sus potestades, hay que entenderlo como un ataque a la Institución, a su inviolabilidad constitucionalmente garantizada y requisito inexcusable e irrenunciable para poder calificar a un sistema político de democracia parlamentaria” (p. 23).

Aquests processaments van tenir conseqüències importants, no resoltes fins a èpoques molt recents, atès que el Tribunal Europeu de Drets Humans, mitjançant la Sentència de 13 de juny de 2017, ha declarat que les condemnes d’inhabilitació i multes dictades contra els membres de la Mesa del Parlament, Juan María Atutxa Mendiola, Gorka Knorr Borràs i María Concepción Bilbao Cuevas, dictades a la Sentència de la sala segona del Tribunal Suprem 54/2008, de 8 d’abril, eren contràries a l’article 6.1 del Conveni Europeu de Drets Humans, adoptat a Roma el 4 de novembre de 1950, que consagra el dret a un judici equitable. Unes condemnes que en el seu dia el Tribunal Constitucional no hauria admès a tràmit i que el Tribunal Suprem no ha anul·lat en via de revisió fins a la Sentència 501/2019, de 28 d’octubre, per imperatiu del Tribunal d’Estrasburg, mitjançant la via del recurs de revisió que, si bé molt tard, malgrat tot, “representa, pues, el triunfo de la verdad material frente a la verdad formal amparada por los efectos de la cosa jugada”, segons estableix la sentència mateixa.

L‘exegesi del concepte d’inviolabilitat de les cambres legislatives i l’anàlisi de les possibilitats d’intervenció dels tribunals ordinaris contra aquestes s’escometen des de la perspectiva del dret penal i de la protecció que aquest ofereix a la inviolabilitat parlamentària. Si bé, allò que resulta sorprenent per al prof. Lasagabaster és que la inviolabilitat parlamentària en estar protegida penalment pogués donar lloc a una denúncia penal contra els qui hi vagin contra, la qual cosa suscita la quid iuris fonamental de si una tal protecció penal afectaria, així mateix, els òrgans jurisdiccionals. En tot cas, en una democràcia parlamentària “no hay ningún órgano que pueda tener jurisdicción sobre el Parlamento, con la excepción que luego se señalará en el caso de protección de los derechos fundamentales de sus miembros. Otra cosa diferente es la jurisdicción sobre las leyes que aprueba. Pero sobre el Parlamento como tal es imposible si se quiere hablar de democracia parlamentaria” (p. 26).

Tal com ja s’ha avançat, les relacions entre el Parlament i el Tribunal Constitucional, en particular pel que fa a la inventio de la capacitat executiva de les sentències constitucionals, de la mà de la taumatúrgica mutació operada per la Llei orgànica 15/2015, que esdevé el nucli central d’aquest treball, a partir del capítol III, que pretén desentranyar el significat profund d’aquesta reforma que respon, segons el preàmbul, a “la necessitat d’adaptar-se a les noves situacions que pretenen evitar o defugir aquesta efectivitat obliga a desenvolupar els instruments necessaris perquè la garantia d’efectivitat sigui real”.

Una Llei orgànica que és impugnada mitjançant sengles recursos d’inconstitucionalitat planejats contra aquesta pel Govern de la Generalitat de Catalunya (Recurs de 7466/2015) i per l’Eusko Jaurlaritza o Govern Basc (Recurs 229/2016), que reben un tractament ad hoc per part de l’Alt Tribunal, que els resol alterant l’ordre d’entrada, atès que “la resolución del recurso planteado por el Gobierno Vasco era precedente, ya que en su argumentación se le daba especial significado a la desnaturalización del modelo de jurisdicción constitucional diseñado por el constituyente, mientras que el recurso planteado por el Gobierno de Cataluña era un recurso que atacaba más puntualmente cada uno de los preceptos” (p. 38). Així, el primer recurs es va resoldre mitjançant la Sentència 215/2016, de 15 de desembre i el segon recurs, per la Sentència 185/2016, de 3 de novembre.

Tot seguit, es realitzen unes consideracions sobre l’argumentació que fa el Tribunal Constitucional en relació amb el control abstracte de constitucionalitat que realitza en els recursos d’inconstitucionalitat contra la seva Llei, que, segons el mateix Tribunal, “tiene por objeto exclusivamente contrastar los preceptos impugnados, en los que se incluyen medidas que el legislador ha puesto a disposición del Tribunal para garantizar con carácter general la efectividad de sus resoluciones, con los mandatos y principios constitucionales supuestamente vulnerados, al margen, por lo tanto, de su aplicación a casos concretos y de la viabilidad o no de las posibles medidas que se pudieran llegar a adoptar en los distintos procesos constitucionales”[i].

   Emergeix una qüestió fonamental sobre la mutació del mateix concepte de jurisdicció del Tribunal Constitucional espanyol, que passa de ser “jurisdicció pregada”, a una jurisdicció constitucional que adquireix unes competències que podrien titllar-se d’exorbitants. Un plantejament que contrasta amb la mateixa doctrina del Tribunal Constitucional, en relació amb el Tribunal Europeu de Drets Humans, que manifesta amb rotunditat que les sentències no gaudeixen de força a la seva execució directa, mentre manté d’igual manera que l’obligació de compliment de les sentències europees és inqüestionable

Això porta a estudiar el concepte de jurisdicció i la seva aplicació al Tribunal Constitucional, per al qual es recorrerà la tramitació parlamentària de la Llei orgànica 15/2015, la mateixa reserva de Llei orgànica i el seu abast, els límits externs i els límits propis; puix que es construeix “un concepto de jurisdicción, y en concreto el que se aplica a sí mismo, doctrinalmente falso. La falsedad estriba en afirmar apodícticamente que la jurisdicción incluye necesariamente la potestad de ejecución de lo resuelto (p. 41). A la llum d’aquesta reflexió s’acaba plantejant el problema cabdal del control de les intervencions del Tribunal Constitucional en l’execució de sentències i les possibilitats de fer-ne el control jurisdiccional. En aquest sentit, emergeix una qüestió fonamental sobre la mutació del mateix concepte de jurisdicció del Tribunal Constitucional espanyol, que passa de ser “jurisdicció pregada”, a una jurisdicció constitucional que adquireix unes competències que podrien titllar-se d’exorbitants, amb motiu de l’execució de les seves sentències, que tenen la consideració de “títols executis” (article 87.2 in fine LOTC). Un plantejament que contrasta amb la mateixa doctrina del Tribunal Constitucional, en relació amb el Tribunal Europeu de Drets Humans, que manifesta amb rotunditat que les sentències no gaudeixen de força a la seva execució directa i, per tant, no es pot fer aquesta execució directa, mentre manté d’igual manera que l’obligació de compliment de les sentències europees és inqüestionable[ii].

L‘execució de sentències té un component subjectiu i un altre d’objectiu, tal com s’examina al capítol IV. El component subjectiu fa referència als destinataris de l’exercici d’aquesta potestat creada ex novo, en el sentit que “en cas que es constati que una resolució dictada en l’exercici de la seva jurisdicció es pot estar incomplint, el Tribunal, d’ofici o a instància d’alguna de les parts del procés en què hagi recaigut, ha de requerir les institucions, autoritats, empleats públics o particulars a qui correspongui portar a terme el seu compliment” (article 92.4 LOTC).

La inviolabilitat com a òrgan constitucional, ja sigui d’un Parlament autonòmic, del Congrés dels Diputats o del Senat, planteja dubtes sobre el seu abast subjectiu, especialment en relació amb l’autonomia de les cambres legislatives, les seves potestats d’autoorganització i, en definitiva, pel que fa a la seva inviolabilitat. Al capítol V a la consideració teòrica sobre aquestes categories s’hi acompanya un estudi sobre la pràctica desenvolupada: especialment per la Interlocutòria 141/2016, de 19 de juliol i la Interlocutòria 170/2016, de 6 d’octubre, que segons l’autor “se tienen que enfrentar a la interpretación del término ‘instituciones’ contenido en la ley, debiendo concretarse si dentro de ese término se incluyen los Parlamentos. De ser así se plantearía a su vez el tipo de mandato que se les puede dirigir. A su vez habría que concretar si los mandatos se pueden dirigir a la Mesa o a la Mesa y al Pleno del Parlamento” (p. 63).

   La contradicció entre els manaments del TC en execució de sentència i les competències del Parlament es manifesta precisament en el mandat que el Tribunal dirigeix contra el Parlament de Catalunya en relació amb la Resolució sobre la “Comissió d’Estudi del Procés Constituent”

Al capítol VI, la contradicció entre els manaments del TC en execució de sentència i les competències del Parlament es manifesta precisament en el mandat que el Tribunal dirigeix contra el Parlament de Catalunya en relació amb la Resolució sobre “Comissió d’Estudi del Procés Constituent”, en entendre que la creació d’aquesta Comissió era contrària a la Interlocutòria 170/2016 i afirma que “la resolución 263/XI plasma la voluntad mayoritaria del Parlamento de Cataluña de eludir los procedimientos de reforma constitucional para llevar adelante su proyecto político de desconexión del Estado español y creación de un estado catalán independiente en forma de república, lo que supone ‘intentar una inaceptable vía de hecho (incompatible con el Estado social y democrático de Derecho que se proclama en el art. 1.1 CE) para reformar la Constitución al margen de ella o conseguir su ineficacia práctica’ (SSTC 103/2008, FJ 4; y 259/2015, FJ 7) y contraviene y menoscaba frontalmente los pronunciamientos contenidos en la STC 259/2015 y el ATC 141/2016”[iii].

Aquí es pot comprovar la vis expansiva que l’execució de sentències té, ja que en virtut d’això es dicta un mandat jurisdiccional que prohibeix una activitat organitzativa del Parlament català. Després d’analitzar els problemes jurídics que se susciten en aquest context, l’autor passa a analitzar el que entén com una “anomalia procedimental”, que es produeix amb la utilització espúria del procediment d’impugnació de resolucions parlamentàries previst al títol V de la LOTC, que comporta “el reconocimiento de una primacía no querida por el legislador, al contrario, llevando al Tribunal Constitucional a argumentaciones como mínimo contradictorias. Esta primacía tampoco es acorde con la Constitución” (p. 64).

   La teoria del Tribunal Constitucional sobre el deure de la Mesa del Parlament d’impedir l’acceptació en l’ordre del dia de determinades qüestions; especialment les contràries a resolucions del Tribunal Constitucional, sorgeix com a nucli central d’aquesta construcció jurídica que situa l’Alt Tribunal per sobre de les cambres legislatives. Una interpretació que segons l’autor, “es contraria a la libertad de expresión de los representantes políticos en sede parlamentaria, lo que a su vez afecta radicalmente al derecho de participación política”

El prof. Lasagabaster crida l’atenció posteriorment al capítol VII sobre una qüestió de gran importància, que no està prevista en la LOTC, i que el Tribunal deriva de la seva autoritat, en una elaboració jurisprudencial certament escassa, ja que té el seu fonament en una mera provisió. La teoria del Tribunal Constitucional sobre el deure de la Mesa del Parlament d’impedir l’acceptació en l’ordre del dia de determinades qüestions; especialment les contràries a resolucions del Tribunal Constitucional, sorgeix com a nucli central d’aquesta construcció jurídica que situa l’Alt Tribunal per sobre de les cambres legislatives. Una interpretació que segons l’autor, “es contraria a la libertad de expresión de los representantes políticos en sede parlamentaria, lo que a su vez afecta radicalmente al derecho de participación política” (p. 65).

A partir d’aquí se’n derivaran unes conseqüències cabdals per a una nova concepció de la justícia constitucional “a l’espanyola”, desconeguda a Europa i que no sabem fins on ens pot portar, encara que els seus primers passos els hem comprovat amb el processament de la Mesa del Parlament català, on “la debilidad de la argumentación es inversamente proporcional a las graves consecuencias que este último Auto tiene desde la perspectiva de la división de poderes” (p. 71).

L’autor analitza amb profunditat la relació Mesa del Parlament – tribunals, labor per a la qual és imprescindible estudiar detingudament el contingut del ius in officium, especialment en la jurisprudència del Tribunal Constitucional. La importància es deriva de la protecció que el mateix tribunal té mitjançant el recurs d’empara, ja que els drets dels membres del Parlament han de garantir-se també enfront de les mateixes institucions parlamentàries. S’estudia així el principi favorable a la interpretació de l’abast del ius in officium, atesa una qüestió que es reprodueix en altres àmbits del dret, la diferencia legalitat – oportunitat, que en aquest cas tracta sobre el control d’oportunitat política i les competències de la Mesa del Parlament en l’elaboració de l’ordre del dia. Així, “esta argumentación del Tribunal olvida el ius in officium de los parlamentarios, de los dos grupos autores de la propuesta de modificación del orden del día, cuyo ejercicio no se les puede ser negado” (p. 78).

Aquesta funció de control sobre els òrgans parlamentaris la realitza el Tribunal Constitucional, el qual s’irroga la facultat de jutjar la qualificació de les iniciatives parlamentàries que realitza la Mesa del Parlament. En aquest sentit, el Parlament de Catalunya objecta queconsiderar la admisión de esas proposiciones una ‘completa aniquilación, por il·legítima demolición del entero bloque de constitucionalidad en Cataluña’ constituye un argumento desconectado del ius in officium, protegido por el artículo 23.2 CE, del que se valen los recurrentes para acudir al Tribunal Constitucional en vía de amparo. Este sería un cauce processal inadecuado para impugnar la constitucionalidad de estos acuerdos de la Mesa del Parlamento, ya que la interposición del recurso de amparo sólo procede en la defensa de derechos fundamentales de quienes alegan su vulneración” (p. 96).

Un control que exerceix el Tribunal Constitucional, que “solamente puede ser negativo, lo que retrotrae a aquella afirmación inicial del carácter de la jurisdicción constitucional como titular del monopolio de ‘rechazo’ de las leyes por inconstitucionalidad. El control negativo significa que ‘por respeto a la autonomía de las Cámaras, y a los procedimientos que se desarrollan en su seno’, el Tribunal Constitucional no puede ‘reemplazar la voluntad de sus órganos en el ejercicio de la función de calificación, así como de decisión del procedimiento que han de seguir los escritos parlamentarios [en un sentido similar, SSTC 153/2016, de 22 de septiembre, FJ 3, y 185/2016, FJ 5 c)] (STC 213/2016, de 15 de diciembre, FJ 4)” (STC 4/2018, FJ 5)’”[iv] (p. 98-99).

El llibre es deté en l’estudi de la jurisprudència del Tribunal Constitucional sobre el ius in officium, però específicament la relacionada amb les institucions de la Generalitat  de Catalunya, en particular, les STC 107/2016, STC 108/2016 i STC 109/2016. Per al prof. Lasagabaster, l’anàlisi d’aquestes sentències “permite extraer una clara línea jurisprudencial, caracterizada por manifestarse contraria a la intervención de la Mesa del Parlamento, mediante el control especialmente de las proposiciones de ley, e impidiendo el debate o consideración de propuestas hechas normalmente por las minorías, por la oposición y en algunos casos también por las mayorías” (p. 115).

   Adquireix especial importància la creació jurisprudencial, pel Tribunal Constitucional, d’un deure de la Mesa del Parlament de Catalunya d’impedir la inclusió d’un punt en l’ordre del dia. Una posició que el Tribunal Constitucional fonamenta en una providència d’ 11 de novembre de 2015, com a instrument jurídic que crea aquesta obligació a les meses parlamentàries

En l’anàlisi adquireix especial importància la creació jurisprudencial, pel Tribunal Constitucional, d’un deure de la Mesa del Parlament de Catalunya d’impedir la inclusió d’un punt en l’ordre del dia. Una posició que el Tribunal Constitucional fonamenta en una providència d’ 11 de novembre de 2015, com a instrument jurídic que crea aquesta obligació a les meses parlamentàries, que estableix que “admitir a trámite la impugnación; tener por invocado por el Gobierno el articulo 161.2 CE, lo que, a su tenor y conforme dispone el artículo 77 de la LOT), produce la suspensión de la resolución impugnada y notificar personalmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 87.1 LOTC, la presente resolución a la Presidenta del Parlamento de Cataluña, a los demás miembros de la Mesa y al Secretario General de la Cámara y al Presidente y demás miembros del Consejo de Gobierno en funciones de la Generalitat de Cataluña, advirtiéndoles de su deber de impedir o paralizar cualquier iniciativa que suponga ignorar o eludir la suspensión acordada, apercibiéndoles de las eventuales responsabilidades, incluida la penal, en las que pudieran incurrir”[v].

La crítica a aquesta autoassignació competencial, de manera indirecta, perpetrada pel Tribunal Constitucional, que crea deures ex novo on no existien, i a través d’una elaboració jurisprudencial alambinada i fins i tot forçada, la qual cosa comporta l’estudi de la STC 205/1990, la STC 94/1995 i la STC 10/2016, estudi del qual l’autor conclou que de la providència d’ 11 de novembre de 2015 esmentada “se deriva la obligación de las Mesas de inadmitir a trámite aquellas iniciativas que se fundamenten en una resolución suspendida por el Tribunal Constitucional. De este modo, lo que, de ordinario, es una facultad de control se convierte, por expreso mandato del Tribunal Constitucional, en un verdadero deber, acompañado incluso de un apercibimiento, en la medida en que la admisión a trámite de la iniciativa supone la transgresión directa de un pronunciamiento de este Tribunal, que exige que se impida o paralice toda iniciativa contraria a la suspensión acordada. Obviamente, aquello que se configura como un deber de conducta, cuya transgresión lleva aparejada consecuencias que pueden llegar a ser penales, no puede ser considerado, al mismo tiempo, un agere lícito. Existe, así, en tal caso, un deber de la Mesa de inadmitir a trámite la iniciativa presentada, en cuanto que el control material de la misma viene expresamente exigido por un mandato jurisdiccional que impone esa obligación” (p. 117).

Un cop analitzada la inviolabilitat de les cambres legislatives, l’autor estudia la inviolabilitat i immunitat dels membres que les conformen; posa de manifest també la relació entre aquestes garanties individuals i la inviolabilitat del Parlament com a institució, bo i realitzant una comparació en els diferents tractaments entre les cambres estatals i en les autonòmiques. D’aquí que no es pot sinó concloure quelas Cámaras legislativas autonómicas están condicionadas de forma muy importante en el ejercicio de sus funciones, en el mantenimiento de su autonomía, en las posibilidades de defensa frente a los excesos del poder judicial, que como se comprobará posteriormente ha hecho bandera de la persecución penal de comportamientos de carácter puramente político. Ciertamente las motivaciones son otras, diferentes a las que aconsejaron la introducción de la inmunidad como prerrogativa parlamentaria, pero desde luego los hechos son incontestables. La falta de inmunidad de sus miembros convierte a las Cámaras legislativas autonómicas en Parlamentos demediados” (p. 126-127).

El capítol IX fa referència al procés penal, el seu desenvolupament i la seva relació amb la institució parlamentària i amb l’estatus dels parlamentaris. Les diferents fases del procediment penal s’hauran de tenir en compte, així com la relació entre dret penal, l’estatus dels parlamentaris i això durant la instrucció del procediment penal, durant el judici oral i la situació especial en la qual es trobaran els electes en el Parlament Europeu. Per a l’autor, “los propios términos de la argumentación sobreactúan verbalmente sus carencias. Exención, blindaje, inexorable, usar estas palabras cuando se trata de determinar las consecuencias de un derecho no respetado, y nada más y menos que el de participación política”. I, en definitiva, són “estas salvedades procesales llevan a las personas a no tener confianza en la Justicia. No hay una búsqueda de la justicia material, que permita recomponer el derecho negado. Los procesos sirven para enmarañar de tal modo el ejercicio de los derechos que los hacen finalmente irreconocibles” (p. 140).

Tot seguit, al capítol X, el prof. Lasagabaster, seguint el que estableix la Llei orgànica 15/2015, passa a l’estudi de la previsió legal que permet al TC realitzar mandats en execució de sentència dirigits a autoritats, empleats públics i particulars. Així, l’element subjectiu “está vinculado a una condición expresa, que delimita los sujetos a quienes puede dirigirse. Esta condición es la de ser competente o estar obligado por la resolución” (p. 143). En aquest apartat es posen de manifest els problemes que poden comportar aquesta execució dirigida a autoritats, sense especificar el seu abast i amb el problema que pot tenir la seva determinació; així com els mandats dirigits als funcionaris i funcionàries. I sense oblidar la situació particular que es produeix en el cas que els particulars siguin els destinataris dels mandats del Tribunal Constitucional, si bé “es difícilmente imaginable que el Tribunal Constitucional se dirija a una empresa o a una persona física parte en el procedimiento para que cumpla sus obligaciones en una relación laboral objeto de una sentencia de amparo” (p. 150).

El capítol XI es dedica a analitzar el component objectiu en les potestats d’execució de sentències pel Tribunal Constitucional, constituït per tres tipus d’intervencions: les multes coercitives, la suspensió de funcions d’autoritats i empleats públics i l’execució substitutòria de les resolucions relatives a processos constitucionals, en les quals podrà requerir la col·laboració del Govern de l’Estat. En aquest sentit, cal entrar a examinar la relació entre aquestes mesures d’execució i la potestat sancionadora, pel que fa als principis, la seva configuració i l’abast. Si bé, aquestes mesures “pueden ser gravosas, así la imposición de sanciones o la suspensión de autoridades o empleados públicos. Ese hecho no convierte esas medidas en sancionadoras, ya que ‘no responde a una finalidad propiamente represiva, retributiva o de castigo, característica de las medidas punitivas’ sino a otra finalidad diferente como es la de ‘garantizar la efectividad y cumplimiento’ de las resoluciones del Tribunal Constitucional” (p. 155)[vi].

   S’imposa la reflexió sobre el significat de les multes coercitives, la seva diferenciació de les sancions i la seva regulació a l’art.92.4.a) LOTC, que disposa que el Tribunal Constitucional pot “imposar una multa coercitiva de tres mil a trenta mil euros a les autoritats, empleats públics o particulars que incompleixin les resolucions del Tribunal”. Cal notar expressament la importància cabdal d’aquesta nova potestat del Tribunal Constitucional, que suposa la fallida del model previst a la Constitució de 1978

En aquest ordre de coses s’imposa la reflexió sobre el significat de les multes coercitives, la seva diferenciació de les sancions i la regulació de les multes coercitives a l’art.92.4.a) LOTC, que disposa que el Tribunal Constitucional pot “imposar una multa coercitiva de tres mil a trenta mil euros a les autoritats, empleats públics o particulars que incompleixin les resolucions del Tribunal. La multa es pot reiterar fins al compliment íntegre del que es mana”. Cal notar expressament la importància cabdal d’aquesta nova potestat del Tribunal Constitucional, que suposa la fallida del model previst a la Constitució de 1978 (en endavant, CE). D’altra banda, en opinió de l’autor, aquest descompassament del funcionament del Tribunal Constitucional amb el reconeixement de competències executives es manifesta en un altre aspecte de consideració necessària, com resulta ser la seva relació amb l’art. 155 CE.

Finalment, en el capítol XII es realitza una reflexió encertada sobre el Tribunal Constitucional i la consideració del seu funcionament des de la perspectiva de la teoria de la separació de poders. D’aquí es passa a una reflexió més profunda, que entra de ple en les conseqüències que aquesta nova potestat d’execució constitucional provoca en la concepció de la divisió de poders, que en relació amb la capacitat d’emetre mandats “a las Mesas de los Parlamentos y a los Parlamentos en sus diferentes configuraciones orgánicas, incluido el Pleno, constituye una completa subversión del sistema constitucional” (p. 201), en opinió del prof. Lasagabaster. I, en aquest sentit, la preponderància del Parlament a la història constitucional, fins a aquest moment, amb la primacia del principi de legalitat, exigible enfront de l’executiu i del poder judicial, ha passat a un plantejament on el Tribunal Constitucional és el preponderant. Un tribunal que ja no actua en les seves competències pregades, ja que en l’execució de sentències li permet anar molt més enllà del que els procediments formals d’accés a la seva jurisdicció li permeten.

En relació amb l’objecte d’aquest treball, el mateix Tribunal Constitucional conclou que “desde una perspectiva constitucional no puede formularse ningún reproche al margen de apreciación que el legislador ha conferido al Tribunal Constitucional en el precepto impugnado, en los términos en que lo ha hecho”[vii]. Ara bé, frontalment oposat l’autor afirma que defensar jurídicament l’execució de sentències declaratives porta a un absurd i, el que és molt més greu, a la petrificació de l’ordenament jurídic, això sí, no de la mà del legislador sinó del Tribunal Constitucional; atès que “esta interpretación es jurídica y políticamente insostenible. Las cámaras legislativas pueden dictar leyes contrarias a un fallo del Tribunal Constitucional. Nada se lo prohíbe, ni jurídica ni políticamente. Es más, los actores legitimados para hacerlo podrían no impugnar la ley, que entonces estaría en vigor y se aplicaría plenamente, a pesar de la existencia de una sentencia anterior del Tribunal Constitucional, que declaraba inconstitucional una ley del mismo contenido” (p. 214).

El prof. Lasagabaster es pronuncia amb rotunditat sobre l’imperi judicial en el nostre sistema democràtic, en relació amb la limitació il·legítima al debat parlamentari que el Tribunal Constitucional ha operat auxiliat de l’autopotestat executiva de les mateixes sentències, en afirmar que “sería difícil encontrar un ejemplo mejor para ilustrar cómo tiene lugar el gobierno de los jueces en una democracia. Son los jueces quienes establecen el objeto del debate en el Parlamento. Ciertamente está muy lejos la teoria del Tribunal Constitucional como titular del monopolio de rechazo de las leyes por inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional parece ser otra cosa, muy lejana del modelo constitucionalmente establecido” (p. 117).

Per a l’autor, la funció del Tribunal Constitucional “no debe situarse en el papel de resolver las situaciones de excepcionalidad, en las que el acuerdo político debe ser la solución. La jurisdicción constitucional sirve para salvaguardar ‘la normalidad y normatividad constitucional’, sin que pueda definirse como una jurisdicción con funciones ejecutivas o sancionadoras, incluso cuando se está en una situación de excepcionalidad, en la que se puedan poner en cuestión los principios constitucionales, entendiendo dentro de estos la misma supremacía constitucional. Si la Constitución pierde ese carácter de regla de convivencia de necesario respeto, entonces pierde también su legitimidad consistente en la ‘autoridad inmanente’ del Tribunal Constitucional” (p. 167). En definitiva, aquesta situació “es expresión de una crisis política, de legitimación del sistema, que requiere una respuesta política, no jurisdiccional. Aquí radica la diferencia fundamental existente entre la concepción de la jurisdicción constitucional en otros Estados y, lo que es más importante, sobre los poderes y la forma de actuarlos de los Tribunales Constitucionales” (p. 168).

Aquesta obra posa de manifest la crisi del principi de separació de poders que, si bé, és comuna a molts sistemes parlamentaris, precisament pel control que dels legislatius en fan els executius, en el cas que ens ocupa, encara és molt més profunda. En el nostre model constitucional, aquesta crisi esdevé quasi una desconstrucció del sistema de poders per causa del control judicial que ha suposat en molts cops la substitució dels executius en la implementació de polítiques públiques i activitats administratives i ara, a més, en la limitació exacerbada de l’activitat primordial dels legislatius, que és el debat polític, operada per un Tribunal Constitucional, que no forma part del poder judicial, però li és absolutament funcional.

En definitiva, el prof. Dr. Iñaki Lasagabaster Herrarte a Parlamento, Tribunal Constitucional, separación de poderes (con obligada referencia a Cataluña), amb una ploma clara, però molt precisa jurídicament, realitza una acurada, extensa i profunda reflexió sobre el rol que el Tribunal Constitucional juga en el sistema polític i constitucional de l’Estat espanyol. Un rol constitucional que ha virat en la mateixa direcció que ho ha fet el sistema judicial, que cada cop més ocupa una posició de panòptic omnipresent i omnipotent.

 

Josep Ramon Fuentes i Gasó
Professor titular de dret administratiu. Universitat Rovira i Virgili


[i] STC 185/2016, FJ 10 c) , paràgraf 2.

[ii] Vid. la STC 245/1991, FJ 3 i 4.

[iii] ATC 170/2016, FJ 7 in fine.

[iv] STC 4/2018, FJ 4.

[v] Text extret de la STC 47/2018, FJ 5.

[vi] STC 185/2016, FJ 15 in fine.

[vii] STC 215/2016, FJ 14.

Leave a Reply