La relació entre les activitats de restauració i els àmbits d’aplicació de les diverses lleis reguladores de la intervenció de les activitats no ha estat mai senzilla. L’actualment derogada Llei 10/1990, de 15 de juny, sobre policia de l’espectacle, les activitats recreatives i els establiments públics les incloïa, però amb una cautela: l’article 1.4 d’aquesta llei establia el seu caràcter supletori de la normativa sectorial que fos aplicable.

La Llei 13/2002, de turisme de Catalunya les va incloure en un principi al seu article 52; però a l’ombra de l’adequació de normes a la Directiva de Serveis aquest article va ser suprimit pel Decret legislatiu 3/2010 i, per tant, bars i restaurants van deixar de ser considerats activitats turístiques a tots els efectes.

Amb la derogació de l’annex IV de la Llei 20/2009, del 4 de desembre, de prevenció i control ambiental de les activitats, la Llei 11/2009, del 6 de juliol, de regulació administrativa dels espectacles públics i les activitats recreatives (LEPAR) va quedar com a únic text legal sectorial que inclou bars i restaurants, si bé a títol supletori segons indica el seu article 4.3.

Tenint ben presents tots aquests antecedents, no resulta sorprenent que la Llei 16/2015, del 21 de juliol, de simplificació de l’activitat administrativa, establís també a títol supletori d’altres normes sectorials (article 5.1) en els seus epígrafs 561 i 563, sota els epítets d’establiments de menjar” i “de begudes”.

Aquests apropaments legislatius i una jurisprudència oscil·lant eren les eines de què disposàvem per solucionar el problema de les transmissions de llicències quan el titular anterior desapareixia sense haver signat l’imprès de transmissió. Em vaig referir fa quatre anys als dilemes que plantejava aquesta situació en aquest mateix blog, amb l’apunt titulat La simplificació de la transmissió de les llicències d’activitat: realment cal la signatura de l’anterior titular?, en un article en el qual, a banda de proposar algunes solucions agosarades, implorava a la legislació i a la jurisprudència que establissin que la titularitat correspon a la persona que posseeix l’establiment on es desenvolupa, i així “permetin que la condició de titular administratiu de la llicència deixi de ser una eina d’extorsió en l’àmbit civil o mercantil, i que les vicissituds de la condició de titular civil o mercantil no siguin més que un apunt en un registre administratiu”.

La Llei 18/2020, del 28 de desembre, de facilitació de l’activitat econòmica (LFAE) ha donat un pas més que les seves predecessores i ha gosat finalment afrontar el problema, i ara disposem finalment d’un text amb rang de llei (atenció al matís) que afirma amb claredat que “si hi ha dubtes o discrepàncies que no hagin estat resolts per la jurisdicció competent, es presumeix que les persones que acreditin la titularitat de la possessió de l’establiment on s’exerceix l’activitat en són els titulars administratius” (article 34.2).

Problema resolt? Potser

El primer dubte que se’ns ha plantejat als juristes i tècnics locals és si aquest article s’aplica a activitats com les de restauració, regulades (no-però-sí) per una normativa sectorial, la LEPAR, que incorpora un règim propi de transmissió de llicències que exigeix encara la signatura del titular anterior i que, per tant, deixaria poc terreny per a les presumpcions. Segons la LEPAR, si l’anterior titular no ha signat l’imprès no hi ha transmissió que valgui.

Recuperem el matís: la LFAE és una norma amb rang de llei. I estableix, a més, que la transmissió la comunica “la persona que esdevingui titular” (article 34.1). Podríem considerar inaplicable la LEPAR en aquest punt, per als bars i restaurants, al disposar ja aquests d’una norma específica? Arribem a la qüestió clau: si la LFAE s’aplica als bars i restaurants de manera directa, caldrà entendre que preval sobre la LEPAR, que recordem que els és supletòria.

I la meva resposta és que, efectivament, a bars i restaurants els hauria de ser aplicable aquest nou règim de transmissió de la llicència de l’article 34 de manera directa, d’acord amb l’explicació que ens ofereix la mateixa LFAE.

El nou règim de transmissió de llicències es troba inclòs en una secció de la llei aplicable de manera directa “als establiments a què fa referència la secció segona” (article 33, que reserva el caràcter supletori de la LFAE “als establiments on s’exerceixen activitats econòmiques si no hi ha una regulació sectorial específica”); i aquesta secció segona inclou els establiments de restauració (codis 561 i 563 de l’annex). L’únic, però, és que la secció segona s’aplica “sens perjudici que la normativa sectorial de l’activitat fixi requisits específics sobre l’establiment, que s’han d’aplicar preferentment” (article 30).

El règim de transmissió de la llicència o la presumpció de titularitat de les activitats no els podem considerar, en cap cas, “requisits específics sobre l’establiment” i, per tant, podem afirmar que les previsions establertes a l’article 34 de la LFAE són aplicables als establiments de restauració de manera directa, perquè estan inclosos en la secció segona d’aquesta llei, sense perjudici que calgui aplicar-los també els requisits específics establerts a la LEPAR “sobre l’establiment”.

A partir d’aquestes consideracions podem intentar donar resposta a algunes de les qüestions més habituals que ha suscitat l’article 34 de la LFAE:

–  Qui ha de comunicar la transmissió de la llicència de bars i restaurants?

La persona que esdevingui titular, tal com preveu l’article 34.1 LFAE.

–  Té sentit seguir demanant la signatura de l’anterior titular, si ja no els és aplicable la LEPAR?

La signatura del transmitent ajuda a acreditar amb major seguretat i certesa que s’ha produït la subrogació en els drets i obligacions administratius que deriven de la titularitat de l’activitat, i en aquest sentit pot ser aconsellable seguir oferint la possibilitat de fer-la constar als documents normalitzats de transmissió d’activitats; però ja no és imprescindible per a la seva presentació.

–  Això vol dir que l’anterior titular perd tots els seus drets, com la indemnització per traspàs?

No, perquè “la titularitat administrativa de l’activitat no pressuposa cap pronunciament pel que fa a les relacions civils o mercantils entre els particulars o a llurs drets sobre l’establiment on s’exerceix” (article 34.2 LFAE).

–  En cas que una persona disposi d’una sentència que declari que li correspon la titularitat d’una llicència, malgrat haver perdut la possessió del local, l’Ajuntament podria igualment registrar aquesta llicència a nom de l’actual posseïdor?

No, perquè la presumpció només té efectes en aquells casos en què hi hagi dubtes o discrepàncies “que no hagin estat resolts per la jurisdicció competent” (article 34.2 LFAE).

Contextualitzem: aquest article 34 no serveix per resoldre conflictes entre particulars que reivindiquen que la llicència els pertany, això segueix sent potestat judicial. El seu objectiu és molt més discret: solucionar el dilema a què s’enfronta algú que és molt evident que s’ha subrogat en els drets i obligacions derivats de la llicència, però que no ho pot demostrar (“és que l’anterior titular no va voler signar el formulari”), i permet a l’Administració adoptar una solució mentre un jutjat no resolgui altrament. Ofereix una cobertura jurídica que permet resoldre el procediment sense haver de témer que algun dels litigants ho aporti davant els jutjats civils per argumentar que “l’Ajuntament l’ha reconegut com a titular”, i se’n puguin derivar responsabilitats posteriors.

I no deixa de ser una mesura fàcilment reversible: res no privarà l’Ajuntament de registrar posteriorment com a titular a qui finalment ho acrediti amb una sentència, si és que aquest dia arriba mai. Mentre que si no es genera cap conflicte, no s’eternitzarà la tramitació d’un expedient en què ningú té cap altre interès que mantenir l’activitat en funcionament i assumir les responsabilitats que es deriven de la llicència.

Caldrà esperar una mica encara per saber si la jurisprudència ratifica aquesta interpretació; però en la meva opinió, amb aquest article 34 s’ha donat un important pas endavant en favor de la seguretat jurídica, en una matèria que no en tenia gens. Potser sigui un pas insuficient, potser no vagi en la direcció que alguns voldrien, però hauria de suposar una solució per a molts casos no conflictius (“a on trobo jo qui m’hauria de signar aquest full?”) en què el sentit comú ens feia pensar que havia de prevaldre, pel damunt de qualsevol altra consideració, que “el titular és qui exerceix l’activitat”.

Xavier Silvestre i Castejon
Lletrat consistorial. Direcció dels Serveis Jurídics de l’Ajuntament de Barcelona