Durant molts anys, els tràmits i requisits previs a l’aprovació de normes reglamentàries es van abordar en el nostre ordenament jurídic de manera summament esquemàtica i amb un grau important de deixadesa. A diferència de l’elaboració de disposicions legals, que comptava amb una regulació més completa, el procediment d’elaboració de reglaments, tant a nivell estatal com autonòmic, es liquidava en un parell d’articles a la llei corresponent del govern o de procediment administratiu; tònica que només es trencava en algunes comunitats autònomes. En aquest sentit, la Llei 8/2003, de 22 de desembre, d’elaboració de disposicions generals del País Basc; o la regulació continguda als articles 59 a 70 de la Llei 26/2010, de 3 d’agost, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de Catalunya, reflectien una major atenció cap a aquesta important matèria.

Per si el fet anterior no fos poc, aquesta regulació va entrar en un procés d’atomització, provocat per l’aprovació de diverses normes, tant generals com sectorials, que imposaven tràmits o requisits per a la innovació de l’ordenament jurídic no previstos a les lleis reguladores del procediment d’elaboració de disposicions generals. Les normes que van incidir en l’exercici de la potestat normativa, entre les quals tenen un paper destacat les diverses lleis de transparència, van representar un reforç de la qualitat normativa i dels drets dels ciutadans en aquest àmbit; però, com a contrapartida, van generar una dispersió normativa en la regulació del procediment d’elaboració de disposicions generals difícilment conciliable amb el principi de seguretat jurídica.

Aquesta situació insostenible es va intentar reconduir amb motiu de l’aprovació de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), que dedica el seu títol VI a la iniciativa legislativa i a la potestat per dictar reglaments i altres disposicions. La pretensió d’aquesta norma no era pas regular pròpiament el procediment d’elaboració de disposicions generals, sinó establir amb caràcter bàsic uns elements comuns per a la innovació de l’ordenament jurídic, amb independència del rang de la norma i del centre de producció normativa, tot incidint en els principis de bona regulació, la planificació normativa, la participació ciutadana o l’avaluació ex post de les normes, entre altres qüestions.

No obstant, aquest propòsit del legislador estatal es va veure frustrat per la Sentència del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de maig, que va determinar, en primer terme, que la regulació de la iniciativa legislativa continguda en el títol VI LPAC no és aplicable a la iniciativa legislativa autonòmica; i, en segon terme, que hi ha determinats preceptes que són contraris a l’ordre constitucional de competències i que, per aquest motiu, són inaplicables a les comunitats autònomes en l’exercici de la seva potestat reglamentària, com és el cas de l’article 132 LPAC, relatiu a la planificació normativa, o determinats aspectes de la consulta prèvia recollits a l’article 133 LPAC.

Atenent al fet anterior, mentre que la regulació del títol VI LPAC sí que s’aplica a l’àmbit estatal (on, a més, ha estat desenvolupada per la Llei del Govern i per diversos reglaments), a l’àmbit autonòmic el pronunciament del Tribunal Constitucional va suposar en molts aspectes un retorn a la “casella d’inici”, i va posar de manifest una llacuna que és imprescindible completar per tal de garantir a nivell autonòmic la qualitat de les normes.

És en aquest context que s’ha aprovat el Decret 52/2021, de 24 de març, pel qual es regula i simplifica el procediment d’elaboració de les disposicions normatives i de caràcter general a la Comunitat de Madrid; a més, està previst que les seves disposicions s’apliquin als procediments d’elaboració i tramitació dels avantprojectes de normes amb rang de llei, projectes de decrets legislatius i a “la resta de projectes de disposicions reglamentàries” l’aprovació dels quals correspongui al Consell de Govern o a qualsevol dels seus membres.

Aquesta Comunitat no és la primera (ni tampoc l’última) que, després de la STC 55/2018, compta amb una norma que té per objecte regular l’elaboració de disposicions normatives autonòmiques, ja que actualment estem immersos en un procés d’aprovació en cascada de normes amb el mateix objecte. En aquest sentit, podem fer referència a la Llei 1/2019, de 31 de gener, del Govern de les Illes Balears (arts. 42 a 62); la Llei Foral 9/2019, de 4 de març, que modifica la Llei del Govern de Navarra i el seu president; i a la Llei aragonesa 4/2021, de 29 de juny, que modifica la Llei del President i el Govern d’Aragó. Així mateix, a Catalunya s’està tramitant l’Avantprojecte de llei del procediment d’elaboració de normes, en relació amb el qual ja s’ha dut a terme el tràmit de consulta prèvia i el retorn corresponent de les observacions rebudes, que va finalitzar el 31 de gener de 2020.

En aquest marc, i des de la perspectiva de les competències autonòmiques en la regulació del procediment d’elaboració de disposicions normatives, analitzarem a continuació alguns dels aspectes més rellevants del Decret de la Comunitat de Madrid 52/2021, en relació amb el qual és possible destacar el següent:

1) Com a qüestió prèvia, pel que fa al rang d’aquesta disposició, resulta sorprenent que s’hagi aprovat com a decret, que es presenta en el seu preàmbul com un reglament de caràcter organitzatiu; i que prèviament no s’hagi modificat la Llei 1/1983, de 13 de desembre, del Govern i Administració de la Comunitat de Madrid, que es limita a recollir les competències que, en aquest àmbit, corresponen al Consell de Govern, al president i als consellers (arts. 21.g i 41.d).

I és que, tal com han assenyalat els òrgans consultius en diverses ocasions, la regulació del procediment per a l’exercici de la iniciativa legislativa i la potestat reglamentària té la seva ubicació natural a la Llei del Govern o, en el seu cas, a la legislació de procediment (Dictamen del Consell d’Estat 275/2015 i Dictamen del Consell Consultiu de les Illes Balears 40/2018, de 9 de maig). En aquest context, tal com va posar de manifest la Comissió Jurídica Assessora de la Comunitat de Madrid, la importància i transcendència de la matèria feien preferible que els aspectes essencials d’aquesta regulació s’establissin en una norma legal, ja que les limitacions que es produeixen al regular-ho per decret resulten més que evidents. En primer terme, mitjançant un reglament no es pot incidir en el dret d’audiència en el procediment d’elaboració de disposicions administratives consagrat a l’article 105.a) CE, i sobre el qual hi ha una reserva de llei. En segon terme, es planteja si els possibles incompliments d’aquest decret en l’elaboració i tramitació d’un avantprojecte de llei podrien tenir alguna incidència en la validesa de la llei finalment aprovada, tot tenint en compte l’inferior rang normatiu de la normativa infringida.

2) En segon lloc, i entrant ja en el contingut de la norma, l’article 2 està dedicat als principis de bona regulació; precepte plenament coincident amb la regulació de l’article 129 LPAC, tant pel que fa als principis enunciats i la seva definició com a la fórmula per justificar el seu compliment, a través de l’exposició de motius o preàmbul.

En aquest punt, per tant, el Decret aprovat per la Comunitat de Madrid incorre en una tècnica normativa deficient, al reproduir literalment la legislació bàsica, en lloc de fer-ne una remissió; i, des del punt de vista substantiu, desaprofita l’oportunitat d’incorporar nous principis de bona regulació (claredat en la redacció, llenguatge integrador, facilitat d’integració de la norma) o desenvolupar de manera més àmplia el contingut d’algun dels principis establerts a la legislació bàsica. Ambdues qüestions tindrien un perfecte encaix en les competències reconegudes a les comunitats autònomes, tal com va indicar la STC 91/2017.

3) En relació amb la planificació normativa, l’article 3 estableix una planificació de caràcter plurianual, que s’ha d’aprovar durant el primer any de cada legislatura pel Consell de Govern i que serà revisada per la Comissió Interdepartamental per a la reducció de càrregues administratives i de simplificació normativa de la Comunitat de Madrid, regulada a l’article 13 del mateix Decret.

Per tant, el Decret de la Comunitat de Madrid ordena un instrument que, amb motiu de la STC 55/2018, havia quedat orfe de regulació, al declarar com a no aplicable a les comunitats autònomes l’article 132 LPAC, referit al Pla normatiu anual; tot i que en molts territoris aquesta planificació es du a terme com una bona praxis, essent aquest el cas de Catalunya.

En la meva opinió, la regulació de la planificació normativa és una qüestió que resulta essencial per incorporar racionalitat en l’exercici de la potestat normativa, garantir la qualitat de les normes i fer efectiu el principi de seguretat jurídica, pel qual totes les normes que, a nivell autonòmic, regulin l’elaboració de disposicions generals, haurien de referir-se a aquest instrument i establir amb claredat el seu contingut, periodicitat i també els seus efectes jurídics, en línia amb els ordenaments jurídics més avançats en la matèria, en els quals les agendes regulatòries tenen un paper cabdal.

4) Pel que fa als tràmits participatius, l’article 5 regula la consulta pública i l’article 9 està dedicat a l’audiència i informació pública, en uns termes pràcticament idèntics als de l’article 133 LPAC.

Un aspecte positiu del Decret 52/2021 és que, a l’hora de regular aquests tràmits, té en compte les previsions que, en matèria de participació ciutadana, conté la Llei 10/2019, de 10 d’abril, de Transparència de la Comunitat de Madrid, per la qual cosa assegura la coordinació entre ambdues normatives i n’evita la duplicitat de tràmits.

No obstant, hi ha diverses qüestions relatives a la participació ciutadana que poden ser regulades per les comunitats autònomes en què el Decret no incideix, probablement com a conseqüència del seu rang normatiu. Aquest manca de densitat normativa és especialment criticable en relació amb la consulta prèvia, ja que cal recordar que la STC 55/2018 va considerar que diversos aspectes de la regulació d’aquest tràmit participatiu efectuada per l’article 133 LPAC resultaven inconstitucionals, en la mesura que descendien a “cuestiones procedimentales de detalle desbordando el ámbito de lo básico”.

Com a conseqüència del fet anterior, amb motiu d’aquest pronunciament es manté la necessitat que, per als reglaments autonòmics, s’obri un tràmit participatiu abans de l’elaboració del projecte normatiu, però és necessari que la normativa autonòmica reguli gairebé tots els extrems relatius a la seva realització, com són: l’objecte, els destinataris, la forma de realitzar les aportacions i també les possibles excepcions a la seva realització que difereixin de les generals.

5) Quant a les memòries que han d’acompanyar els projectes normatius, el Decret 52/2021, regula a l’article 6 la memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu (MAIN); i a l’article 7, la memòria “extensa” de l’anàlisi d’impacte normatiu.

La memòria “extensa” s’ha de dur a terme quan el projecte normatiu tingui un impacte rellevant de caràcter econòmic, pressupostari, social o sobre càrregues administratives; i parteix del contingut de la MAIN, al qual s’afegeix l’anàlisi d’alternatives (incloent l’alternativa de no fer res); una anàlisi més detallada dels impactes econòmics i socials i la detecció i mesurament de les càrregues administratives, així com altres aspectes relacionats amb la tramitació i consultes realitzades durant l’elaboració de la norma.

De la redacció del Decret 52/2021 es desprèn que la realització de la memòria “extensa” es configura com l’excepció; tot al contrari del que succeeix a l’àmbit estatal, en què, de conformitat amb el Reial Decret 931/2017, de 27 d’octubre, pel que es regula la memòria d’anàlisi d’impacte normatiu, la memòria abreujada és la que té caràcter singular. Addicionalment, la norma autonòmica no defineix què s’ha d’entendre per “impacte rellevant” ni aporta criteris objectius que puguin dotar de contingut aquest concepte jurídic indeterminat, per la qual cosa aplana d’aquesta manera el camí perquè l’avaluació ex ante de la norma sigui el més reduïda possible.

6) En cinquè terme, el Decret 52/2021 estableix dues “especialitats procedimentals” i regula en el seu article 11 la tramitació urgent d’iniciatives normatives i a l’article 12 el procediment simplificat per a la tramitació de disposicions organitzatives.

La tramitació urgent, prevista per a aquells supòsits en què concorrin circumstàncies extraordinàries que no s’hagin pogut preveure amb anterioritat, així com la necessitat que la norma entri en vigor en el termini exigit per una norma comunitària o una llei, implica, en primer terme, una reducció a la meitat dels terminis per realitzar els tràmits que regula el Decret. En segon terme, també comporta prescindir del tràmit de consulta pública, tot i que això no s’indica de manera expressa, sinó que s’efectua una (inexplicable) remissió a la regulació d’aquesta qüestió continguda a la Llei del Govern estatal.

Quant al procediment simplificat,  aquest està previst únicament per a l’aprovació i modificació de l’estructura orgànica de les Conselleries de la Comunitat i altres normes purament organitzatives (que no s’arriben a definir), en relació amb les quals s’exclouen els tràmits participatius.

7) Finalment, l’article 14 fa referència a la petjada normativa i estableix que està constituïda pels documents i continguts que s’han de publicar de conformitat amb la legislació de transparència, els quals s’han de divulgar a través d’un apartat específic del Portal de Transparència de la Comunitat de Madrid.

En aquest punt, el Decret és certament poc ambiciós, i s’allunya del que la doctrina i altres normes autonòmiques han inclòs en aquest concepte. I és que la petjada normativa no està vinculada, únicament, a la publicació de la informació de rellevància jurídica generada durant la tramitació d’una norma, sinó que té a veure amb la incidència que hagin pogut tenir els grups d’interès en les iniciatives normatives, cosa que ha fet que es palesessin els canvis produïts durant la seva elaboració.

Resulta molt més encertada en aquest punt la redacció de l’art. 54 de la Llei asturiana 8/2018, de 14 de setembre, de Transparència, Bon Govern i Grups d’Interès, que estableix que a “l’expedient de petjada” s’han d’incorporar totes les versions del text i les seves modificacions i identificar el grup d’interès proponent, el motiu de la inclusió, la referència a la reunió o reunions en què es va acordar, així com els informes i documents relacionats amb els canvis introduïts.

Tenint en compte tot el que s’ha indicat, el Decret 52/2021 revesteix, en la meva opinió, més defectes que virtuts. Si bé és cert que la Comunitat ha cobert, almenys formalment, un buit que tenia en el seu ordenament jurídic, la norma aprovada desprèn certa desconsideració cap a la matèria regulada, reflectida en el rang normatiu emprat, els defectes evidents de tècnica normativa i en totes aquelles qüestions que no han estat regulades, malgrat que existia la competència per fer-ho.

A la vegada, sobre la norma planeja la idea que el procediment d’elaboració d’una disposició general és una càrrega per a l’Administració i que cal preveure eines dirigides a alleugerir-la i a permetre-li l’omissió de tràmits, la realització de memòries i informes en la seva versió abreujada o la reducció dels terminis ordinaris.

És la “simplificació administrativa” mal entesa, que ajuda en res a la racionalització de les normes i a garantir que l’adopció d’una disposició general (que, per definició, té vocació de permanència) vagi precedida de totes les actuacions necessàries per garantir-ne la legalitat, l’encert i l’oportunitat. En definitiva, el que popularment es coneix com a “poc a poc i bona lletra”.

Irene Araguàs Galcerà
Professora lectora de dret administratiu a la Universitat de Barcelona