La figura normativa del decret llei a l’ordenament jurídic
La Constitució espanyola inclou la figura normativa del decret llei en el sistema de fonts del dret. Ho fa a l’article 86, dins del capítol segon del títol III, dedicat a l’elaboració de les lleis. També l’incorpora l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006 dins del capítol primer del títol II, referit al Parlament.

Com és sabut, el decret llei és una norma amb rang de llei que els governs elaboren i promulguen abans de cap intervenció de l‘Assemblea legislativa –la tramita posteriorment– per motius de necessitat urgent i extraordinària, que són els elements que configuren l’anomenat pressupòsit habilitant de la norma. Els governs no poden exercir aquesta facultat sense que es donin alhora aquestes dues circumstàncies, però tampoc poden exercir-la per regular, en el cas del govern de l’Estat, sobre institucions bàsiques de l’Estat; sobre els drets, els deures i les llibertats dels ciutadans regulats en el títol I de la Constitució, i sobre el règim de les comunitats autònomes, ni tampoc en relació amb el dret electoral general ni als pressupostos generals de l’Estat. El Govern de Catalunya tampoc no pot dictar decrets llei relatius a la reforma de l’Estatut, a les matèries reservades a les lleis de desenvolupament bàsic de l’Estatut, a la regulació essencial i al desenvolupament directe dels drets reconeguts per l’Estatut i als pressupostos de la Generalitat. El decret llei és una excepció a la facultat del legislador, d’aquí venen totes aquestes limitacions.

L’existència d’una necessitat extraordinària i urgent, que per raons de temps fa inviable el recurs al procediment legislatiu parlamentari ni que sigui d’urgència o de lectura única, és el que justifica el reconeixement als governs d’aquesta facultat excepcional de poder legislar sobre determinades matèries. Una legislació que és provisional mentre no és convalidada o derogada en un termini peremptori de trenta dies des que són promulgats –a la pràctica, publicats– per l’òrgan que té la potestat legislativa.

Fins a quin punt una necessitat és extraordinària i urgent? Qui, com i quan es valoren aquests requisits? El debat sobre la utilització dels decrets llei no va trigar a sortir en els primers anys de la Constitució i el Tribunal Constitucional va reconèixer de seguida al Govern la facultat d’apreciar l’existència d’aquestes circumstàncies d’acord amb un judici polític, judici que no limita les facultats del TC en el supòsit que hagi d’examinar la competència habilitant per garantir l’adequació del decret llei a la Constitució. El Govern fa l’apreciació dins de l’espai de discrecionalitat que li és propi i l’exposa i raona tant al preàmbul del decret llei com després fa verbalment en el moment previ al debat de control parlamentari de la norma. El decret llei, per tant, només pot regular sobre aquelles qüestions extraordinàries que no s’han pogut preveure i que demanen una actuació normativa urgent i que no es poden resoldre per mitjà de cap altre procediment legislatiu, i s’ha d’abstenir de regular, aprofitant la norma, sobre altres qüestions alienes als pressupòsits i que podrien atendre’s per mitjà d’instruments diferents.

El recurs al decret llei a Catalunya en temps de pandèmia
El 14 de març de 2020 el Govern de l’Estat va declarar l’estat d’alarma per fer front a la pandèmia de la COVID-19. La decisió, que va comportar el confinament generalitzat de la població, va fer molt difícil dur a terme una activitat legislativa prou àgil i ràpida al Parlament per atendre qualsevol tipus d’iniciativa amb criteris de normalitat. És prova de la dificultat d’articular ràpidament un sistema de reunions del Ple el fet que se superés el termini de validació del Decret llei 3/2020, fet que va comportar que quedés derogat d’acord amb l’art. 64.2 de l’Estatut d’autonomia.

És cert que l’activitat parlamentària de control escrit i oral va continuar sense gaire dificultat per mitjà de la utilització dels recursos telemàtics, i fins i tot al principi va haver-hi una reunió telemàtica per videoconferència entre el president de la Generalitat i els representants dels grups i subgrups parlamentaris per donar tots els detalls sobre la situació originada pel coronavirus i sobre les mesures del Govern per afrontar-la, i també hi va haver la compareixença telemàtica dels membres del Govern per a informar sobre les actuacions de cada departament en relació amb la crisi de la COVID-19. Ara bé, l’activitat presencial va quedar de seguida molt limitada per les decisions i recomanacions de l’autoritat sanitària i per l’acord de la Mesa del Parlament, que per evitar la propagació del virus va decidir suspendre l’activitat de les comissions i la no celebració de sessions plenàries, llevat de les relacionades amb la crisi sanitària o amb iniciatives i mesures de caràcter urgent. Per a aquests casos, en la línia d’altres cambres legislatives, es va preveure una participació reduïda als plens –en aquest cas de vint-i-un diputats–, proporció idèntica que l’establerta per a les comissions legislatives, i que la resta de diputats poguessin delegar el vot en un dels representants presents en la sessió. Es va excloure de seguida la possibilitat de celebrar cap ple telemàticament per manca de base normativa, tant en el dret propi com en el dret comparat. Està clar, doncs, que en aquest context es feia molt difícil de dur a terme una activitat legislativa normal i prou àgil, i encara més tenint present que el procediment legislatiu ordinari demana la intervenció de comissions i ponències i les deliberacions del plenari almenys en dos moments: el del debat de totalitat i el del debat final en Ple. Quedava el recurs a la tramitació legislativa en lectura única, però els tràmits que ha de dur a terme el Ple en aquest procediment i la necessitat de donar solucions normatives urgents en una situació d’excepcionalitat i imprevista van fer que el Govern recorregués a la possibilitat que l’Estatut li donava de legislar, encara que provisionalment, mitjançant el mecanisme del decret llei, que l’únic tràmit parlamentari que exigeix és el del control i validació. I així va ser com el 24 d’abril de 2020, en ocasió de la primera sessió plenària amb presència reduïda duta a terme sota moltes limitacions d’ordre sanitari, el Parlament va convalidar 7 decrets llei dictats en temps de pandèmia –algun quan encara no s’havia declarat l’estat d’alarma–, emparats d’una manera o altra amb la necessitat urgent d’adoptar mesures de caire legislatiu per raons extraordinàries. En aquella mateixa sessió plenària també es va aprovar la Llei de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2020 i la Llei de mesures fiscals, financeres, administratives i del sector públic i de creació de l’impost sobre les instal·lacions que incideixen en el medi ambient.

La legislació mitjançant l’instrument dels decrets llei va continuar sense excepció durant tot el temps que va quedar de la legislatura, que va acabar el 21 de desembre de 2020. Del 24 d’abril fins a aquesta data, el Govern va aprovar 41 decrets llei més. El Ple va exercir el control sobre 37 d’aquests decrets llei, dos dels quals no va convalidar; al seu torn, la Diputació Permanent va controlar i validar-ne els 4 restants ja en període entre legislatures.

Durant tots aquests vuit mesos, el Parlament va poder tramitar i aprovar també fins a 16 lleis (pressupostos i mesures, Agència de la Natura, protecció del litoral, modificació del Codi civil, rendes arrendatícies i protecció del dret a l’habitatge i àrees de promoció econòmica, entre d’altres). Els treballs telemàtics duts a terme per les comissions i els presencials reduïts amb vot delegat i telemàtic dels plens ho van fer possible.

La tramitació parlamentària del decret llei i els drets de les minories
La figura normativa del decret llei ha anat sempre vinculada a la idea d’un mecanisme d’excepció al paper que en el sistema polític de divisió de poders correspon amb exclusivitat al legislatiu. Per això, quan l’executiu recorre a aquest mecanisme, ho ha de fer sempre amb la màxima prudència justificativa basada en la concurrència real i inequívoca dels pressupòsits habilitants. És cert que aquest capteniment caut del Govern, el dictamen eventual del Consell de Garanties Estatutàries, el tràmit parlamentari necessari del control i validació i l’enjudiciament eventual del Tribunal Constitucional són una garantia del compliment d’aquests pressupòsits, però no és menys cert que malgrat que encara que es donin de manera diàfana, la intervenció del legislatiu ha estat dedicada a posicionar-se sobre la totalitat del text normatiu, sense la possibilitat d’intervenir en la seva elaboració ni de proposar, deliberar i votar propostes dels grups parlamentaris –tant de la majoria com de l’oposició– orientades a esmenar per afegir, treure o modificar algun aspecte de contingut normatiu. La validació legitima el text, sí, però d’una forma singular, perquè ha faltat el concurs polític dels representants parlamentaris en l’elaboració.

La Constitució espanyola i l’Estatut d’autonomia no exigeixen majories reforçades en la validació, ni tampoc la tramitació obligatòria en forma de projecte de llei del text del decret llei –només la fa optativa i per acord de la majoria–, i el període per al control i validació és relativament llarg ─trenta dies hàbils─, tenint present que la norma pot desplegar tots els seus efectes des de la publicació.

Quin és, doncs, el balanç que fem del recurs al decret llei? L’Estatut d’autonomia de Catalunya de 1979 no preveia aquesta figura, de manera que fins a l’entrada en vigor del de l’any 2006 el Govern va haver de recórrer a altres mecanismes per resoldre les necessitats normatives excepcionals i urgents. El primer decret llei aprovat pel Govern de la Generalitat va ser el Decret llei 1/2007, del 16 d’octubre, de mesures urgents en matèria urbanística. En la intervenció prèvia al debat de control i validació tingut al Parlament, l’aleshores conseller de Política Territorial i Obres Públiques, Joaquim Nadal, va posar de relleu aquesta novetat. La inquietud pel recurs del Govern a aquest instrument amb força de llei va ser de seguida manifestada per l’oposició política, pel fet que la seva utilització no compta amb l’aportació parlamentària abans de la seva elaboració.

Del 18 d’octubre de 2007 ─publicació del Decret llei 1/2007 al DOGC─ al 21 de desembre de 2020, dia en què acaba la XII legislatura, el Govern de la Generalitat va aprovar un total de 127 decrets llei. Dos d’aquests decrets llei van quedar derogats pel transcurs dels trenta dies sense que el Parlament en dugués a terme el tràmit de control i validació. També van quedar derogats 7 d’aquests decrets llei per no haver obtingut el suport de la majoria parlamentària en la votació subsegüent al debat de totalitat. Dels 118 decrets llei validats, 16 van ser tramitats com a projecte de llei per decisió de Ple del Parlament, i d’aquests, 3 van esdevenir llei; la resta dels projectes de llei van caducar com a conseqüència de l’acabament de la legislatura. Aquest és el resultat quinze anys després de la introducció del decret llei a l’Estatut.

Un pensament final
Arribats aquí, i amb el debat doctrinal entorn d’aquesta figura obert, pren actualment una rellevància especial la facultat parlamentària de tramitar el decret llei com a projecte de llei. Fixem-nos-hi: dels 37 decrets llei controlats pel Parlament en el període comprès entre el 24 d’abril de 2020 i el final de la legislatura, el Ple va acordar que 8 d’aquests decrets llei es tramitessin com a projectes de llei. Aquesta va ser una decisió significativa, perquè obria la porta als grups parlamentaris, tant de la majoria com de la minoria, a proposar modificacions a tota aquesta regulació. Ara bé, les circumstàncies –l’acabament de la legislatura─ van fer que aquesta voluntat es perdés pel camí, en aplicació del principi de la independència de cada assemblea parlamentària respecte de la sorgida d’eleccions anteriors, traduït en norma a l’art. 206.1 del Reglament del Parlament, que disposa la caducitat de les tramitacions parlamentàries per finiment de la legislatura. Sense una norma expressa que el faculti, ─és el cas de les iniciatives legislatives populars, els informes del Síndic o els informes de fiscalització de la Sindicatura de Comptes─, el nou Parlament no queda vinculat a les decisions de l’anterior, com tampoc a les que hagi pogut prendre en el mateix sentit la Diputació Permanent en el període entre legislatures justament anterior.

Amb aquests antecedents, ens preguntem sobre l’eficàcia real de la norma estatutària que preveu la possibilitat de tramitar els decrets llei com a projectes de llei. I encara des d’una altra perspectiva: volia, el legislador constitucional i estatutari, aquesta caducitat establerta al Reglament que fins i tot fa absurda qualsevol decisió en aquest sentit que adopti la Diputació Permanent en els períodes entre legislatures? El debat encara manté elements per a la reflexió.

 

Ramon Prat Bofill
Subdirector general de Relacions amb el Parlament i professor associat de dret constitucional a la Universitat de Barcelona