Introducció
El tema del civisme ha donat lloc, com és ben sabut, a una autèntica constel·lació de centenars d’ordenances de civisme i convivència repartides per tot Espanya, impulsades, en el seu moment, pel fort vent de l’ordenança de civisme i convivència de Barcelona de 2005 (tot i que la primera ordenança d’aquest tipus va ser la de l’Hospitalet de Llobregat, elaborada anys abans de la mà del referent Jesús Solores). Totes aquestes normes locals tenen, encara que no es digui expressament, un denominador comú: ser una resposta contundent a la sensació d’inseguretat.

L’origen
L’origen d’aquesta manifestació normativa local té molt a veure amb la recepció europea de la teoria de broken windows, un article (de títol sencer “Broken Windows. The police and neighborhood safety”) de George L. Kelling, un criminòleg, i James Q. Wilson, un politòleg, publicat a Atlantic Monthly el mes de març de 1982. Aquest escrit té els seus orígens, a la vegada, en un experiment social de Philip Zimbardo, un psicòleg amb molta notorietat pública als EUA, del qual va aparèixer una referència a TIME el 28 de febrer de 1969. Zimbardo va deixar un cotxe abandonat al carrer al qual va trencar el vidre d’una finestra (broken windows) per donar l’aspecte que el cotxe estava abandonat i sense vigilància. En un lapse breu de temps el cotxe va acabar desballestat per gent aparentment normal com a conseqüència del seu aparent estat d’abandó. La conclusió de Zimbardo va ser simple: als carrers de les grans ciutats, el sentiment d’anonimat personal fomenta un comportament destructiu. Aquest comportament disminuiria, segons ell, en una atmosfera en la quals els vàndals se sentissin vigilats (Jane Jacobs ja havia dit el mateix a The Death and Life of Great American Cities, al 1961, una obra de referència per a urbanistes i criminòlegs; anys després Ronald Clarke formularia la teoria de la situational prevention, el 1976, quan era el director del Home Office britànic, on un dels factors de la comissió del delicte era la manca de vigilància; finalment, als EUA, Ray Jeffery va arribar a la mateixa conclusió estudiant la prevenció criminal mitjançant la modificació de l’ambient físic de Crime Prevention Through Environmental Design (en sigles, CPTED). Per a Kelling i Wilson, aquesta vigilància informal s’ha de fer formal amb la policia i aquesta policia és la comunitària, la que fa el patrullatge a peu.

Les enquestes de victimització i la sensació d’inseguretat
De fet, l’article comença amb l’experiència del programa de la policia de l’Estat de New Jersey, Safe and Clean Neighborhoods Program, desenvolupat als anys 70 del segle passat, en què el patrullatge a peu, desenvolupat amb una notòria oposició policial, va tenir com a conseqüència l’augment de la sensació de seguretat dels ciutadans, malgrat que no reduïa els índexs de criminalitat. Aquest programa tindria com a precedents les primeres enquestes de victimització que es van fer a les dècades de 1960 i 1970, i estaven dissenyades per examinar el que es va acabar anomenant la “xifra negra” del delicte, és a dir, delictes que no es denunciaven o que la policia no registrava. Al Regne Unit, la primera enquesta social governamental relacionada amb el delicte no es va produir fins al 1972 (“Delicte, delinqüents i la llei” de Durrant, Thomas i Willcock). Paral·lelament, probablement la innovació més important i influent respecte a les enquestes de victimització va ser el llançament, el 1972, de l’Enquesta nacional sobre delicte als Estats Units, desenvolupada a partir del treball del Centre Nacional de Recerca de l’Opinió i la Comissió presidencial sobre el compliment de la llei i l’administració de justícia. Aquests estudis pilot van mostrar que les enquestes de victimització eren un mètode adequat per identificar les victimitzacions no denunciades a la policia. Una de les troballes va ser que la queixa provenia no tant del delicte com de la sensació d’inseguretat, el que va fer que les polítiques de seguretat s’orientessin cap a la prevenció de la sensació de seguretat i no solament a la prevenció del delicte.

De Nova York a Europa
Segons la teoria de broken windows, tal com es formula en el article de Wilson i Kelling, l’aparició del delicte vindria precedida pel desordre, per tant, evitant el desordre, s’evitaria el delicte. Aquesta teoria, nascuda en un think tank conservador i fortament criticada pels intel·lectuals d’esquerra pel seu tuf burgès, va ser la inspiradora de la política de Zero tolerance que tants rèdits electorals li va donar a l’alcalde Giuliani a Nova York, el bienni 1994-96, a través de la implementació que en va fer un personatge singular: el comissari Bratton (encara que aquest abjurà de la política de Zero tolerance en qualificar-la com a filla bastarda de broken windows).

Doncs bé, aquesta idea va travessar l’Atlàntic i es va implementar a Europa, on va ser adoptada sense rubor per l’esquerra a França (quan Jospin va mobilitzar la seguretat pública durant la seva campanya presidencial de 1995) i d’aquí va anar passant, en forma de populisme punitiu, als ordenaments de tot Europa (per exemple, a Gran Bretanya amb la Crime and Disorder Act de 1998 i la implementació de les antisocials and behaviours orders, a Holanda, a Amsterdam, amb la streets wise) en un procés que va documentar el mai prou ben ponderat professor i doctor Francesc Guillén Lasierra i que va tenir una manifestació posterior a França amb els decrets municipals dels alcaldes en relació amb els captaires i consum de begudes alcohòliques al carrer, com ens va explicar Tanguy Le Goff, i a Itàlia, més tard, amb el Pacchetto Sicurezza i la irrupció del concepte de sicurezza urbana (vegeu, per exemple, Morelli). El fantasma de la inseguretat recorria Europa…

Les legislacions dures a Espanya
A España aquest fenomen va tenir com a conseqüència la promulgació de la primera Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, anomenada de forma castissa com a la “Ley de la patada en la puerta” (avui la llei vigent, com se sap, és la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana). També, en un anunciat i impossible reenviament de determinades faltes penals (les conegudes històricament com a faltas de poblaciones) cap a les ordenances municipals pel preàmbul de la Ley Orgánica 3/1989, de 21 de junio, de actualización del Código Penal, on es deia que: “El Título II, rubricado ‘De las faltas contra los intereses generales y el régimen de las poblaciones’, y compuesto hasta ahora de veintiocho infracciones, queda integrado únicamente por seis faltas. Era éste un Título de heterogéneo contenido, donde convivían la celebración de espectáculos sin licencia y el bañarse indecentemente, por ejemplo. Las infracciones que se despenalizan son, pues, de muy diversa naturaleza. Unas, como es el caso tomado como ejemplo de la celebración de espectáculos sin los necesarios permisos, tiene suficiente tratamiento en la actividad sancionadora de las Administraciones; otras, como el caso del baño ofensivo de las reglas de decencia, son exponentes de la confusión entre moral y derecho plasmada en elementos valorativos incompatibles con la seguridad jurídica; y, en general, el conjunto de conductas que se despenalizan no tienen otro carácter que el técnicamente conocido como infracciones de policía. La posibilidad de que tales comportamientos, u otros de análoga entidad, sean sancionados mediante Ordenanzas o Bandos es perfectamente ajustable a las garantías constitucionales, en cuanto a los derechos personales, y a las competencias de las autoridades administrativas, desde la Administración central a los entes locales.”

Doncs bé, el curiós del cas és que l’afirmació que feia aquest preàmbul és un error garrafal, atès que, per una banda, els bans tenien, en aquell moment i ara, vedada l’opció a l’establiment de sancions i, per l’altra, les ordenances no la tindrien reconeguda fins a la Sentència del Tribunal Constitucional 132/2001, de 8 de juny. És a dir, no fou fins a 13 anys després (!) de la modificació del codi penal de 1989, que s’obrí la possibilitat que les ordenances locals establissin sancions.

La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (en endavant LMMGL)
Aquest procés acabaria amb la LMMGL, que en el seu article 139 diu: “Para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los criterios establecidos en los artículos siguientes”. En efecte, l’Exposició de motius de l’esmentada norma afirmava: “Finalmente, el nuevo título XI de la LRBRL viene a tratar otro aspecto ineludible del régimen jurídico de las entidades locales, al regular la tipificación de las infracciones y sanciones por las entidades locales en determinadas materias. En efecto, no podia demorarse por más tiempo la necesidad de colmar la laguna legal que existe en materia de potestad sancionadora municipal en aquellas esferas en las que no encuentren apoyatura en la legislación sectorial, estableciendo criterios de tipificación de las infracciones y las correspondientes escalas de sanciones para que las funciones de esta naturaleza se desarrollen adecuadamente, de acuerdo con las exigencias del principio de legalidad adaptadas a las singularidades locales, y siempre en defensa de la convivencia ciutadana en los asuntos de interés local y de los servicios y el patrimonio municipal, conforme a la doctrina establecida por la Sentencia del Tribunal Constitucional 132/2001, de 8 de junio. (…)”.

Hem dit abans que, segons la teoria de broken windows, tal com es formula a Broken Windows. The police and neighborhood safety, l’aparició del delicte estaria precedida pel desordre, per tant, evitant el desordre, s’evitaria el delicte. En una seqüència similar, les ordenances de civisme i convivència, evitant el incivisme, evitarien no tant el delicte, però sí la por al delicte o, el que és el mateix, la inseguretat, que es un tema que ha ocupat, ocupa i ocuparà les agendes municipals.

Les ordenances de civisme i convivència
Les ordenances de civisme o de civisme i convivència apareixen els primer anys del s. XXI com a conseqüència de la modificació de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local operada per l’esmentada LLLGL, per intentar resoldre una sèrie de problemàtiques que, fonamentalment, es produeixen al que comunament s’anomena espai públic, però que per ser rigorosos amb el llenguatge, i amb el dret, hauríem de denominar domini públic municipal d’ús comú general. Aquests conflictes tenen orígens i etiologia diversa, però podríem concretar-les com a “molèsties” que afecten “tèrmicament” a la qualitat de vida dels ciutadans entesa aquesta des d’una vessat de manteniment d’un statu quo ideal al carrer i, per tant, conservadora de la tranquillité publique, la sécurité publique et la salubrité publique que, en paraules de Hariou, són els tres fets que integren el concepte d’ordre públic. El dret, com sabem des de Marx, té una funció de manteniment de l’estat de les coses i, a la vegada, una part de la societat fa una “foto fixa”, un tant sublimada de la realitat, no tant de com són les coses, sinó de com haurien de ser, que és el que les normes acaben regulant.

Les ordenances de civisme han jugat aquest rol de pretendre regular un “ideal” de comportament ciutadà que permeti la convivència entre els diferents grups que coincideixen a les places i carrers dels municipis. Però, a la vegada, són una arma llancívola contra la percepció (o la sensació) d’inseguretat. Promulgant aquestes ordenances, els ajuntaments poden brandar aquesta arma per atemorir als infractors i tranquil·litzar les consciències. A més a més, hem d’afegir que, complementàriament, aquestes ordenances, des del punt de vista de la gestió de les ciutats, intenten, també millorar la gestió municipal intentant evitar, per exemple, la brutícia al carrer (problema amb què s’esmerça una important part del pressupost municipal).

Des d’aquesta perspectiva, el que persegueixen, fonamentalment, les ordenances de civisme i convivència és abordar el fenomen de la inseguretat ciutadana a través d’atacar la sensació d’inseguretat. Així, promulgant una ordenança de civisme, el govern municipal de torn dona un missatge de duresa punitiva. És a dir, amb l’ordenança de civisme, es pretén generar una imatge de fermesa municipal contra el desordre i atiar, amb aquesta normativa, la lluita contra la inseguretat, de manera que els presumptes infractors ho tinguin cantellut en l’execució dels seus propòsits malfactors.

Així, les ordenances de civisme i convivència tindrien, doncs, una doble naturalesa, administrativa, ja que són una font de dret administratiu local i criminològica (heretada de la despenalització dels “delictes de poblacions” del codi penal), atès que el seu objectiu és combatre una escala anterior al delicte, la por al delicte (que tindria el desordre com a punta de l’iceberg), també coneguda con a sensació d’inseguretat. D’aquesta forma les ordenances de civisme i convivència tindrien (essent una manifestació de la potestat reglamentària local i un instrument de policia administrativa), com també se li atribueix al codi penal, una funció simbòlica de manteniment de l’ordre social i s’hauria culminat l’“administrativització” local de la seguretat pública. Com diu Winfried Hassemer, el “Dret penal està menys orientat a la protecció del bé jurídic que a efectes polítics més amplis com la satisfacció d’una ‘necessitat d’acció’”. Aquest simbolisme penal hauria passat, també, a les ordenances de civisme i convivència.

Si aquesta funció simbòlica és “populisme punitiu” conservador o realisme d’esquerres, aquest ja és un altre debat. Jock Young a Left realism and the priorities of crime control –1991– explica que la idea general del realisme d’esquerres és que el delicte produeix danys i fa mal a les seves víctimes, les quals paradoxalment estan concentrades en les classes més desfavorides; des d’aquest punt de vista, tipificar suposa fer alguna cosa concreta i pragmàtica per a aquestes classes –el mateix és podria predicar respecte a les ordenances de civisme.

Les ordenances de civisme i convivència aquí substituirien el tradicional paper que ha tingut el codi penal de tutelar els valors i principis bàsics de la convivència social no ja en l’esfera estatal, però si a l’àmbit local. Potser la diferència més acusada entre el codi penal i les regulacions establertes per les ordenances de civisme és que mentre que incórrer en delicte habitualment requereix un esforç en el sentit de conèixer i voler els elements del tipus penal o l’omissió de la diligència deguda, realitzar un comportament previst com a prohibit en una ordenança municipal pot ser un rierol que es travessa amb facilitat. En tot cas, les ordenances de civisme formarien la part fonamental de les polítiques criminològiques defensant els valors i principis bàsics de la convivència social que es volen a cada municipi i no per això deixarien de ser una manifestació de la potestat reglamentària local i un instrument de policia administrativa per a la intervenció de l’administració local en les activitats dels ciutadans. Les ordenances hauran d’estar sempre al respecte del favor libertatis i a la congruència, oportunitat i proporcionalitat de les mesures adoptades en matèria de policia administrativa. Especial cura s’haurà de tenir amb la no vulneració dels drets fonamentals. En aquest sentit, STS de 14 de febrer de 2013 (prohibició del burka a Lleida), 23 de març de 2015 (prohibició de la nuesa a Barcelona), 30 de març de 2015 (prohibició del nudisme a Castell-Platja d’Aro), 11 de maig de 2016 (prohibició del nudisme a Cadis) i, de la mateixa data (prohibició del nudisme a Valladolid). Encara que el criteri jurisprudencial pel qual una cosa és o no dret fonamental és potser una mica aleatori entre tanta roba (o la manca d’aquesta, si se’m permet la ironia) i tan poc sabó.

Conclusió
El balanç global de les ordenances i les accions en matèria de civisme que han fet els municipis ha de ser benigne i possibilista: el civisme no és només, o solament, repressió, té també un braç positiu quan inclou les polítiques de civisme municipal que permeten construir models de convivència amb perfils propis en funció dels objectius i valors que volen realçar. Les considerables diferències entre municipis en les matèries vinculades al civisme pel joc de l’autonomia local (tot i que els elements de mimetisme siguin notoris en no pocs casos, ja que algunes ordenances són còpies d’altres), de manera que el que es pot fer o no en el domini públic de cada nucli urbà (mendicitat, consum de begudes alcohòliques, prostitució, venda ambulant, jocs, etc.) depèn del que disposin les ordenances del corresponent municipi, així com varia també la major o menor contundència de les respostes sancionadores. Això ha portat a plantejar-se si no seria millor tenir una llei de cobertura que harmonitzés aquestes diferències, però justament la diferenciació substancial a l’autonomia local que permet a cada municipi abordar situacions específiques amb criteris propis, no ho fan, des del meu punt de vista, aconsellable.

Ricard Brotat i Jubert
Cap de Serveis Jurídics de l’Ajuntament de Badalona i professor (doctor) associat del Departament de Ciència Política i Dret Públic a la UAB