Notes sobre el projecte de Llei estatal de l’habitatge. Mesures més destacades i qüestions competencials – Berta Bastús Ruiz
Investigadora predoctoral a la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona

Font: Curro Palacios, llicència CC BY-NC-ND 4.0

En data 1 de febrer de 2022, el Consell de Ministres va aprovar la tramitació del projecte de la Llei estatal pel dret a l’habitatge (en endavant, projecte estatal de LDH), amb caràcter urgent. El projecte estatal de LDH es presenta com una norma pionera de la nostra democràcia, junt amb una sèrie de mecanismes per tal de garantir el dret a l’habitatge establert a l’article 47 de la Constitució (en endavant, CE).

A continuació es detallen algunes de les mesures més destacables del projecte estatal LDH com són les destinades a la protecció del parc públic d’habitatge, la creació d’un nou tipus d’habitatge, la limitació de les rendes del lloguer i la composició d’un escenari fiscal favorable a la reducció de les rendes de lloguer. A més, també es fa referència a una sèrie de qüestions competencials en relació amb la matèria d’habitatge.

a) Protecció del parc públic d’habitatge.

En aquest àmbit, una de les mesures més rellevants és la relacionada amb la qualificació permanent dels habitatges de protecció oficial (en endavant, HPO) que recull l’article 16.1.d. En aquest sentit, el projecte manifesta que, en aquells HPO que es trobin en sòl reservat a aquests efectes, el règim de protecció pública tindrà caràcter permanent, sempre que es mantingui la qualificació del sòl referit. A més, per a la resta de casos, estableix un període de qualificació com a HPO de 30 anys, com a mínim.

  Abans de l’entrada en vigor del Decret llei català 17/2019, de 23 de desembre, de mesures urgents per millorar l’accés a l’habitatge, la vigència de la qualificació dels habitatges amb protecció oficial no tenia caràcter permanent i podia variar des dels 30 fins als 10 anys. No obstant això, actualment la qualificació té caràcter permanent i és una mesura que pot ajudar a equilibrar la diferència existent entre l’alta demanda d’HPO i la baixa construcció d’aquest tipus d’habitatge, a banda de reduir l’especulació en la matèria

Es tracta d’una mesura important i necessària que segueix la pauta fixada per Catalunya. En efecte, abans de l’entrada en vigor del Decret llei català 17/2019, de 23 de desembre, de mesures urgents per millorar l’accés a l’habitatge, la vigència de la qualificació dels habitatges amb protecció oficial no tenia caràcter permanent i podia variar des dels 30 fins als 10 anys. No obstant això, actualment la qualificació té caràcter permanent i és una mesura que pot ajudar a equilibrar la diferència existent entre l’alta demanda d’HPO i la baixa construcció d’aquest tipus d’habitatge, a banda de reduir l’especulació en la matèria.

b) Creació d’un nou tipus d’habitatge: l’habitatge assequible incentivat.

En efecte, el projecte introdueix un nou tipus d’habitatge públic: l’habitatge assequible incentivat (articles 3.g i 17). Es tracta d’habitatges de titularitat privada que disposaran de beneficis urbanístics, fiscals o de qualsevol altre tipus sempre que estiguin destinats al règim de lloguer amb preus assequibles.

Sens dubte, és una mesura interessant que pretén estimular el mercat i impulsar l’oferta de lloguer a preu assequible. Ara bé, en l’àmbit català i, en concret, a la ciutat de Barcelona aquesta figura s’aproximaria molt a la dels habitatges de la Borsa d’Habitatge de Lloguer. L’objectiu d’aquesta Borsa és incrementar el nombre d’habitatges de lloguer a preu assequible i, per aconseguir-ho, atorga als propietaris que ofereixen els seus immobles una sèrie d’avantatges com bonificacions a la quota de l’IBI o una assegurança multirisc de la llar durant la vigència del contracte, entre d’altres.

c) Limitació dels preus del lloguer.

   El projecte de llei estatal pel dret a l’habitatge condiciona la limitació de preus al compliment de dos requisits: d’una banda, que l’immoble s’ubiqui en una zona declarada de mercat residencial tensionat i, d’altra banda, que la limitació de la renda es realitzi dins del període de vigència d’aquesta declaració

La disposició final primera del projecte estatal LDH pretén modificar la Llei 29/1994, de 24 de novembre, d’arrendaments urbans (en endavant, LAU) per tal d’establir mesures que afavoreixin la contenció de preus en la regulació dels contractes de lloguer. En aquest sentit, el projecte estatal LDH condiciona la limitació de preus al compliment de dos requisits: d’una banda, que l’immoble s’ubiqui en una zona declarada de mercat residencial tensionat i, d’altra banda, que la limitació de la renda es realitzi dins del període de vigència d’aquesta declaració. En aquest marc, la Llei distingeix dues situacions:

I. Els contractes d’arrendament formalitzats a partir de l’aprovació i entrada en vigor del projecte estatal LDH, d’acord amb l’article 17.6 i 7 de la LAU.

En aquest supòsit, quan el contracte d’arrendament es faci en nom d’un propietari que no sigui considerat gran tenidor, el límit de la renda es podrà incrementar en un màxim del 10% quan l’habitatge hagi estat objecte de rehabilitació, quan en els dos anys anteriors s’hagin finalitzat actuacions de rehabilitació o millora de l’habitatge que acreditin un estalvi d’energia primària no renovable del 30%, quan en els dos anys anteriors s’hagin realitzat actuacions de millora de l’accessibilitat degudament acreditades o quan el contracte se signi per un període de 10 o més anys o bé que s’estableixi un dret de pròrroga favorable (article 17.6 LAU).

En canvi, en el cas dels propietaris considerats grans tenidors, la renda dels contractes no podrà excedir del límit màxim del preu aplicable d’acord amb el sistema d’índex de preus de referència corresponent. En concret, aquesta mesura prevista a l’article 17.7 LAU entrarà en vigor un cop transcorreguts 18 mesos des de l’entrada en vigor de la Llei estatal d’habitatge, en cas que s’aprovi.

II. Els contractes d’arrendaments formalitzats amb anterioritat que siguin objecte de pròrroga extraordinària en terminis anuals fins a un màxim de tres anys. Aquesta pròrroga ha de ser sol·licitada per l’arrendatari i acceptada pel propietari, excepte si ja ha subscrit un nou contracte de lloguer amb els límits de renda o si ha presentat, en forma i termini, la necessitat d’ocupar l’habitatge com a residència permanent per a ell, el seu cònjuge o per a familiars de primer grau.

D’aquesta manera, el legislador estatal configura un mecanisme “de caràcter excepcional i acotat en el temps” que, en realitat, constitueix una mesura d’intervenció en el mercat en les zones declarades com de mercat residencial tensionat que pot arribar a afectar el dret de propietat de l’article 33 CE i que transforma la voluntarietat de la relació entre propietari i arrendatari en una obligació legal.

d) Composició d’un escenari fiscal favorable a la reducció de les rendes de lloguer.

Una altra de les mesures més rellevants del projecte normatiu analitzat és la relativa a la creació d’un escenari fiscal que afavoreixi la reducció de les rendes de lloguer. En aquest sentit, el projecte estatal LDH introdueix dues previsions.

En primer lloc, la disposició final segona preveu la modificació de la Llei 35/2006, de 28 de novembre, de l’Impost sobre la renda de les persones físiques (en endavant, IRPF) per tal d’establir una sèrie de beneficis fiscals en aquest impost per a aquells propietaris que lloguin el seu habitatge. La norma preveu diferents tipus de reduccions que oscil·len entre el 50 i el 90%. Per a obtenir la major reducció de l’IRPF, la del 90%, s’haurà de formalitzar un nou contracte d’arrendament en un habitatge ubicat en una zona de mercat residencial tensionat i rebaixar la renda més d’un 5%. Aquesta mesura favorable als propietaris no entrarà en vigor fins a l’1 de gener de l’any següent de la publicació de la norma al Butlletí Oficial de l’Estat, d’acord amb la disposició final 8ª.

I, en segon lloc, la disposició final tercera preveu modificar el text refós de la Llei reguladora de les hisendes locals, aprovada pel Reial decret legislatiu 2/2004, de 5 de març, per tal d’assenyalar que, en el cas d’immobles d’ús residencial desocupats amb caràcter permanent, els ajuntaments podran exigir des d’un 50% fins a un 150% de recàrrec en l’IBI corresponent.

Es tracta, doncs, d’una manera d’impulsar els propietaris a oferir els seus habitatges a preus assequibles i en règim de lloguer. Aquesta és una mesura necessària que pot incrementar el parc privat d’habitatge en règim de lloguer sense necessitat d’afectar el dret de propietat.

  Totes aquestes mesures plantegen també un debat competencial, ja que tenen en compte que l’habitatge és una matèria on concorren competències estatals, autonòmiques i locals, tal com ha assenyalat de manera reiterada la jurisprudència constitucional

Totes aquestes mesures plantegen també un debat competencial, ja que tenen en compte que l’habitatge és una matèria on concorren competències estatals, autonòmiques i locals, tal com ha assenyalat de manera reiterada la jurisprudència constitucional.

Aquest debat ja s’ha reflectit en la tramitació del projecte estatal LDH, ja que el CGPJ va refusar (per 15 vots en contra i 6 a favor) un primer informe de data 14 de gener de 2022 que avalava la iniciativa del Govern i donava llum verda al projecte. Posteriorment, i amb un canvi de ponents entremig, el CGPJ va aprovar el nou informe, en data 27 de gener de 2022 (per 15 vots a favor i 6 en contra). En essència, el CGPJ considera que el projecte estatal LDH constitueix una “clara limitación de las facultades de organización y gestión” de la política d’habitatge per part de les comunitats autònomes.

En concret, mesures com la limitació de les rendes dels contractes d’arrendament (que suposa no només la modificació de la legislació civil aplicable, sinó també de la relació tradicional entre propietari i arrendatari) poden comprometre el sistema competencial i, d’altra banda, no asseguren l’increment dels habitatges de lloguer a preus assequibles, perquè els propietaris poden optar per vendre el seu immoble abans que posar-lo de lloguer (els contractes de lloguer signats l’any 2020 van caure fins a un 21% a la ciutat de Barcelona, tot i que és difícil distingir els efectes de l’aprovació de la mesura dels efectes derivats de la crisi generada per la COVID-19). I, a més, és evident que la limitació de les rendes de lloguer a nivell autonòmic constitueix una actuació de dubtosa constitucionalitat, tal com assenyala la recent Sentència del Tribunal Constitucional que resol el recurs d’inconstitucionalitat interposat contra la Llei catalana 11/2020, de 18 de setembre, de mesures urgents en matèria de contenció de rendes dels contractes d’arrendament d’habitatge i que declara inconstitucionals i nuls els seus articles 1, 6 a 13, 15 i 16.2; les disposicions addicionals primera, segona i tercera; la disposició transitòria primera; la disposició final quarta, lletra b); la disposició addicional quarta i la disposició final tercera.

En canvi, altres mecanismes recollits al projecte, com el relatiu a les reduccions a l’IRPF podrien resultar certament revolucionaris. No obstant, cal ser prudent, ja que la seva entrada en vigor queda condicionada a la norma i ningú ens assegura que pugui arribar a fer-se efectiva. Tenint en compte el que estableix el text del projecte, comptant que la norma s’aprovi aquest any 2022 i que la mesura entri en vigor l’1 de gener de 2023, els propietaris no podrien obtenir els beneficis fiscals a l’IRPF fins a les declaracions de l’any 2024.

  Hem de tenir present que una de les mancances més greus en matèria d’habitatge és la falta d’un marc jurídic normatiu clar, estable i realista que garanteixi la seguretat jurídica que requereix una matèria tan important, a nivell jurídic i social

A la llum de l’anterior, resulta indubtable que ens trobem davant una matèria especialment sensible en termes constitucionals i competencials, tal com ha evidenciat la jurisprudència del Tribunal Constitucional en la matèria com, per exemple, la STC 16/2021, de 28 de gener, que va declarar inconstitucionals determinats preceptes del Decret llei català 17/2019 o la recent STC de 24 de febrer de 2022 que ha declarat inconstitucionals els apartats 1, 2 i 3 de l’article únic del Decret llei català 37/2020, de 3 de novembre, de reforç de la protecció del dret a l’habitatge enfront els efectes de la pandèmia de la COVID-19. Tanmateix, hem de tenir present que una de les mancances més greus en matèria d’habitatge és la falta d’un marc jurídic normatiu clar, estable i realista que garanteixi la seguretat jurídica que requereix una matèria tan important, a nivell jurídic i social.

En aquest marc, l’aprovació d’una Llei estatal en la matèria constitueix el primer pas per protegir i garantir el dret a l’habitatge, establir una política d’habitatge global i configurar les condicions bàsiques del dret establert a l’art. 47 CE. Així succeeix amb altres matèries com, per exemple, l’urbanisme que també és competència exclusivament autonòmica, però on l’Estat ha configurat un marc jurídic bàsic com a guia d’actuació i orientació. No obstant, aquesta norma arriba quan algunes comunitats autònomes ja fa anys que han configurat una política d’habitatge ferma i concreta en els seus respectius territoris, com és el cas de Catalunya, que acaba d’aprovar la Llei 1/2022, de 3 de març, que modifica les principals normes en matèria d’habitatge.

En conseqüència, malgrat la complexitat de determinar com s’ha de configurar el dret a l’habitatge, l’Estat pot aprofitar l’ocasió per establir una política d’habitatge social, equiparable a la dels de països de la Unió Europea que disposen d’uns parcs públics d’habitatge elevats (Països Baixos o Dinamarca), que passa per eliminar les diferents tipologies d’habitatge públic existents en l’actualitat i configurar un únic sistema d’habitatge social, destinat en la seva majoria al règim de lloguer i construït, gestionat i promogut amb l’ajuda del sector privat. A banda, cal deixar les previsions més concretes (requisits per a l’adquisició de l’habitatge, característiques tècniques, etc.) al desenvolupament autonòmic.

Per ara, el projecte normatiu que s’està tramitant s’allunya, no obstant això, d’aquestes idees ja que en lloc de simplificar el sistema i seguir les pautes europees, manté les tipologies d’habitatge públic i, fins i tot, crea una nova categoria (l’habitatge assequible incentivat) que, com ja hem vist, se superposa amb d’altres ja regulades a nivell autonòmic.

Cal esperar que la tramitació de la norma serveixi per millorar les deficiències que actualment presenta el projecte aprovat pel Govern, en una matèria tan rellevant a nivell jurídic i social.

Berta Bastús Ruiz
Investigadora predoctoral a la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona

Una resposta a “Notes sobre el projecte de Llei estatal de l’habitatge. Mesures més destacades i qüestions competencials – Berta Bastús Ruiz
Investigadora predoctoral a la Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona

Leave a Reply