1. Introducció

D’ençà de la reforma de l’any 2000 en la Llei orgànica 2/1979, de 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), l’article 33.2 de la LOTC preveu una via de negociació entre el Govern de l’Estat i els governs de les comunitats autònomes per intentar resoldre discrepàncies competencials sobre normes –estatals o autonòmiques– amb rang de llei (lleis, decrets llei, decrets legislatius). El precepte disposa que el termini ordinari d’interposició d’un recurs d’inconstitucionalitat (3 mesos des de la publicació de la norma) es pot estendre fins als 9 mesos si es reuneix la Comissió Bilateral entre l’Administració General de l’Estat i la comunitat autònoma, a sol·licitud d’una de les parts, i s’hi adopta un acord d’inici de negociacions sobre les discrepàncies que la norma hagi suscitat.[i] L’aplicació d’aquest procediment negociador, exponent del principi de bilateralitat (art. 3.1 EAC), resulta útil per evitar la interposició de recurs d’inconstitucionalitat (quan la negociació conclogui amb un acord que posi fi a la controvèrsia competencial). El procediment ha generat múltiples aportacions acadèmiques d’interès (González Beilfuss, 2007; Casas i Rondoní, 2011; Latorre Vila, 2013; Arbós, 2014; Roig Molés, 2015; Castrillo Vivancos, 2016; Gimeno Fernández, 2020; Alberton, 2020, etc.), que en destaquen precisament la potencialitat per evitar recursos d’inconstitucionalitat.

A Catalunya, l’aplicació del procediment de l’art. 33.2 LOTC registra més de dues dècades de negociacions sobre normes amb rang legal. El marc d’aquesta via negociadora és la Comissió Bilateral Generalitat-Estat (art. 183.2.d) EAC), mitjançant la Subcomissió de Seguiment Normatiu, Prevenció i Solució de Conflictes,[ii] que actua a través del grup de treball específic del qual es dota en cada negociació. Aquest apunt exposa sintèticament l’evolució del procediment tractat en el cas català, entre els anys 2000 i 2020, sobre la base dels resultats d’un article recent que ha analitzat a bastament aquesta matèria.[iii]

2. Elements i dades d’anàlisi del procediment de l’article 33.2 LOTC

L’aproximació al procediment esmentat requereix unes notes breus sobre la naturalesa, la tipologia i l’eficàcia dels acords que la Subcomissió esmentada, ateses les conclusions dels seus grups de treball, adopta quan les parts aconsegueixen resoldre les discrepàncies competencials. Així mateix, les línies següents també exposen succintament la proporció de negociacions que s’han portat a terme a Catalunya durant els anys 2000 i 2020 segons l’origen –estatal o autonòmic– de cada norma afectada, l’evolució per anualitats de la negociació, la possible incidència del color polític dels diferents governs i, en termes bàsics, el resultat de les negociacions i l’abast dels acords.

2.1 Característiques del procediment

Tal com s’ha avançat, la culminació amb èxit del procediment de negociació derivat de la controvèrsia competencial implica la subscripció d’un acord entre les parts. En relació amb aquests acords finals, s’observa una pluralitat notable de continguts possibles, atès que cap regulació no en delimita l’abast, a banda del règim jurídic dels acords intergovernamentals. En essència, hi ha acords que resolen les controvèrsies negociades pel pacte de promoure una iniciativa de modificació o, si escau, derogació d’algun precepte específic, acords que fixen una interpretació de la norma discutida i acords que n’orienten el desenvolupament reglamentari o bé fixen altres compromisos.

Pel que fa a l’efecte d’aquests acords sobre el legislador i el poder judicial, cal dir que es tracta d’acords de compromís polític i que cap dels òrgans jurisdiccionals previstos a la Llei de la jurisdicció contenciosa administrativa (LJCA) té atribuïda la competència de fiscalitzar-los. En aquest sentit, malgrat que es puguin adoptar acords de modificació legislativa, aquests només seran eficients si es vinculen a les figures, els procediments i les garanties de la producció legislativa. Nogensmenys, cal destacar que els acords de modificació legal s’han adoptat, a la pràctica, només en relació amb normes catalanes.[iv]

Igualment, la doctrina ha constatat una asimetria estructural entre les parts de les negociacions: els arts. 161.2 de la Constitució espanyola (CE) i 30 de la LOTC limiten a les impugnacions decidides pel Govern central contra disposicions legals autonòmiques l’efecte suspensiu sobre aquestes normes, si així s’invoca, i en canvi no reconeixen als governs autonòmics la mateixa capacitat d’invocar la suspensió de normes estatals que puguin recórrer. La regla de suspensió pot condicionar els incentius negociadors de la Generalitat de Catalunya, atès que el període de negociació (un màxim de 9 mesos, ex art. 33.2 LOTC) permetrà mantenir l’aplicació de la norma controvertida. Es pot considerar aquesta asimetria com un dels factors pels quals el total de normes autonòmiques negociades, tal com mostrem tot seguit, ha estat superior al de les estatals.[v]

2.2 Dades de l’evolució de l’ús del procediment

 En el període tractat (2001-2020), el mecanisme regulat a l’art. 33.2 LOTC s’ha emprat per negociar controvèrsies competencials relacionades amb 111 normes amb rang de llei, 40 (36,04 %) d’origen estatal i 71 (63,96 %) d’origen autonòmic, d’acord amb l’evolució temporal següent:

Tal com palesa el gràfic, el Govern català ha instat negociacions des del 2005, amb les úniques excepcions de les anualitats 2006, 2016 i 2017, mentre que el Govern de l’Estat en va fer ús per primer cop el 2001, va tornar a impulsar el procediment el 2005 i l’ha seguit impulsant posteriorment llevat de l’any 2018.[vii]

Tanmateix, a l’hora de cercar una pauta proporcional entre el volum de la producció legislativa d’un any concret i el nombre de negociacions instades aquell mateix any, el treball que fonamenta aquest apunt no n’ha identificat cap correlació clara, atesa la incidència probable d’altres factors més aleatoris en l’ús del procediment (la complexitat jurídica de la legislació debatuda en cada cas, la naturalesa fluïda o de bloqueig de les relacions institucionals en cada conjuntura política, etc.). D’altra banda, si relacionem el volum de negociacions amb el perfil polític dels diferents governs (central i autonòmic) al llarg dels anys, s’observa que la X Legislatura estatal (13/12/2011 – 13/1/2016), sota les presidències de Mariano Rajoy i Artur Mas, fou l’etapa en què més negociacions es van encetar.[viii]

En relació amb els resultats assolits envers les 111 normes negociades, l’estudi de les dades que basen aquest apunt mostren l’èxit relatiu del procediment (èxit que rau a evitar la interposició de recursos d’inconstitucionalitat), per bé que els percentatges varien notablement segons es tracti de normes autonòmiques o estatals, amb un grau d’acord significativament més elevat en el primer cas:

És a dir, de 111 negociacions, en 48 casos s’ha assolit un acord total que ha evitat la interposició del recurs d’inconstitucionalitat i en 3 ocasions un acord parcial que, tanmateix, no ha evitat la interposició d’un recurs sobre alguns o tots els preceptes respecte dels quals no s’havia assolit acord. Alhora, en les negociacions de normes de rang de llei catalanes s’arriba a acord (total o parcial) en un 52,12 % dels casos, però si la norma de rang legal objecte de negociació és d’àmbit estatal el percentatge minva al 35 %.

Així mateix, cal destacar que dels 57 casos en què la negociació s’ha tancat sense acord, en 13 ocasions finalment no s’ha interposat el recurs d’inconstitucionalitat (8 d’aquests casos fan referència a normes estatals, mentre que, en el cas de normes catalanes, en 5 ocasions l’Estat, després de la negociació bilateral sense acord, finalment ha desistit de la interposició del recurs corresponent). I en els 3 casos en què s’ha assolit acord parcial, l’Estat ha interposat recurs sobre preceptes en relació amb els quals la negociació no havia fructificat.

També cal detallar que en les 36 negociacions en relació amb normes catalanes tancades sense acord o amb acord parcial, en 5 casos l’Estat no ha interposat recurs d’inconstitucionalitat (13,89 % dels supòsits) mentre que, en relació amb les 24 negociacions sobre normes estatals sense acord, la Generalitat no n’ha interposat en 8 ocasions (33,33 % dels casos). Per tant, podem afirmar que, davant d’una negociació sense acord, la Generalitat és més procliu a no interposar recurs que no pas l’Estat.

Val a dir que els factors que explicarien la decisió d’interposició o no de recurs comprenen, d’una banda, la solidesa tècnica de la defensa de la norma que s’hagi pogut expressar en el marc de les negociacions i, d’una altra banda, el fet que la norma negociada ja hagi estat objecte de recurs per part d’altres actors legitimats i, fins i tot, es pugui haver dictat sentència sobre la norma controvertida (la resta de legitimats no estan vinculats per l’ampliació del termini d’interposició del recurs que preveu l’art. 33.2 LOTC).[ix]

Finalment, com a nota qualitativa de la breu caracterització del procediment i els acords tractats en aquest apunt, cal destacar que l’anàlisi detallada de cada cas permet confegir una tipologia que, sense negar la classificació bàsica que s’indica en el punt 2.1, ni altres divisòries doctrinals, mostra aquests continguts:

 

Considerem que la casuística catalana en l’aplicació del procediment de l’art. 33.2 LOTC engloba en essència aquests 6 tipus d’acord. Tanmateix, la classificació no obvia els casos particulars en què els preceptes controvertits són abundants, en els quals no només s’acorda una combinació d’entre les 6 opcions de la taula, sinó un pes desigual dels punts acordats (com ara que molts preceptes siguin objecte d’acord interpretatiu i només es pacti una modificació puntual o que, a l’inrevés, la negociació conclogui amb l’acord de modificació legislativa de nombrosos preceptes controvertits i algun acord interpretatiu). Tanmateix, tot i la diversitat de possibles continguts dels acords que posen fi a la controvèrsia competencial, l’anàlisi dels acords adoptats durant aquests 20 anys d’aplicació del procediment mostra que, amb caràcter majoritari, els acords adoptats són de caràcter interpretatiu.

 3. Consideracions i perspectives

D’acord amb l’explicació precedent, síntesi bàsica del treball d’anàlisi prèviament esmentat, que convidem a llegir,[x] destaquem diversos aspectes i perspectives de l’aplicació de l’art. 33.2 LOTC a Catalunya entre el 2001 i el 2020. Primerament, les dades examinades avalen que la via de negociació bilateral tractada és una eina útil per evitar la conflictivitat constitucional envers normes estatals i autonòmiques amb rang i força de llei. En segon lloc, les dades palesen una asimetria clara en l’ús del procediment segons la norma negociada sigui d’origen autonòmic o estatal (63,96 % versus 36,04 % dels casos) i àdhuc en els percentatges d’acord, total o parcial (52,12 % en les negociacions sobre normes amb rang de llei catalanes, 35 % quan han estat normes amb rang de llei estatals). En aquest sentit, fora desitjable que, en els casos que es constati la solidesa de l’argumentació jurídica defensada per la Generalitat de Catalunya (en ocasions avalada pel Consell de Garanties Estatutàries), l’Estat també s’avingui a acordar la modificació de la norma controvertida. D’altra banda, s’observa que l’Estat és menys procliu a no interposar recurs d’inconstitucionalitat en les negociacions tancades sense acord –o amb acord parcial– que no pas la Generalitat de Catalunya (13,89 % versus 33,33 % dels casos).

Finalment, fora desitjable que, en les negociacions finalitzades sense acord en què l’Estat opta per interposar recurs d’inconstitucionalitat, no sol·licités la suspensió de la norma (per la via de l’art. 161.2 CE – art. 30 LOTC). De fet, cal destacar que, en un context de valoració positiva del procediment tractat en aquest apunt (art. 33.2 LOTC), un cop constatada la seva utilitat per resoldre discrepàncies competencials, la 10a Comissió Bilateral Generalitat-Estat (2/8/2021) acordà, amb posterioritat per tant al període que hem tractat (2001-2020), de potenciar-ne l’ús i que, en els casos en què les negociacions finalitzin sense acord, l’Estat exerceixi excepcionalment l’esmentada facultat de suspensió, atesos els criteris de la jurisprudència del Tribunal Constitucional. Tot plegat, amb l’objectiu de reduir la conflictivitat institucional.

Eva Torras Sagristà
Subdirectora general de Relacions amb l’Estat. Generalitat de Catalunya

Raül Digón Martín
Responsable d’Estudis Jurídics (Direcció General de Relacions Institucionals i amb el Parlament. Generalitat de Catalunya) i professor associat (doctor) de ciència política (UB) i dret constitucional (UOC)

---

Aquest apunt està vinculat a l’article acadèmic Dues dècades de negociacions a la Comissió Bilateral Generalitat-Estat per resoldre controvèrsies competencials per la via de l’article 33.2 de la LOTC. Anàlisi, balanç i perspectives de futur publicat amb coautoria múltiple al número 63 de la Revista Catalana de Dret Públic (desembre 2021).

Referències citades

Alberton, Mariachiara. (2020). La praxis de las relaciones intergubernamentales en España: un examen cuantitativo y cualitativo de la cooperación en materia ambiental. Revista Catalana de Dret Ambiental, 11(2), 1-44.

Arbós Marín, Xavier. (2014). Acuerdos prejudiciales y conflictos intergubernamentales sobre normas con rango de ley. Teoría y Realidad Constitucional, 34, 129-154.

Casas i Rondoní, Marc. (2011). La Comissió Bilateral Generalitat-Estat: regulació i activitat pràctica. Revista Catalana de Dret Públic, 42, 335-365.

Castrillo Vivancos, Daniel. (2016). La actuación de la Comisión Bilateral Generalitat – Estado en el Procedimiento del artículo 33.2 de la LOTC: Un cauce apto para la cooperación intergubernamental (Treball de Final de Grau). Universitat Autònoma de Barcelona. [Directora: Dra. María Jesús García Morales].

Digón Martín, Raül, Torras Sagristà, Eva, Monterde Vives, Gisela, i Reverter Pellicer, Marta. (2021). Dues dècades de negociacions a la Comissió Bilateral Generalitat-Estat per resoldre controvèrsies competencials per la via de l’article 33.2 de la LOTC. Anàlisi, balanç i perspectives de futur. Revista Catalana de Dret Públic, 63, 137-165. https://doi.org/10.2436/rcdp.i63.2021.3670

Gimeno Fernández, Clàudia. (2020). Un èxit només parcial: avaluació dels primers vint anys d’acords al si de la Comissió Bilateral de Cooperació Estat-Generalitat Valenciana. Revista Catalana de Dret Públic, 61, 157-170. https://doi.org/10.2436/rcdp.i61.2020.3442

González Beilfuss, Markus. (2007). La resolución extrajudicial de las discrepancias competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas: el mecanismo del artículo 33.2 de la LOTC. Dins Informe comunidades autónomas 2007 (p. 17-45). Institut de Dret Públic (UB).

Latorre Vila, Luis. (2013). ¿Competencia legislativa de las comisiones bilaterales de cooperación? El Acuerdo de la Comisión bilateral de cooperación Aragón-Estado en relación con la Ley 5/2012, de 7 de junio, de estabilidad presupuestaria de Aragón. Cuadernos Manuel Giménez Abad, 6, 80-100.

Roig Molés, Eduard. (2015). Contenido y eficacia de los acuerdos de las Comisiones Bilaterales en el procedimiento del articulo 33.2 LOTC. Dins Informe comunidades autónomas 2015 (p. 39-70). Institut de Dret Públic (UB).

[i] L’acord pot fer referència a la invocació o no de la suspensió de la norma en cas que es presenti el recurs, s’ha de comunicar al TC en els 3 mesos següents a la publicació de la disposició i s’ha de publicar al BOE i al diari oficial autonòmic. A diferència del recurs d’inconstitucionalitat, no és preceptiu cap dictamen del Consell de Garanties Estatutàries ni del Consell d’Estat (art. 33.2.b i c LOTC).

[ii] La Subcomissió es va crear i va entrar en funcionament per sengles acords de la Comissió Bilateral de 26/2/2007 i 17/7/2007, i està regulada en l’art. 11 del Reglament de la Comissió Bilateral (DOGC núm. 5955 – 2.9.2011).

[iii] Per a una explicació detallada de les línies bàsiques d’aquest apunt vegeu: Digón, R.; Torras, E.; Monterde, G.; Reverter, M. (2021). «Dues dècades de negociacions a la Comissió Bilateral Generalitat-Estat per resoldre controvèrsies competencials per la via de l’article 33.2 de la LOTC. Anàlisi, balanç i perspectives de futur». Revista Catalana de Dret Públic, 63, 137- 165.

[iv] N’és exemple l’Acord sobre la Llei 2/2020, de 5 de març, de la vitivinicultura, que pacta l’impuls legislatiu per a la supressió de part d’un precepte, juntament amb el compromís de desenvolupament reglamentari en els termes que s’hi fixen.

[v] No obstant això, dins dels punts establerts per l’Acord de 2/8/2022 de la Comissió Bilateral Generalitat-Estat per a la reducció de la conflictivitat institucional, juntament amb el compromís de promoure la via negociadora de l’art. 33.2 LOTC, s’hi disposa que si conclou la negociació sense acord i el Govern central opta per interposar un recurs d’inconstitucionalitat, exercirà la facultat prevista als arts. 161.2 CE i 30 LOTC en els termes excepcionals que ha establert la jurisprudència constitucional.

[vi] Accessibles en aquest enllaç. Els títols i la tipologia concreta (lleis, decrets llei, decrets legislatius) de les 111 normes amb rang de llei negociades entre el 2001 i el 2020 figuren en l’Annex 1 de Digón, R.; Torras, E.; Monterde, G.; Reverter, M., 2021, p. 158-162.

[vii] Convé contextualitzar aquesta dada amb el fet que entre el 27/10/2017 i el 2/6/2018 s’aplicà a Catalunya l’art. 155 de la Constitució.

[viii] Vegeu els gràfics de Digón, R.; Torras, E.; Monterde, G.; Reverter, M., 2021, p. 147.

[ix] Entre les normes que no han estat objecte de recurs tot i acabar les negociacions sense acord: els decrets llei 17/2019, de 23 de desembre, de mesures urgents per a millorar l’accés a l’habitatge, i 1/2020, de 21 de gener, de modificació del Decret llei 17/2019. Tanmateix, en relació amb aquestes dues normes, durant el període de negociació amb l’Estat el TC va dictar la Sentència 16/2021, de 28 de gener, en el recurs d’inconstitucionalitat 2577-2020, interposat per més de 50 diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés dels Diputats.

[x] Digón, R.; Torras, E.; Monterde, G.; Reverter, M. (2021).