1. Introducció[i]

El marc normatiu bàsic en què es presenta aquest comentari està constituït per la Llei 39/2015, de procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC), i el Reglament d’actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics (RAFME), aprovat pel RD 203/2021. Conceptualment se centra en una de les actuacions tecnològiques, jurídiques i de gestió necessàries per a la prestació del servei públic d’assistència a la ciutadania, i garantir l’exercici del seu dret a la presentació de documents de manera presencial en els registres electrònics (LPAC, art. 12 i 13.g). Són usuàries d’aquest servei les anomenades legalment persones físiques no obligades a relacionar-se electrònicament amb les administracions públiques, les quals són també titulars del dret a relacionar-se electrònicament amb les administracions (LPAC, 14 i RAFME, 3). El col·lectiu de les persones físiques obligades inclou les persones físiques que exerceixen una activitat professional de col·legiació obligatòria i altres respecte de les quals, per raó de la seva capacitat econòmica, tècnica o d’altres motius, s’hagi disposat la seva obligació de relacionar-se electrònicament amb les administracions en haver acreditat que tenen accés i disponibilitat als mitjans electrònics necessaris per fer-ho (LPAC, 14.2 i 3).

A satisfacció dels drets de les persones físiques no obligades s’ha d’aplicar aquesta assistència, que ha d’actuar en la doble direcció de contribuir al desenvolupament de l’Administració digital i tenir cura especial per no eixamplar la bretxa digital, tot això en el marc regulador de les oficines d’assistència en matèria de registres (OAMR), una vegada completades i plenament aplicables les seves determinacions, des del 2 d’abril de 2021 (LPAC, 12.3, 16.4 i 5, DA 4a, DF 7a, i RAFME, 4 i 39.3, i concordants). Concretament, l’actuació que es comenta és la que consisteix en la identificació i signatura electrònica que efectua, en comptes de l’interessat que vol presentar una sol·licitud o altres documents en un registre administratiu, un funcionari habilitat, en els termes legalment previstos.

En l’àmbit de l’Administració de la Generalitat de Catalunya, resulta d’aplicació el Decret 76/2020 d’Administració digital de la Generalitat de Catalunya, amb una regulació específica respecte de l’adaptació de les OAMR en el marc de les oficines d’assistència presencial (art. 37 a 42, DA 6a a DA 9a i DT 1a a DT 3a, i concordants).

2. L’assistència especificada legalment en la identificació i signatura electrònica de les persones físiques no obligades a relacionar-se electrònicament amb les administracions públiques per a la presentació de sol·licituds i altres documents

L’assistència específica legalment prevista a la LPAC s’expressa en l’art. 12, en els termes següents:

“2. Les administracions públiques han d’assistir en l’ús de mitjans electrònics els interessats no inclosos en els apartats 2 i 3 de l’article 14 que així ho sol·licitin, especialment pel que fa a la identificació i signatura electrònica, la presentació de sol·licituds a través del registre electrònic general i l’obtenció de còpies autèntiques.

Així mateix, si algun d’aquests interessats no disposa dels mitjans electrònics necessaris, la seva identificació o signatura electrònica en el procediment administratiu la pot efectuar de manera vàlida un funcionari públic mitjançant l’ús del sistema de signatura electrònica del qual estigui dotat per a això. En aquest cas, cal que l’interessat que no tingui els mitjans electrònics necessaris s’identifiqui davant el funcionari i presti el seu consentiment exprés per a aquesta actuació, fet del qual ha de quedar constància per als casos de discrepància o litigi.

3. L’Administració General de l’Estat, les comunitats autònomes i les entitats locals han de mantenir actualitzat un registre, o un altre sistema equivalent, en què hi constin els funcionaris habilitats per a la identificació o signatura que regula aquest article. Aquests registres o sistemes han de ser plenament interoperables i estar interconnectats amb els de la resta d’administracions públiques, als efectes de comprovar la validesa de les habilitacions esmentades.

En aquest registre o sistema equivalent hi han de constar almenys els funcionaris que prestin serveis en les oficines d’assistència en matèria de registres.”

És aquesta una de les funcions més transcendentals i complexes que s’atribueixen al funcionariat adscrit a les OMAR, per la qual cosa la seva anàlisi requereix d’un examen detallat sobre la base de les característiques i consideracions següents:[ii]

1a) El punt de partida és que l’interessat compareix en l’OAMR i vol presentar una sol·licitud o altre document que requereixi de la seva signatura a través del registre electrònic general, però no porta la documentació preparada (en format paper i signada), sinó que sol·licita l’assistència del funcionariat de l’oficina per a això.

2a) Aquesta assistència específica està reservada legalment per a les persones físiques no obligades a relacionar-se electrònicament amb les administracions (LPAC, 12.2 1r paràgraf, en relació amb el 14.2 i 3, en sentit contrari), i això sens perjudici de la possibilitat que, per decisió de l’Administració i en aplicació de la seva potestat d’autoorganització, pugui estendre’s a altres col·lectius. En qualsevol cas, entenem que el que no autoritza de cap manera la llei és a restringir més la prestació d’aquesta assistència. Ens referim concretament a la possibilitat d’exigir a l’interessat algun tipus de declaració sobre que, en qualsevol cas, “no tingui els mitjans electrònics necessaris”. És aquest un incís que, al nostre entendre, la llei introdueix amb un caràcter merament descriptiu, sense cap altre efecte jurídic més; una expressió merament introductòria respecte dels requisits essencials: “que l’interessat que no tingui els mitjans electrònics necessaris s’identifiqui davant el funcionari i presti el seu consentiment exprés per a aquesta actuació” (LPAC, 12.2 2n paràgraf). En favor d’aquesta interpretació que sostenim, és adequat argumentar el dret que té la persona física no obligada a l’hora de relacionar-se electrònicament a modificar, en qualsevol moment, el mitjà per comunicar-se amb les administracions (LPAC, 14.1, in fine, i 41.1 4t paràgraf).

3a) L’assistència consisteix, per tant, en el fet que el funcionari públic habilitat signa electrònicament la sol·licitud en comptes de l’interessat, per a la qual cosa aquest, prèviament, ha d’haver-se identificat i prestat el seu consentiment exprés per a aquesta actuació, del que haurà de quedar constància a l’expedient corresponent per als casos de discrepància o litigi.

4a) Certament s’ha de reconèixer l’afany del legislador per assegurar l’efectivitat dels drets de la ciutadania i atribuir aquesta obligació al funcionariat de les OAMR, que passa a ocupar una posició de garant del dret, amb una actuació en la qual, ni més ni menys, signa electrònicament en comptes de l’interessat. En aquest sentit, l’observança de la previsió legal ha de complir els requeriments necessaris per afermar les garanties d’aquest dret, a les quals hauran d’incorporar-se els de caràcter tecnològic. En la línia assenyalada, cal entendre que ha de seguir-se un procés en el qual, a més de la utilització de la signatura electrònica, es digitalitzi els documents (sol·licitud i consentiment) amb l’adopció de tots els requisits i les garanties exigides (LPAC, 12.2 i 27).

5a) No obstant això, per poc que es reflexioni sobre el desenvolupament d’aquesta actuació cal esmentar que no resulta fàcil d’explicar a l’interessat, ni que aquest ho entengui, i més quan, per definició, no està avesat al paradigma digital, ni en els avantatges de la gestió electrònica. En aquest sentit, en un grup de discussió realitzat per analitzar el funcionament de l’OAMR de la Diputació de Barcelona (24.11.2021), aquesta va ser la conclusió unànime dels participants, que van qualificar el sistema legal de substitució de molt difícil comprensió i explicació.

3. L’alternativa de la utilització de la signatura biomètrica manuscrita per la persona física assistida pel funcionariat de les OAMR

És per això que no sembla atrevit plantejar, com a alternativa a l’actuació legal descrita, la utilització de la signatura biomètrica manuscrita, és a dir, que l’interessat signi per si mateix en un dispositiu electrònic (una tauleta), el document (sol·licitud o altri) que, prèviament, li haurà preparat el funcionari seguint les seves indicacions, i aplicant un procediment tecnològic que permet capturar dades biomètriques durant el procés de signatura manuscrita realitzada sobre el dispositiu electrònic. Segons el TERMCAT, dada biomètrica és la “dada especialment protegida, obtinguda a partir d’un tractament tècnic específic, relativa a les característiques físiques, fisiològiques o conductuals d’una persona, que permet o confirma la identificació única d’aquesta persona” (consulta efectuada el 4.3.2022). En definitiva, es tracta de seguir inicialment la mateixa operativa que en l’actuació vista en l’apartat anterior, la prescrita legalment, per bé que sense que hagi de signar el funcionari en comptes de l’interessat, ni que aquest l’hagi d’autoritzar, ja que qui signa és en realitat el mateix interessat.

L’opció a favor d’aquesta alternativa de la signatura biomètrica manuscrita, que exercirien els interessats sempre de forma voluntària, és vista com una solució que presenta avantatges, i amb una utilització en l’àmbit privat bastant estesa. Aquesta alternativa va rebre el suport de tots els participants en el grup de discussió abans esmentat. En l’àmbit privat, és molt comuna la utilització de la tauleta per prestar el consentiment a l’hora d’efectuar pagaments en comerços, gestions en entitats bancàries i altres actuacions en el mercat; d’altra banda, la Societat Estatal de Correus, SA, operador universal, està utilitzant les tauletes per practicar les notificacions certificades. Així mateix, compta amb l’opinió favorable de prestigiosos especialistes: Alamillo Domingo, (2017, p. 129-130), Almonacid Lamelas (2018, p. 5) i Cerrillo i Martínez (2016, p. 91), entre els més rellevants.

La principal dificultat o recel amb què es topa aquesta opció és que no es troba prevista expressament en l’art. 12 de la LPAC, sobre l’assistència a les persones físiques no obligades, per la qual cosa és necessari avaluar les possibilitats del seu emparament jurídic. I amb aquesta pretensió formulem aquest comentari.

Al nostre entendre, la de la signatura biomètrica manuscrita és una via que parteix de les previsions normatives de la mateixa LPAC que s’indiquen a continuació:

1a) D’una banda, la localitzada a l’art. 10 (intitulat Sistemes de signatura admesos per les administracions públiques), el núm. 1 de la qual disposa que “els interessats podran signar a través de qualsevol mitjà que permeti acreditar l’autenticitat de l’expressió de la seva voluntat i consentiment, així com la integritat i inalterabilitat del document”.

2a) I, de l’altra, la que troba acolliment en l’art. 66.1, en requerir, respecte de les sol·licituds d’iniciació del procediment, la “signatura del sol·licitant o acreditació de l’autenticitat de la seva voluntat expressada per qualsevol mitjà” (lletra e), prescripció que concorda amb la de l’art. 11.2, que disposa que “Les administracions públiques només requereixen als interessats l’ús obligatori de signatura per:

a) Formular sol·licituds.
b) Presentar declaracions responsables o comunicacions.
c) Interposar recursos.
d) Desistir d’accions.
e) Renunciar a drets.”

La signatura biomètrica manuscrita és una signatura simple, respecte de la qual es pronuncia el Reglament Europeu 910/2014, del Parlament Europeu i del Consell, conegut com ReIDAS. Concretament, prescriu, en el seu art. 25 (intitulat Efectes jurídics de les signatures electròniques), que “no es deneguen efectes jurídics ni admissibilitat com a prova en procediments judicials en una signatura electrònica pel sol fet de ser una signatura electrònica o perquè no compleix els requisits de la signatura electrònica qualificada” (núm. 1) [traducció pròpia].

Admesa, doncs, la virtualitat d’aquesta signatura biomètrica manuscrita, l’addició de garanties que enfortiria jurídicament el procediment seguiria la seqüència d’actuacions següent:

1a) La identificació de l’interessat pel funcionari habilitat, degudament inscrit en el Registre de funcionaris habilitats per a la identificació o firma electrònica i que es desenvolupa en un entorn presencial assistencial, com una extensió de les previsions de l’art. 12.2 i 3 de la LPAC. Ha de fer-se notar que, sobre l’assistència en l’ús dels mitjans electrònics, els apartats 2 i 3 de l’art. 12 de la LPAC preveuen, en rigor, dues actuacions: la primera, la identificació de l’interessat, i la segona, la signatura del funcionari en comptes de l’interessat, separades, a més, per la conjunció disjuntiva “o”. En el procediment que es proposa, doncs, es fa ús de la primera actuació, atès que la segona no és necessària en signar el document l’interessat.

2a) La prestació per l’interessant del seu consentiment, de manera expressa, per fer ús del procediment de signatura biomètrica, com a opció que estima preferible a la signatura electrònica efectuada per part de funcionari habilitat, en substitució seva. Aquest consentiment, que té a veure més amb el tractament de les dades personals de la persona signant, hauria d’estar integrat en un model de sol·licitud diferenciat a utilitzar per a aquests casos, i no haver de generar un document nou independent.

3a) La signatura per part de l’interessat de la sol·licitud en el dispositiu electrònic degudament homologat tècnicament per recollir les característiques biomètriques de la seva signatura manuscrita, amb la finalitat de confirmar-ne la seva autoria i expressió de voluntat, per prevenir un posterior repudi, i d’acord amb els requeriments tècnics establerts. Aquests requeriments són els que estableixen el RD 3/2010, pel qual es regula l’Esquema Nacional de Seguretat, en l’àmbit de l’administració electrònica, i les normes tècniques que el desenvolupen.

4a) La incorporació del corresponent segell electrònic d’òrgan administratiu, a través d’una actuació administrativa automatitzada, degudament formalitzada jurídicament, el que garanteix la integritat i la inalterabilitat del contingut de la sol·licitud signada per l’interessat (v. LRJSP, 40, 41, 42.a i 45.2).

La realització successiva de les actuacions descrites i l’observança de les garanties assenyalades donarien cobertura jurídica a la presentació del document, que ja d’origen tindria format electrònic, cosa que afegiria una comprensió i acceptació més fàcils per part de l’interessat i respondria així a un plantejament més personalitzat en aquest servei d’assistència.[iii]

Fetes les anteriors consideracions, el procediment i les actuacions a completar per utilitzar la signatura biomètrica manuscrita hauran de formalitzar-se jurídicament, mitjançant l’adopció de la corresponent resolució, i caldrà adoptar les cauteles necessàries i prèvies abans de implementar-la. Així com la seva previsió en la política de signatura de l’entitat pública. En segon lloc, la necessària avaluació d’impacte relativa a la protecció de dades de caràcter personal, i l’aplicació de les mesures tècniques i organitzatives que resultin apropiades per garantir els drets dels interessats i donar compliment a la legislació aplicable en l’àmbit esmentat. Concretament, la realització d’una avaluació d’impacte relativa a la protecció de dades de caràcter personal de les operacions de tractament seria exigida, donades les implicacions que la utilització dels dispositius de signatura biomètrica manuscrita poden tenir potencialment per als drets i llibertats de les persones físiques, i a l’empara de les previsions de l’article 35 del Reglament (UE) 2016/679 del Parlament Europeu i del Consell, de 27 d’abril, relatiu a la protecció de les persones físiques respecte al tractament de dades personals i la lliure circulació d’aquestes dades (RGPD). L’aplicació de les mesures tècniques i organitzatives que resultin apropiades per garantir els drets dels interessats és una exigència del RGPD (art. 32), i es vincula també amb les que estableix l’Esquema Nacional de Seguretat, segons prescriu la LO 3/2018, de Protecció de dades personals i garanties dels drets digitals (DA 1a, sobre “mesures de seguretat en l’àmbit del sector públic”).

Una vegada completada la signatura biomètrica manuscrita en la sol·licitud de l’interessat, amb les garanties assenyalades i d’acord amb el procediment establert, hi haurà després la resta d’actuacions previstes legalment, és a dir, l’anotació de l’assentament d’entrada en el registre i l’emissió automàtica del rebut amb els seus requeriments (LPAC, 16 i 27.4, i RAFME, 40.3.a i c). Es conclourà així el tràmit de registre, de manera que caldrà “cursar els documents sense dilació als seus destinataris i a les unitats administratives corresponents des del registre en què s’hagin rebut” (LPAC, 16.2, 2n incís).

En conclusió, la utilització de la signatura biomètrica manuscrita en la presentació de documents als registres de les administracions públiques, de manera presencial per part de les persones físiques no obligades a relacionar-se electrònicament amb aquestes, a més de permetre el compliment dels requeriments legals, suposa un contrapunt per evitar la bretxa digital, atès que resulta més entenedor i personalitzat per a la ciutadania, i això sense que disminueixi el progrés en la implementació dels mitjans electrònics.

José Luis Martínez-Alonso
Director de Serveis de Secretaria. Secretaria General. Diputació de Barcelona

Albert Ortiz
Secretari delegat de la Direcció de Serveis de Secretaria. Secretaria General. Diputació de Barcelona

Sergio Tamayo
Lletrat de la Direcció de Serveis de Secretaria. Secretaria General. Diputació de Barcelona

---

Bibliografia

Alamillo Domingo, Ignacio. (2017). Comentarios a artículos 9-12. A Concepción Campos Acuña (dir.), Comentarios a la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Wolters Kluwer.

Almonacid Lamelas, Victor. (2018). La CLAU una Oficina de asistencia en materia de registros de la Ley 39/2015…Y algo más. Nosoloaytos.

Cerrillo i Martínez, Agustí. (2016). Los fundamentos jurídicos de la administración digital. A Agustí Cerrillo i Martínez (dir.), A las puertas de la administración digital. Una guía detallada para la aplicación de las Leyes 39/2015 y 40/2015. INAP.

Colón de Carvajal Fibla, Borja. (2021). El registro único y la asistencia al ciudadano en materia de registros. El Consultor de los Ayuntamientos. Wolters Kluwer.

Gómez Puente, Marcos. (2019). La administración electrónica: El procedimiento administrativo digital. Thomson Reuters Aranzadi.

González Bustos, M. Ángeles. (2016). La actividad de las administracions públicas. A Humberto Gosálvez Pequeño, La nueva Ley de Procedimiento administrativo común. Wolters Kluwer.

Martínez Gutiérrez, Raul. (2016). El Régimen jurídico del nuevo procedimiento administrativo común. Aranzadi Thomson Reuters.

Martínez Vila, Ignacio. (2021). Módulo 3. Registro electrónico. Las oficinas de asistencia y registro: composición y funciones. En especial, la expedición de copias auténticas de documentos. Al curs Introducción al Procedimiento Administrativo Electrónico. CositalNetwork.

Tajadura Tejada, Javier. (2016). Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados. A Miguel Ángel Recuerda Girela, Régimen jurídico del Sector Público y Procedimiento Administrativo Común. Thomson Reuters Aranzadi.

---

[i] Exposem aquest comentari en relació amb el tema indicat, fruit de l’experiència en la implementació de l’administració digital, tasca que compartim amb molts companys i companyes, i malgrat que no podem citar-los tots, sí que volem esmentar M. J. Palacio, M. Casellas, J. Vilamala i S. Aguilar, Ll. Ramírez, J. Giménez i C. de los Santos, J. A. Olivares i F. Sánchez Montero, com també tot el personal de la Unitat del Registre-Oficina d’assistència en matèria de registres de la Diputació de Barcelona.

[ii] Referències bibliogràfiques: Alamillo Domingo (2017, p. 129-130), Almonacid Lamelas (2018, p. 3-5), Cerrillo i Martínez (2016, p. 91), Colón de Carvajal (2021, p. 8-9), Gómez Puente (2019, p. 251-252), González Bustos (2016, p. 96-99), Martínez Gutiérrez (2016, p. 156-157 i 2018, p. 117-118), Martínez Vila (2021, p. 13-15) i Tajadura Tejada (2016, p. 140-148).

[iii] Sobre la personalització en la prestació de serveis públics digitals, vegeu el Decret 76/2020, de 4 d’agost, d’Administració digital de la Generalitat de Catalunya (art. 4.c, 28.2.b i 31).