1.- La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el ejercicio del derecho de reunión
Es sabido que el derecho de reunión tiene una extraordinaria importancia en un Estado democrático y está estrechamente vinculado al ejercicio de la libertad de expresión; en este sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) establece que “la protección de las opiniones y la libertad de expresarlas es uno de los objetivos de las libertades de reunión y asociación recogidos en el artículo 11” (asunto Partido de Libertad y Democracia c. Turquía, de 8 de diciembre de 1991, § 37) y, al igual que aquéllas, “la libertad de reunión como la recoge el artículo 11 del Convenio, protege una manifestación que moleste u ofenda a las personas opuestas a las ideas o reivindicaciones que esté intentando conseguir” (asuntos Plataforma “Arzte für das Leben” c. Austria, de 21 de junio de 1988, § 32, y Stankov y United Macedonian Organisation Ilinden contra Bulgaria, de 2 de octubre de 2001, §§ 85 y 86).
Las reuniones protegidas por el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) se definen por un determinado objetivo común de las personas participantes (Navalnyy c. Rusia, sentencia de la Gran Sala de 15 de noviembre de 2018, § 110), que puede tener un carácter esencialmente político, social, cultural, religioso… Además, la libertad de reunión incluye el derecho a elegir la hora, la fecha, el lugar y la forma de reunión, dentro de los límites establecidos por el artículo 11.2 CEDH (asunto Sáska c. Hungría, de 27 de noviembre de 2012, § 21). Por este motivo, en los casos en que el lugar de una reunión es de importancia crucial para los participantes, la orden procedente de la autoridad pública dirigida a modificarlo puede constituir una injerencia en el ejercicio del derecho (caso Lashmankin y otros c. Rusia, de 7 de febrero de 2017, § 405), si bien el derecho no incluye de forma automática la facultad de ejercerlo en cualquier espacio de dominio público (Appleby y otros c. Reino Unido, de 6 de mayo de 2003, § 47), por lo que la prohibición de celebrar reuniones en determinados lugares y por motivos de seguridad no es incompatible con el artículo 11.
El derecho a la libertad de reunión pacífica entraña obligaciones tanto negativas como positivas para los Estados parte en el CEDH, que no solo deben abstenerse de imponer restricciones indebidas sino que también deben proteger ese derecho
El derecho a la libertad de reunión pacífica entraña obligaciones tanto negativas como positivas para los Estados parte en el CEDH (Öllinger c. Austria, de 29 de junio de 2006, § 35), que no solo deben abstenerse de imponer restricciones indebidas sino que también deben proteger ese derecho y es que, si bien el artículo 11 tiene por objeto esencialmente proteger a las personas contra la injerencia arbitraria de las autoridades públicas, también puede dar lugar a obligaciones positivas para garantizar el goce efectivo de esos derechos frente a otros (Kudrevičius y otros c. Lituania, sentencia de la Gran Cámara de 15 de octubre de 2015, § 158; Djavit An c. Turquía, de 20 de febrero de 2003, § 57). Y esa obligación positiva de garantizar el disfrute efectivo de la libertad de reunión reviste especial importancia para las personas cuyas opiniones son impopulares o que pertenecen a minorías, ya que son más vulnerables a la intimidación (Bączkowski y otros c. Polonia, de 3 de mayo de 2007, § 64). Las autoridades internas tienen el deber de tomar las medidas necesarias para garantizar el buen desarrollo de cualquier manifestación legal y, al mismo tiempo, la seguridad de todos los ciudadanos, para lo que disponen de un amplio margen de discrecionalidad en la elección del método a utilizar. En particular, el TEDH ha subrayado la importancia de las medidas de seguridad preventivas, con el fin de garantizar el buen desarrollo de las manifestaciones, reuniones o encuentros, ya sean políticos, culturales o de otro tipo (Oya Ataman c. Turquía, de 5 de diciembre de 2006, § 39).
Por lo que respecta a las medidas limitativas del derecho, deben responder a una “necesidad social apremiante” y ser proporcionadas al “objetivo legítimo”, y las razones invocadas por las autoridades nacionales para justificarlas deben ser “pertinentes y suficientes”. Además, hay que distinguir las restricciones al derecho de reunión basadas en el contenido de las que tiene una naturaleza técnica.
En cuanto a las primeras, el artículo 11 garantiza una fuerte protección a las manifestaciones públicas que forman parte de la vida política nacional o local, hay pocas situaciones en las que se pueda prohibir legítimamente una reunión sobre la base de la sustancia del mensaje que los participantes se proponen transmitir: las autoridades no deben contar con la facultad de prohibir una manifestación basándose en considerar el “mensaje” de los manifestantes como erróneo o inadecuado, especialmente cuando es el facultado para limitar o prohibir la reunión pública en cuestión el que está principalmente en el punto de mira de los críticos. El TEDH somete las restricciones de la libertad de reunión basadas en el contenido al control más estricto (caso Navalnyy c. Rusia, ya citado § 134; Primov y otros c. Rusia, de 12 de junio de 2014, §§ 134-135). Y es que, en una sociedad democrática basada en el estado de derecho, las ideas que desafían el orden establecido y cuya realización se defiende por medios pacíficos deben tener la oportunidad adecuada de expresarse mediante el ejercicio de la libertad de reunión y otros medios lícitos (Stankov y Organización Macedonia Unida Ilinden c. Bulgaria, de 2 de octubre de 2001, § 97; Sergei Kuznetsov c. Rusia, de 23 de octubre de 2008, § 45).
Una prohibición general de las manifestaciones solo puede justificarse si existe un riesgo real de que den lugar a disturbios que no puedan evitarse con otras medidas menos estrictas. Y el TEDH ha reiterado que la injerencia en el ejercicio de la libertad de reunión pacífica no tiene por qué equivaler a una prohibición absoluta, legal o de facto, sino que puede consistir en otras medidas diversas adoptadas por las autoridades
Respecto a las segundas, una prohibición general de las manifestaciones solo puede justificarse si existe un riesgo real de que den lugar a disturbios que no puedan evitarse con otras medidas menos estrictas. Y el TEDH ha reiterado que la injerencia en el ejercicio de la libertad de reunión pacífica no tiene por qué equivaler a una prohibición absoluta, legal o de facto, sino que puede consistir en otras medidas diversas adoptadas por las autoridades (asunto Laguna Guzmán c. España, de 6 de octubre de 2020, § 40).
2.- El caso Comunidad Ginebrina de Acción Sindical (CGAS) contra Suiza, de 15 de marzo de 2022
En este caso la entidad demandante denunció que se le había privado del derecho a organizar y participar en manifestaciones públicas como consecuencia de las medidas adoptadas, al amparo del estado de “situación extraordinaria”, por el Gobierno para luchar contra la epidemia de COVID-19, que, entre otras cosas, prohibieron los actos públicos a partir del 16 de marzo de 2020 previendo medidas sancionadoras en supuestos de incumplimiento. A resultas de esta medida, la CGAS retiró la convocatoria de una manifestación prevista para el 1 de mayo de ese año. Cabe añadir que desde el 30 de mayo de 2020 la prohibición afectó a las reuniones de más de 30 personas y que el 20 de junio la prohibición decayó y fue sustituida por la obligación de llevar mascarilla a las eventuales reuniones públicas.
El TEDH reconoció, en primer lugar, la condición de víctima a la entidad demandante, pues se vio obligada a adaptar su conducta e, incluso, a desistir de promover una concentración tradicionalmente celebrada, como la del 1 de mayo, para evitar eventuales sanciones graves, incluso penales, a pesar de tratarse de actos públicos que encajaban perfectamente en su objetivo estatutario (§ 42).
En segundo lugar, y entrando en el fondo del asunto, el Tribunal admite que se trató de una medida prevista en una norma y que perseguía el legítimo objeto de proteger la salud y los derechos y libertades de las personas.
En tercer término, y apelando a su jurisprudencia en el ya citado asunto Kudrevičius y otros c. Lituania, de 2015, el Tribunal admitió (§ 81) que la amenaza para la salud pública era muy grave, que el conocimiento de las características y la peligrosidad del virus era muy limitado en la fase inicial de la pandemia y, por consiguiente, que los Estados tuvieron que reaccionar rápidamente durante el periodo considerado en el presente caso. También se tienen en cuenta los intereses en juego en el complejísimo contexto de la pandemia y, en particular, la obligación positiva impuesta a los Estados por parte del CEDH de proteger la vida y la salud de las personas bajo su jurisdicción.
Una medida como la adoptada, esto es, la prohibición general de reunirse en espacios públicos requiere una sólida justificación y que su aplicación sea objeto de revisión por parte de los tribunales a efectos de valorar los intereses relevantes en juego
No obstante, una medida como la adoptada requiere una sólida justificación y que su aplicación sea objeto de revisión por parte de los tribunales a efectos de valorar los intereses relevantes en juego y, de las conclusiones extraídas tras el examen de lo ocurrido, resulta que tal control no fue llevado a cabo por los tribunales nacionales y, en particular, no lo hizo el Tribunal Federal y ello a pesar de que la prohibición general de reunirse en espacios públicos se mantuvo durante un periodo de tiempo considerable (§ 85).
En cuanto a las sanciones previstas para el caso de incumplimiento de la prohibición, el Tribunal recuerda que al tener carácter penal requerían una justificación especial y que una manifestación pacífica no debe, en principio, ser objeto de una pena de ese tipo y que se trataba de sanciones muy severas (de hasta 3 años de cárcel la más grave, salvo que se cometiera una infracción más grave según el Código penal) con un potencial efecto disuasorio o de desaliento para los posibles participantes o grupos que desearan organizar este tipo de manifestaciones (§ 89).
El TEDH concluyó recordando que Suiza no hizo uso del artículo 15 del CEDH, que permite a un Estado parte suspender sus obligaciones en virtud de una emergencia pública y, por tanto, subsistía el deber de respetar plenamente los requisitos del artículo 11 (§ 90) por lo que, por 4 votos frente a 3, estimó que se había vulnerado el Convenio (§ 92).
3.- ¿Conclusiones?
La importancia de esta sentencia radica en que es la primera en la que el TEDH enjuicia una medida estatal prohibitiva del ejercicio del derecho de reunión al amparo de las previsiones adoptadas para combatir la pandemia de COVID-19 y, por lo que ahora importa, concluye, a mi juicio de manera acertada, que se ha vulnerado una garantía procesal, al no haberse realizado un control jurisdiccional de la prohibición respecto de casos concretos, y, sobre todo, que se ha lesionado el propio derecho de reunión, por razón del carácter desproporcionado de la prohibición, a la que iban añadidas sanciones penales graves, lo que encaja en la doctrina general que el TEDH ha venido construyendo sobre el alcance del derecho y a la que nos referimos en el apartado 1 de este breve texto.
Finalmente, y por lo que a España en particular se refiere, el asunto que nos ocupa puede tener especial relevancia en la medida en que está pendiente ante el TEDH el caso Central Unitaria de Traballadores/as c. España, que trae causa de la prohibición de “una manifestación rodada en coches particulares, en la ciudad de Vigo, el viernes día 1 de mayo de 2020, a las 11:00 horas, que tendría comienzo en la Plaza de España, en sustitución de la anteriormente convocada y comunicada a la Subdelegación del Gobierno el pasado 1 de abril. El motivo de la convocatoria es celebrar el día 1 de mayo, de la clase trabajadora…”, asunto del que nos ocupamos en distintos textos.[i]
Miguel Ángel Presno Linera
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Oviedo
[i] Presno Linera, Miguel Ángel. (2020, 2 de mayo). Coronavirus SARS-CoV-2 y derechos fundamentales (14): comentario al Auto de Tribunal Constitucional sobre la prohibición de una manifestación el 1 de mayo. El derecho y el revés.
Presno Linera, Miguel Ángel. (2021). El derecho de reunión durante el estado de alarma sanitaria por COVID-19. En Carlos Garrido López (coord.), Excepcionalidad y Derecho: el estado de alarma en España. Fundación Manuel Giménez Abad. https://doi.org/10.47919/FMGA.OC21.0005
Presno Linera, Miguel Ángel. (2021). El derecho de reunión. En Francisco Velasco Caballero y Beatriz Gregoraci Fernández (coord.), Derecho y política ante la pandemia: reacciones y transformaciones. Universidad Autónoma de Madrid y Boletín Oficial del Estado.
Presno Linera, Miguel Ángel. (2021). El estado de alarma en crisis. Revista de las Cortes Generales, 111, 129-197. https://doi.org/10.33426/rcg/2021/111/1611
[…] publicado originalmente en el blog de la Revista catalana de dret públic el 15 de junio de […]