En el BOE del 9 d’abril de 2022 s’ha publicat la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economia circular. Amb aquesta llei, l’Estat espanyol dona compliment a la transposició de les directives europees en matèria de residus (Directiva 2008/98/CE sobre els residus, o directiva marc, amb les modificacions introduïdes per la Directiva (UE) 2018/851, del Parlament Europeu i del Consell, de 30 de maig de 2018), i de plàstics (Directiva (UE) 2019/904, del Parlament Europeu i del Consell, de 5 de juny de 2019, relativa a la reducció de l’impacte de determinats productes de plàstic en el medi ambient, o directiva SUP).

Però l’Estat –més enllà d’una mera transposició de directives–, aborda aspectes molt ambiciosos no solament pel que fa a la gestió de residus, sinó també des de la perspectiva de la reducció i prevenció sota l’òptica de l’economia circular. I és, precisament, amb aquesta visió que afronta l’assoliment d’uns reptes que afecten tant subjectes públics com privats i estableix unes condicions que suposen un canvi de model rellevant, les quals s’hauran d’assumir amb recursos personals i econòmics limitats, en un context de crisi postpandèmia.

Es detecta al llarg de tot el text, el caràcter uniformitzador de la llei amb l’establiment de mesures fiscals per a tot l’Estat espanyol com l’impost sobre la disposició, incineració i coincineració i l’impost sobre els envasos de plàstic o amb la regulació del sistema electrònic d’informació de residus (eSIR) que permet la interoperabilitat dels diferents registres i també la interoperabilitat amb els sistemes electrònics o eines informàtiques de les comunitats autònomes (CCAA), o amb l’adopció d’una modalitat comuna per al càlcul dels objectius que hauran d’aplicar les CCAA.

Tanmateix, és una constant en el text la remissió al desenvolupament reglamentari per part del Govern de l’Estat en qüestions tan cabdals com la regulació de la responsabilitat ampliada del productor (RAP) o com la regulació de les mesures de prevenció, entre d’altres.

Interessant és la regulació que conté aquesta llei sobre les obligacions en matèria d’informació, sobretot perquè afecten tant productors com gestors, sistemes de responsabilitat ampliada i autoritats públiques (Administració de l’Estat, CCAA i entitats locals).

I així, es recullen obligacions com la de subministrar informació sobre l’ús de matèries perilloses, reparabilitat de productes, contingut de materials reciclats, informació sobre avaluació de possibles pràctiques d’obsolescència programada o, més concretament, –i per als sistemes de responsabilitat ampliada del productor (SRAP)–, la implantació d’un sistema d’informació en format electrònic per recopilar dades d’introducció al mercat, recollida i tractament de residus o informació anual sobre la consecució d’objectius que sigui accessible al públic a través de les pàgines web. També, i pel que fa a les entitats locals, es preveu l’obligació de comunicar a les CCAA les taxes, així com els càlculs utilitzats.

En aquesta línia d’actuació té especial importància la regulació de les taxes municipals que hauran de recollir –en el termini de 3 anys des de l’entrada en vigor de la llei– de forma diferenciada i específica els serveis de prestació local en matèria de residus i que hauran de tendir al pagament per generació. Aquesta taxa haurà de reflectir, d’una banda, el cost real de les operacions de recollida, transport i tractament dels residus, (incloses les operacions de vigilància i el manteniment i vigilància posterior al tancament dels abocadors), així com el cost de les campanyes de sensibilització i, d’una altra banda, els ingressos derivats de l’aplicació de la RAP, de la venda de materials i d’energia, i mostrar així de manera transparent i no deficitària tots els costos i els ingressos que es deriven de la prestació del servei.

Aquest aspecte lliga directament amb les obligacions previstes per als ens locals, respecte a la recollida selectiva, ja que s’afegeixen recollides separades obligatòries a les que tradicionalment ja existien (paper, plàstic, matèria orgànica i vidre) com les dels tèxtils, olis de cuina usats i residus domèstics perillosos i voluminosos i se n’estableix una calendarització, que en general finalitza el 31-12-2024, a excepció dels bioresidus (abans del 30 de juny de 2022, per als ens locals de més de 5.000 habitants, i abans del 31-12-2023, per a la resta de municipis). Aquestes obligacions i terminis afecten d’igual manera els residus comercials no gestionats per les entitats locals. També es preveuen uns objectius de recollida separada d’ampolles de plàstic de fins a 3 litres i una previsió temporal que, –en cas que no es compleixi en els percentatges previstos per al 2023 (70%) o en 2027 (85%)–, donarà lloc a la implantació d’un Sistema de dipòsit de devolució i retorn (SDDR) en el termini de 2 anys, de conformitat amb el que estableixi la normativa reglamentària en matèria d’envasos, i amb la possibilitat que s’estengui també a altres envasos i residus d’envasos.

La llei preveu a la disposició final vuitena que les entitats locals aprovin les ordenances per donar compliment al previst en aquesta llei des que entri en vigor en els terminis referenciats. En el mateix sentit, la disposició addicional onzena preveu que les entitats locals adaptaran els contractes de prestació de serveis de recollida i tractament de residus en els terminis fixats, sempre que sigui possible, tenint en compte les previsions de la Llei de contractes del sector públic.

És important remarcar la necessitat d’adaptació que hauran de preveure les ordenances municipals, tant pel que fa als nous fluxos de residus objecte de recollida separada que donin cabuda a nous models com el porta a porta o la recollida mitjançant contenidors intel·ligents, així com amb la previsió que aquests contractes incloguin l’obligació d’executar, –per part del contractista–, mesures de formació i sensibilització adreçades a la població. En definitiva, tot un seguit d’obligacions que comporten un esforç que hauran d’assumir els ens locals i que, sense dubte, requerirà un temps d’adaptació, molta pedagogia –i òbviament, recursos econòmics– al marge d’altres qüestions de debat jurídic entorn a les conseqüències que portarà aparellada la implantació d’aquests nous sistemes, com són la incidència en matèria de protecció de dades o d’individualització de les obligacions.

La llei conté una regulació molt àmplia de tots els aspectes que cal preveure en la constitució dels sistemes de responsabilitat ampliada del productor, de manera que es tenen en compte des de les obligacions de les persones productores del producte, els requisits mínims generals aplicables a aquest règim, les disposicions comunes sobre el seu funcionament, les obligacions relatives a l’organització i al finançament de la gestió dels residus fins a l’abast de la contribució financera de les persones productores als sistemes de responsabilitat ampliada (que inclou els costos de recollida separada, transport, tractament, costos necessaris per complir objectius i els costos de la recuperació de residus de la fracció resta, neteja de les vies públiques i platges, costos d’informació als posseïdors, comunicació de dades i constitució de garanties financeres), entre d’altres.

Caldrà atendre un cop més el desenvolupament reglamentari de la RAP dels diferents fluxos de residus, i en especial a les adaptacions del Reial Decret 110/2015 de residus d’aparells elèctrics i electrònics (RAEE), piles o pneumàtics fora d’ús i també del Reial Decret d’envasos –actualment en tramitació– per acabar de determinar aquestes obligacions. La disposició final sisena preveu amb caràcter general un termini de 4 anys perquè les disposicions de desenvolupament en matèria de residus s’adaptin a les previsions de la llei, termini que, en el cas de la regulació en matèria de RAP, s’estableix que sigui abans de 5 de gener de 2023.

Finalment, cal destacar també la previsió de regular la RAP –mitjançant Reial Decret– per a determinades categories de productes i, en concret, per als següents:

–  tèxtils, mobles, estris, i plàstics agraris, en el termini de 3 anys des de l’entrada en vigor de la llei.
– recipients per a aliments destinats al consum immediat abans 1-1-2025.
– envasos per a aliments de material flexible per al consum immediat, recipients per a begudes de fins a 3 litres (a excepció del vidre o metall), gots per a begudes i bosses de plàstic abans del 6-1-2023.
– tovalloletes per higiene personal i ús domèstic, globus abans de 1-1-2025 i productes del tabac i els seus filtres, abans del 6-1-2023.

La disposició final setena afegeix a aquests, la possibilitat d’incloure les càpsules de cafè i les tovalloletes humides no incloses en la previsió de la regulació anterior.

A remarcar també la regulació que incorpora la llei sobre la figura de la comissió de coordinació que reforça el seu caràcter integrador i harmonitzador en diferents àmbits d’intervenció i, particularment en qüestions que afecten el principi d’unitat de mercat i funcionament del mercat interior, sobretot en matèries de RAP, regulació del règim del subproducte o de la fi de la consideració de residu.

La prolífica intervenció de la comissió de coordinació al llarg de la llei s’accentua d’una o una altra manera, ja sigui a través de consultes o emissió d’informes. Sembla que d’aquesta manera, l’Estat vingui a compensar el caràcter recentralitzador de la llei i permeti la intervenció de les CCAA mitjançant aquest òrgan que molt haurà de canviar la seva configuració i funcionament per tal que actuï com un veritable òrgan de decisió i participació, ja que fins al moment ha tingut una dubtosa trajectòria.

En el títol VII es creen dos impostos: el d’envasos de plàstic no reutilitzables i el de dipòsit de residus en abocador, incineració i coincineració, ambdós exigibles a partir de l’1 de gener de 2023.

En l’impost especial sobre els envasos de plàstic no reutilitzables, la base imposable la constitueix la quantitat de plàstic no reciclat, expressada en quilograms, continguda en els productes que formen part de l’àmbit objectiu de l’impost, a excepció dels medicaments, productes sanitaris, aliments per a usos mèdics especials o preparats per a lactants d’ús hospitalari.

Menció a part mereix la regulació de l’impost sobre la disposició de residus en abocador, incineració i coincineració, en règim de cessió a les comunitats autònomes –que així ho sol·licitin–, sobretot per l’impacte que comporta aquesta regulació en el model de gestió de residus a Catalunya, que ja disposa d’aquesta figura impositiva des de l’any 2003.

Aquest cànon, que es va aprovar amb un gran consens polític i social, es va concebre des de l’inici, com un impost amb caràcter finalista, i es va concretar en tres figures que graven de manera diferenciada la disposició dels residus municipals, industrials i de la construcció. Amb un import relativament modest, que s’ha anat incrementant de forma progressiva al llarg dels anys, aquesta figura ha permès durant gairebé dues dècades multiplicar el seu efecte incentivador i finançar instal·lacions i/o actuacions relacionades amb la gestió de residus possibilitant, sens dubte, el desenvolupament de polítiques públiques que han comportat un canvi de model en la gestió de residus a nivell territorial. Els recursos procedents de la recaptació dels cànons han estat gestionats internament a través de les respectives juntes de govern que, juntament amb figures de planificació com el Pla territorial sectorial d’infraestructures de residus municipals (PTSIRM) i el Programa de gestió de residus (PRECAT) han representat un veritable model d’autogovernança a Catalunya.

Aquesta figura tributària, replicada per l’Estat gairebé en tot, –a excepció del seu caràcter finalista–, posa ara en perill un camí ja recorregut a Catalunya i amenaça amb produir un efecte desincentivador tant en el món local com en l’industrial.

Ara per ara, i en base a la Llei 7/2022, es configura com un impost cedit, amb finalitat recaptatòria i queda per definir i concretar la seva gestió en la regulació que contingui la modificació de la LOFCA (Llei orgànica de finançament de les CCAA), en la futura llei de cessió del tribut i en els acords que finalment s’adoptin en els marcs institucionals de cooperació en matèria de finançament autonòmic. Tot i que sembla garantida la cessió a les CCAA del rendiment de l’impost produït al seu territori, s’ha privat de la seva capacitat normativa relegant-les a exercir únicament el paper de gestores del tribut.

En definitiva, un exemple més del caràcter expansiu d’aquesta llei que, amb l’excusa de garantir l’harmonització i la igualtat de tracte en l’aplicació de les normes, soscava les competències de les CCAA i la seva capacitat de gestió en les polítiques ambientals.

Teresa Lahuerta Gonzalvo
Directora de l’Àrea Jurídica de l’Agència de Residus de Catalunya