Introducción
En los últimos años, la política británica parece haberse abonado a una suerte de incertidumbre constante. Así lo atestiguan los cambios de Gobierno, los escándalos de sus políticos o de su familia real, los diferentes referéndums o la puesta en marcha de los resultados de estos, como ha sucedido con la salida de Reino Unido de la Unión Europea, UE. En esta nota nos proponemos hablar de la cuestión escocesa, y es que los gobernantes del territorio caledonio, donde se realizó un referéndum por la independencia en 2014, han vuelto a plantear a Westminster la posibilidad de realizar un nuevo referéndum por la independencia, conocido popularmente como IndyRef2. Por ello, nos preguntamos: ¿Es posible un segundo referéndum por la independencia en Escocia a corto plazo? Para responder a esta cuestión primero desgranaremos los antecedentes refrendarios en Escocia, para después, hablar de las razones que han llevado al Gobierno escocés a plantear un nuevo referéndum. Acabaremos dando una respuesta tentativa a la pregunta planteada.
Escocia, la cuestión territorial y los referéndums
Los ciudadanos escoceses están ampliamente familiarizados con los referéndums, ya que en menos de 50 años han afrontado hasta cinco consultas sobre su encaje territorial.
La primera de estas tuvo lugar en junio de 1975 y viene derivada de la entrada de Reino Unido en la Comunidad Económica Europea –CEE–, en 1973, durante el Gobierno conservador de Edward Heath. Con la llegada de los laboristas al poder, de la mano de Harold Wilson, se celebró un referéndum en todo el territorio británico, en el que se consultó a los ciudadanos si estaban de acuerdo con la pertenencia de Reino Unido a la entonces CEE –Do you think the United Kingdom should stay in the European Community (the Common Market)? Este referéndum en el que los ciudadanos británicos apoyaron continuar en la CEE, en Escocia se resolvió con más de un 68 % de votos a favor de continuar en el ente supranacional europeo.
El conocido como primer referéndum sobre la devolution, con una participación del 63,8 % del censo electoral, donde el 51,6 % de los electores votaron a favor de la recuperación de los órganos de autogobierno del territorio caledonio, no tuvo efecto alguno en la configuración territorial escocesa puesto que, a pesar del resultado positivo, no se cumplió el requisito previo a la celebración del referéndum establecido por Westminster, esto es, que el “sí” tuviera un apoyo mínimo del 40 % del censo electoral para que la devolution entrara en vigor
Ya en 1979, durante el Gobierno laborista de James Callaghan, se celebró la primera consulta para recuperar los órganos legislativos y ejecutivos propios del territorio escocés –Do you want the provisions of the Scotland Act 1978 to be put into effect? El conocido como primer referéndum sobre la devolution, con una participación del 63,8 % del censo electoral, donde el 51,6 % de los electores votaron a favor de la recuperación de los órganos de autogobierno del territorio caledonio, no tuvo efecto alguno en la configuración territorial escocesa puesto que, a pesar del resultado positivo, no se cumplió el requisito previo a la celebración del referéndum establecido por Westminster, esto es, que el “sí” tuviera un apoyo mínimo del 40 % del censo electoral para que la devolution entrara en vigor.
Tras casi 18 años de gobiernos conservadores en Reino Unido, con la llegada al poder del laborista Tony Blair en mayo de 1997, en septiembre de ese mismo año se llevó a cabo el segundo referéndum por la devolution en Escocia. Esta vez, los electores escoceses tenían que responder a dos preguntas: –Do you agree that there should be a Scottish Parliament as proposed by the Government? –Do you agree that a Scottish Parliament should have tax-varying powers? Con una participación cercana al 60,5 % del censo, el 74,3 % de los electores votaron afirmativamente a la primera pregunta y el 63,5 % a la segunda, con lo que se procedió a aprobar la Scotland Act y a dotar a Escocia de órganos de autogobierno.
En 2014, tuvo lugar el referéndum por la independencia de Escocia. Este surge de los conocidos como acuerdos de Edimburgo de 2012, donde el Gobierno británico –representado por los conservadores David Cameron y Michael Moore–, y el Gobierno escocés –representado por Alex Salmond y Nicola Sturgeon–, llegaron a un acuerdo para que el Parlamento escocés promulgara una ley para realizar un referéndum por la independencia –Referendum Act. Convocado el 18 de septiembre de 2014 –Should Scotland be an independent country? –, se alcanzó una participación del 84,6 % del censo electoral y la posición contraria a la independencia de Escocia salió victoriosa con un 55,3 % del voto válido frente a un 44,7 % de votos a favor.
Por último, en 2016, también durante el Gobierno de Cameron, se realizó el conocido como referéndum sobre el Brexit –Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union? En este caso los ciudadanos de Reino Unido eligieron, con una participación que superó el 72 % del censo y un apoyo algo inferior al 52 % del voto válido, que ya no querían seguir perteneciendo a la UE, pero este resultado varió considerablemente de unas regiones a otras. Mientras en Inglaterra y en Gales la opción de abandonar la UE fue la más apoyada, 53 % y 52 %, respectivamente, en Irlanda del Norte y Escocia los europeístas fueron más que los partidarios de abandonar la UE, 56 % y 62 %, respectivamente.
El referéndum es un procedimiento común en la política escocesa. En este sentido, de los cinco referéndums de los que hemos hablado, tres se llevaron a cabo con gobiernos laboristas en Westminster y los dos últimos con gobiernos conservadores
Como hemos podido observar, el referéndum es un procedimiento común en la política escocesa. En este sentido, de los cinco referéndums de los que hemos hablado, tres se llevaron a cabo con gobiernos laboristas en Westminster y los dos últimos con gobiernos conservadores.
¿Hacia un segundo referéndum de independencia?
Habiendo realizado un referéndum por la independencia en el año 2014 puede parecer prematuro el intento de plantear una segunda consulta. Además, hay que tener en cuenta que, durante la campaña electoral del referéndum, los discursos de los principales líderes secesionistas escoceses –Alex Salmond y Nicola Sturgeon–, así como los argumentos reflejados en el libro blanco Scotland’s Future –presentado por el Gobierno escocés para apoyar la independencia–, remarcaron que el referéndum de 2014 era un evento excepcional que se iba a celebrar una vez por generación –Once in generation opportunity. Con todo esto, ¿Cuáles son los principales argumentos del Gobierno escocés para celebrar un segundo referéndum?
El Gobierno escocés esgrime tres argumentos principales. El primero mantiene que ha habido un cambio significativo de las circunstancias materiales en las que se celebró el referéndum de 2014:[i] la salida de Reino Unido de la UE y los resultados del referéndum del Brexit. Para el Gobierno escocés, el Reino Unido ha abandonado la UE en contra de la voluntad de los ciudadanos escoceses, cuyos intereses, como atestigua la gran diferencia de Escocia con respecto al resto del Estado en esta votación, se han dejado de lado. Además, desde los sectores secesionistas se subraya que la amenaza de una posible salida de la UE fue uno de los argumentos empleados en la campaña electoral para que los escoceses decidieran votar a favor de la permanecía en Reino Unido en el referéndum de 2014, por lo que la salida de este país del club europeo ha vuelto a poner sobre la mesa la cuestión de la independencia en este territorio.
El segundo argumento señala que, desde 2014, se han celebrado hasta tres elecciones generales en Reino Unido y dos comicios para elegir a los representantes de los órganos de autogobierno de Escocia y en todos han salido victoriosas las fuerzas independentistas. De hecho, en las elecciones escocesas de mayo de 2021 los partidos independentistas se hicieron con 72 de los 129 miembros del Parlamento escocés situado en Holyrood. Esta concatenación de resultados electorales es, para los líderes del Partido Nacionalista Escocés, SNP, una evidencia sostenida de que la independencia se ha convertido en la preferencia de la mayoría de los escoceses. La verdad es que, pese a conseguir una mayoría holgada en Holyrood, el porcentaje de voto a los partidos independentistas nunca ha superado el 50 % del voto válido en las elecciones escocesas.
Los partidos independentistas entienden que Escocia es, desde la firma del Tratado de la Unión de 1707, una nación constitutiva del Reino Unido por voluntad propia. Por ello, el pueblo escocés tiene derecho a revocar los términos de ese acuerdo a través de una votación democrática y erigirse como un país independiente cuando Escocia lo considere oportuno
Por último, los partidos independentistas entienden que Escocia es, desde la firma del Tratado de la Unión de 1707, una nación constitutiva del Reino Unido por voluntad propia. Por ello, el pueblo escocés tiene derecho a revocar los términos de ese acuerdo a través de una votación democrática y erigirse como un país independiente cuando Escocia lo considere oportuno.
El referéndum para la independencia de Escocia de 2014 supuso un “caso único de un referéndum acordado, con una pregunta pactada y un debate intenso en un largo periodo de tiempo”[ii] en un territorio de la UE. El marco legislativo del mismo descansaba bajo los cimientos de la Political Parties, Elections and Referendums Act, los acuerdos de Edimburgo y la Scottish Independence Referendum Act, base legislativa en la que participaron tanto el Gobierno de Reino Unido como el de Escocia. De hecho, la autoridad para celebrar un referéndum de independencia recae sobre Westminister y fue transferida de forma voluntaria y temporal mediante la section 30 Order por el Gobierno de David Cameron, tras la aprobación en la Cámara de los Comunes y la Cámara de los Lores, al Parlamento escocés para poder realizar este referéndum. Teniendo en cuenta este hecho, se antoja difícil que se pueda realizar un referéndum de independencia en un corto periodo de tiempo en Escocia, ya que el Gobierno de Boris Johnson no parece que esté por la labor de negociar una nueva consulta. A pesar de ello, el Gobierno de Nicola Sturgeon ha solicitado formalmente la aplicación de la section 30 Order para legislar un nuevo referéndum en dos ocasiones con sendas respuestas negativas por parte del Gobierno de Reino Unido. La primera en 2017, con Theresa May como primera ministra británica, y la segunda en 2019, con Boris Johnson en el poder. Con todo, el SNP está explorando vías legales para poder convocar un nuevo referéndum sin la cesión de poderes que conlleva la aplicación de la section 30 Order, por lo que, como otros temas de la política británica, la cuestión escocesa está envuelta en una gran incertidumbre.
Javier Antón Merino
Profesor de Ciencia Política en la Facultad de Derecho de la Universidad de Burgos
[i] El Gobierno escocés ha desarrollado este argumento en la publicación Scotland’s right to choose: putting Scotland’s future in Scotland’s hands.
[ii] Keating, Michael, y McEwen, Nicola. (2017). The Scottish Independence Debate. En Michael Keating (Ed.), Debating Scotland (pp. 1-26). Oxford University Press.