El passat 9 de juny de 2022 la Gran Sala del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE) va dictar una sentència en relació amb una petició de decisió prejudicial en la qual va deixar palès, de nou, que els nacionals del Regne Unit residents en un Estat membre de la Unió Europea van deixar de ser ciutadans de la Unió Europea en consumar-se la retirada del Regne Unit, la nit del 31 de gener de 2020. A partir d’aquella data, per tant, i entre altres conseqüències derivades del Brexit, els nacionals britànics van deixar de gaudir del dret de sufragi actiu i passiu en les eleccions municipals de l’Estat membre de residència.
El cas (afer C-673/20) va arribar al TJUE a petició del Tribunal de Primera Instància d’Auch (França) en un litigi que enfrontava a EP, una nacional britànica resident a França, amb el Prefecte del Departament de Gers i l’Institut Nacional d’Estadística i Estudis Econòmics francès pel fet d’haver-la suprimit del cens electoral i negar-se a reinscriure-la en el cens especial per a ciutadans no francesos. La nacional britànica, casada amb un ciutadà francès, resident a França des del 1984 i que no havia sol·licitat mai la nacionalitat francesa, va veure com, amb l’entrada en vigor de l’Acord de Retirada del Regne Unit (DOUE L29, de 31 de gener de 2020), es va suprimir, amb efectes d’1 de febrer de 2020, la seva inscripció en el cens electoral especial per a ciutadans no francesos de la Unió Europea i no va poder participar en les eleccions municipals celebrades a França el 15 de març de 2020. La demandant considerava que no se li podia aplicar de manera automàtica la pèrdua de la ciutadania de la Unió Europea perquè això generava un resultat desproporcionat vulnerant el seu dret fonamental al vot, tenint en compte que tampoc podia gaudir del dret de sufragi actiu i passiu en el Regne Unit, ja que una norma interna britànica estableix que un nacional d’aquest Estat que resideixi més de quinze anys a l‘estranger no té dret a participar en les eleccions en aquest país.
Les normes que s’apliquen després de la fi del període transitori tenen per objecte protegir, de manera recíproca i idèntica, la situació dels ciutadans de la Unió residents en el Regne Unit i dels nacionals del Regne Unit residents en estats membres i es refereixen als drets vinculats a la residència, als drets dels treballadors per compte aliè i per compte propi, a les qualificacions professionals i a la coordinació dels sistemes de seguretat social
Del pronunciament del TJUE, que va seguir la línia marcada per les Conclusions de l’Advocat General de 24 de febrer de 2022, hi ha diversos aspectes rellevants a destacar. En primer lloc, que el TJUE va dictaminar contundentment que la ciutadania de la Unió Europea, tal com preveuen els articles 9 del Tractat de la Unió Europea (TUE) i 20 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea (TFUE), estableix un vincle indissociable i exclusiu entre la possessió de la nacionalitat d’un Estat membre i l’adquisició i conservació de l’estatut de ciutadà de la Unió Europea, amb els drets que aquest estatut comporta, entre ells el del sufragi actiu i passiu en les eleccions municipals i en les eleccions al Parlament Europeu (article 22 del TFUE i articles 39 i 40 de la Carta de Drets Fonamentals de la Unió Europea). Aquest vincle o requisit indispensable es va deixar de complir en fer-se efectiva la retirada del Regne Unit i, per tant, tots els nacionals d’aquest país van perdre automàticament la ciutadania europea i el gaudiment dels drets associats a aquesta ciutadania (pars. 57 i 58). És més, en el mateix Acord de Retirada, que establia un període transitori fins al 31 de desembre de 2020 en el qual el dret de la Unió Europea continuaria sent aplicable al Regne Unit, es preveia expressament –com a excepció– l’exclusió d’aquesta aplicació transitòria en relació amb determinades disposicions del dret de la Unió Europea, entre elles les relatives al dret de sufragi actiu i passiu dels ciutadans de la Unió en les eleccions al Parlament Europeu i en les eleccions municipals en l’Estat membre de residència (article 127.1 lletra b) de l’Acord de Retirada). Una exclusió que era d’aplicació a tots els nacionals del Regne Unit que haguessin exercit el seu dret a residir en un Estat membre de la Unió Europea abans de fer-se efectiva la retirada o abans de la finalització del període transitori i que hi continuïn residint (par. 67 i 68). Com indica el TJUE, les normes que s’apliquen després de la fi del període transitori tenen per objecte protegir, de manera recíproca i idèntica, la situació dels ciutadans de la Unió residents en el Regne Unit i dels nacionals del Regne Unit residents en estats membres i es refereixen als drets vinculats a la residència, als drets dels treballadors per compte aliè i per compte propi, a les qualificacions professionals i a la coordinació dels sistemes de seguretat social, i no hi figura, en cap cas, el dret de sufragi actiu i passiu en les eleccions municipals de l’Estat de residència (par. 74 i 75).
En segon lloc, el TJUE va insistir, reiteradament, en el fet que la situació en la qual es podia trobar la nacional britànica era, exclusivament, conseqüència de la decisió sobirana del Regne Unit de retirar-se de la Unió Europea, de conformitat amb les previsions de l’article 50 del TUE i amb el ple respecte de les normes constitucionals internes d’aquest país. La disposició del TUE que preveu la possibilitat de la retirada opta, preferentment, per una retirada ordenada i, per tant, privilegia l’adopció d’un acord de retirada, com així es va fer, finalment, amb el Regne Unit, després d’un estira-i-arronsa agònic que es va arrossegar amb diverses pròrrogues. El que és rellevant, en qualsevol cas, és que l’article 50 del TUE preveu que, si no s’acordessin les modalitats per a fer efectiva la retirada, aquesta s’operarà de manera automàtica un cop passats dos anys des de la data de notificació de la voluntat de sortir de la Unió. La decisió de la retirada es configura, per tant, clarament, com una decisió sobirana, manifestació exclusiva de la sobirania i voluntat única de l’Estat que fins llavors era un Estat membre de la Unió Europea. Una idea òbvia i evident i que el TJUE reitera –el que no deixa de ser simptomàtic– fins a cinc cops en els paràgrafs 53, 59, 62, 91 i 101 de la seva sentència. Sembla talment com si el TJUE volgués insistir a dir que totes les conseqüències que el Brexit pugui comportar són corol·lari i tenen el seu origen exclusiu en una decisió sobirana d’un Estat, el Regne Unit, avalada en aquest cas per un referèndum a escala interna, i que, òbviament, no són conseqüència de previsions del dret de la Unió Europea o de decisions adoptades en el marc de la Unió Europea.
El TJUE considera que el possible tracte desproporcionat que podia patir la nacional britànica resident a França atenent al fet que, amb la retirada del Regne Unit i amb l’aplicació de la regla dels quinze anys, s’havia quedat sense poder exercir el dret de vot no era resultat del dret de la Unió Europea, sinó que era conseqüència, d’una banda, de la retirada del Regne Unit i, d’altra banda, d’una norma interna britànica
En tercer lloc, i amb aquest mateix enfocament, el TJUE considera que el possible tracte desproporcionat que podia patir la nacional britànica resident a França atenent al fet que, amb la retirada del Regne Unit i amb l’aplicació de la regla dels quinze anys, s’havia quedat sense poder exercir el dret de vot no era resultat del dret de la Unió Europea, que s’hauria d’aplicar en tot cas de manera proporcional i no discriminatòria –ja que aquests són principis que conformen la identitat de la Unió Europea–, sinó que era conseqüència, d’una banda, de la retirada del Regne Unit i, d’altra banda, d’una norma interna britànica. És a dir, que el principi de proporcionalitat del dret comunitari no era d’aplicació en aquest cas, puix que les conseqüències eren fruit d’una decisió sobirana del Regne Unit i d’una normativa interna d’aquest país. Malgrat el que prenia en consideració el Tribunal de Primera Instància d’Auch en formular la qüestió prejudicial, el TJUE és contundent a l’afirmar la validesa de la decisió del Consell de la Unió Europea adoptant l’Acord de Retirada, ja que les institucions europees no tenien perquè preveure en l’Acord l’extensió del dret de sufragi actiu i passiu en l’Estat membre de residència als nacionals britànics que deixarien de ser ciutadans de la Unió Europea i passarien a ser, simplement, nacionals de tercers estats (par. 99).
Res impedia ni segueix impedint –i alguns estats membres ja ho han fet– adoptar normatives internes o celebrar acords bilaterals amb el Regne Unit reconeixent als ciutadans d’aquest país el dret de vot en les eleccions municipals de l’Estat membre de residència
En tot cas, val a dir també, en quart lloc, que, a més d’insistir en la responsabilitat britànica tant pel que fa a la retirada com pel que fa a la norma interna que exclou el dret de vot amb quinze anys de residència a l’estranger, el TJUE recorda que això no tenia perquè implicar necessàriament la pèrdua absoluta del dret de vot en casos com aquest, atès que tots els estats membres de residència tenen potestat per adoptar lliurement decisions de dret intern concedint un dret de sufragi actiu i passiu a nacionals de tercers estats que resideixen en el seu territori (par. 82). És a dir, que res impedia ni segueix impedint –i alguns estats membres ja ho han fet– adoptar normatives internes o celebrar acords bilaterals amb el Regne Unit reconeixent als ciutadans d’aquest país el dret de vot en les eleccions municipals de l’Estat membre de residència.
Sobre aquest darrer element voldria subratllar per acabar, precisament, que el que li va passar a la nacional del Regne Unit resident a França no els hi passarà als nacionals britànics residents a Espanya, ja que, bastant abans de fer-se efectiva la retirada, el Govern espanyol i el Govern del Regne Unit van adoptar un acord internacional bilateral per permetre la participació en determinades eleccions dels nacionals de cada Estat residents en el territori de l’altre Estat. Aquest Acord, de 21 de gener de 2019, (BOE de 16 de febrer de 2019), reconeix el dret de sufragi actiu i passiu en les eleccions municipals –o locals en el sistema electoral britànic– tant dels nacionals espanyols residents al Regne Unit com dels nacionals del Regne Unit residents a Espanya, sempre amb les mateixes condicions que els nacionals del país de residència. L’acord ja preveia una disposició transitòria d’aplicació específica per a les eleccions municipals celebrades a Espanya el 26 de maig de 2019, però en aquell moment la retirada britànica encara no havia estat efectiva. De fet, el Regne Unit encara va haver de celebrar eleccions al Parlament Europeu el 23 de maig de 2019 ja que, com he indicat abans, la negociació de l’Acord de Retirada va requerir diverses pròrrogues fins a culminar-se amb efectes d’1 de febrer de 2020. Per tant, en les pròximes eleccions municipals previstes a Espanya pel 28 de maig de 2023, tots els nacionals del Regne Unit que resideixin legalment a Espanya –durant, almenys, els tres anys anteriors– podran gaudir del dret de sufragi actiu i passiu amb l’únic requisit específic d’estar inscrits en el cens electoral de residents a Espanya que siguin nacionals de països amb Acords per a les eleccions municipals (CERE Acords).
Les conseqüències del Brexit són, doncs, cada cop més paleses en diversos nivells i aquest assumpte, residenciat per via prejudicial davant el TJUE, demostra que pot tenir conseqüències negatives importants per als ciutadans del Regne Unit residents en estats membres de la Unió Europea. En aquest sentit, aquesta sentència del TJUE reforça el plantejament que, tot lamentant profundament la retirada del Regne Unit –perquè també debilita la Unió Europea–, les institucions comunitàries i la resta d’estats membres hagin expressat, des del primer moment, el respecte absolut per la decisió democràtica del poble britànic, però hagin confirmat, també des del primer moment, que la Unió Europea a vint-i-set estats membres persistiria i que romandrien units en la seva resposta. Encara més, la pandèmia de la COVID-19 i la guerra d’Ucraïna, que han portat a l’establiment de nous instruments financers mancomunats a escala comunitària, han reforçat, sense cap mena de dubte, la dimensió d’integració de la Unió Europea. En definitiva, aquestes darreres situacions i reaccions i el Brexit i les seves conseqüències han estat, potser, tot plegat, processos profilàctics davant de noves possibles ruptures, però s’ha de reconèixer que el virus del trencament segueix encara viu en diverses forces polítiques i en diversos estats membres.
Xavier Pons Ràfols
Catedràtic de Dret Internacional Públic. Universitat de Barcelona