Introducció

La identificació de la jurisdicció competent per conèixer de les impugnacions de disposicions de rang inferior a la llei per motius competencials no és, a dia d’avui, una qüestió clara.

Així resulta de la sentència del Tribunal Suprem (STS) objecte d’aquest comentari, la qual s’erigeix en un nou intent de confirmar una doctrina jurisprudencial que se suposa consolidada, però que, a la pràctica, troba resistència entre algunes instàncies jurisdiccionals inferiors.

El debat se situa entre els defensors del monopoli del Tribunal Constitucional (TC) per conèixer amb exclusivitat dels conflictes constitucionals de competència i els que, per contra, sostenen que tant la jurisdicció constitucional com la jurisdicció contenciosa administrativa, de manera alternativa, són competents per conèixer d’impugnacions fonamentades en la vulneració dels preceptes constitucionals que disciplinen el repartiment de competències entre l’Estat i les comunitats autònomes.

Precisament la STS núm. 437/2022, de 7 d’abril (Sala contenciosa administrativa), reflecteix aquest debat, ja que resol un recurs de cassació interposat contra una sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya (TSJC) que havia inadmès, per manca de jurisdicció a favor del TC, un recurs contenciós interposat per l’Administració general de l’Estat contra un acord del Govern de la Generalitat de revisió del Pla especial d’emergències per contaminació de les aigües marines de Catalunya.

A continuació s’exposa quina ha estat la història judicial de la STS núm. 437/2022 i quins van ser els arguments emprats en les diverses instàncies per justificar la jurisdicció competent en cada cas.

La Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya núm. 38/2021, de 12 de gener, o la defensa del monopoli de la jurisdicció exclusiva del Tribunal Constitucional

Com s’ha dit, la STS núm. 437/2022, de 7 d’abril, va resoldre un recurs de cassació interposat contra la STSJC núm. 38/2021, de 12 de gener, d’inadmissió d’un recurs per manca de jurisdicció a favor del TC.

La STSJC esmentada va motivar la seva decisió d’inadmissió, per manca de jurisdicció a favor del TC, en la doctrina que, al seu entendre, es derivava d’una STS anterior, de data 27 de juny de 2002, de la qual va concloure que només era possible la concurrència de jurisdiccions –constitucional i contenciosa administrativa– quan el recurrent fos un particular, atesa la seva manca de legitimació per acudir davant el TC.

Per contra, en els casos en què el conflicte de competència es plantegés entre l’Estat i les comunitats autònomes –com era el supòsit del qual coneixia–, corresponia al TC el seu coneixement de manera exclusiva sobre la base de l’article 161.1.c) de la Constitució espanyola (CE).

És per això que el TSJC va concloure que no tenia jurisdicció per conèixer del recurs interposat per l’Administració general de l’Estat contra un acord del Govern de la Generalitat de revisió del Pla especial d’emergències per contaminació de les aigües marines de Catalunya per vulneració del règim de distribució de competències en matèria de marina mercant i de ports d’interès general.

Aquest pronunciament del TSJC que defensa el monopoli del TC per conèixer d’impugnacions de reglaments deduïdes per una administració pública sobre la base de motius competencials no és, però, aïllat.

En aquest sentit, es poden esmentar diverses sentències de l’Audiència Nacional (AN) que també van declarar la inadmissió –per manca de jurisdicció a favor del Tribunal Constitucional– de diversos recursos interposats per la Generalitat de Catalunya contra ordres ministerials sobre convocatòria d’ajuts.

És el cas, per exemple, de les sentències núm. 82/2016, de 27 de gener, i núm. 116/2016, de 2 de març, que van concloure, sobre la base de la STS de 27 de juny de 2002 esmentada, que només era possible la concurrència de jurisdiccions constitucional i contenciosa administrativa quan el recurrent fos un particular. Per contra, si qui interposava el recurs era una comunitat autònoma, la jurisdicció competent era només, de manera exclusiva, el TC.

Cal advertir que aquestes sentències van ser, però, revocades pel TS, en estimar els recursos de cassació interposats contra elles per ser contràries a la tesi que, de manera uniforme, manté aquest tribunal a favor de la juxtaposició o la concurrència de les jurisdiccions constitucional i contenciosa administrativa per conèixer i resoldre les impugnacions de disposicions –estatals i autonòmiques– basades en la vulneració de les regles de repartiment de competències contingudes en les normes del bloc de constitucionalitat.

La STS núm. 437/2022, de 7 d’abril, o el triomf de la tesi de la concurrència de jurisdiccions

Contra la STSJC núm. 38/2021, de 12 de gener, l’Administració general de l’Estat va interposar recurs de cassació davant el TS que va resultar admès per entendre que tenia interès cassacional objectiu per a la formació de la jurisprudència la qüestió de si era possible la impugnació davant la jurisdicció contenciosa administrativa d’un acte o disposició sobre la base de la vulneració de preceptes constitucionals relatius al repartiment de competències entre l’Estat i les comunitats autònomes o si, per contra, n’esqueia, de manera inexcusable i indefectible, el plantejament com a conflicte constitucional de competència davant el TC.

El TS comença el seu raonament fent-se ressò del règim processal d’impugnació dels reglaments de les comunitats autònomes, que qualifica de “peculiar”.

D’una banda, com a conseqüència de l’obligació que l’article 106.1 CE imposa als tribunals de controlar la potestat reglamentària i la legalitat de l’actuació administrativa, el TS esmenta la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa, que permet la impugnació de reglaments autonòmics davant la jurisdicció contenciosa administrativa fonamentada en qualsevol vulneració de l’ordenament jurídic, tal com resulta dels articles 1, 25, 56.1 i 65 de la mateixa llei en relació amb l’article 47.2 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de procediment administratiu comú de les administracions.

D’altra banda, s’esmenta també l’article 161.2 CE, que estableix la possibilitat que el Govern de l’Estat impugni davant el TC les disposicions i resolucions adoptades pels òrgans de les comunitats autònomes. I així ho reitera l’article 62 de la Llei orgànica 2/1979, de 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional.

Aquesta doble regulació palesa, segons opinió del TS, l’existència d’una jurisdicció electiva consistent a poder optar, de manera alternativa, per un procediment davant el TC o per un recurs contenciós administratiu davant la jurisdicció contenciosa administrativa, amb el benentès, però, que aquesta dualitat de jurisdiccions té un efecte excloent perquè no és admissible iniciar ambdós procediments amb el risc de sentències contradictòries.

La STS retreu a la sentència del TSJC impugnada la interpretació incorrecta de la seva sentència precedent, de 27 de juny 2002, sobre la qual es fonamenta la inadmissió per manca de jurisdicció controvertida.

En efecte, tal com s’ha explicat, el TSJC i també l’Audiència Nacional conclouen que la STS de 27 de juny 2002 permet delimitar la jurisdicció competent en funció de la persona del recurrent: si aquest és un particular, s’admet la concurrència de jurisdiccions; si, per contra, és una administració, semblaria que la jurisdicció competent és només el TC, amb caràcter exclusiu.

El TSJC dedueix aquesta conclusió d’un raonament contingut a la STS de 27 de juny 2002 a propòsit del dret a la tutela judicial efectiva que es configura per aquest tribunal com un obstacle per negar que un particular, sense legitimació per acudir al TC, pugui impugnar davant la jurisdicció contenciosa administrativa reglaments per motius competencials.

Ara bé, tal com afirma el mateix TS, la referència al dret a la tutela judicial efectiva dels particulars recurrents com a fonament de la concurrència de jurisdiccions no es fa, però, amb intenció d’excloure aquesta juxtaposició quan el recurrent és una administració pública, sinó, precisament, per arribar a la tesi contrària. És a dir, la regla general és, sempre i en tot cas, la concurrència de jurisdiccions per imposar-ho així el dret a la tutela judicial efectiva que juga amb més intensitat en el cas dels particulars, sense legitimació per acudir al Tribunal Constitucional, com sí que tenen, per contra, les administracions públiques, que poden acudir tant al TC com a la jurisdicció contenciosa administrativa, indistintament.

Finalment, la STS núm. 437/2022, de 7 d’abril, es fa ressò de dues sentències anteriors del mateix TS, com la STS núm. 900/2018, d’1 de juny, i la STS núm. 930/2018, de 5 de juny, que confirmen la competència de la jurisdicció contenciosa administrativa per conèixer d’impugnacions de disposicions de rang inferior a la llei per raons competencials, i, per tant, reafirmen la tesi favorable a la juxtaposició o la concurrència de jurisdiccions.

Conclusió

Cal esperar que la STS núm. 437/2022, de 7 d’abril, esdevingui la confirmació definitiva del criteri favorable a la juxtaposició o la concurrència de jurisdiccions competents per conèixer de les impugnacions de reglaments o disposicions per motius competencials.

Aquesta juxtaposició de les jurisdiccions constitucional i contenciosa administrativa pot tenir també connotacions positives des del punt de vista pràctic, ja que atorga un marge ampli d’actuació a les administracions públiques que volen impugnar reglaments d’altres administracions per motius competencials i que poden optar entre acudir a la jurisdicció contenciosa administrativa o a la constitucional.

La decisió de seguir una via processal o l’altra pot dependre de diverses raons. D’una banda, hi poden concórrer motius d’oportunitat o de conveniència política segons que es vulgui donar a la impugnació una major repercussió pública que denoti una confrontació institucional i política (en cas que es plantegi un conflicte davant el TC) o, per contra, que es prefereixi dotar el conflicte d’una aparença de controvèrsia més tècnica (en cas que es decideixi la interposició d’un recurs contenciós administratiu). D’altra banda, existeixen també motius de caràcter tècnic processal que poden contribuir a decidir el seguiment d’una via o l’altra. Per exemple, l’abast de la pretensió i els motius d’impugnació del recurs contenciós administratiu són més amplis que en el cas del conflicte positiu de competències.

En definitiva, la decisió de seguir la via constitucional o contenciosa administrativa dependrà en tot cas de les circumstàncies del cas concret, però el cert és que, després de la STS núm. 437/2022, de 7 d’abril, es reforça i es confirma encara més el criteri de la concurrència de jurisdiccions constitucional i contenciosa administrativa per conèixer de les impugnacions de disposicions de rang inferior a la llei per motius competencials.

 Berta Bernad Sorjús
 Advocada de la Generalitat davant del Tribunal Constitucional