La preocupació per la bona qualitat de les lleis en la cultura jurídica catalana ve de lluny. Encara que en un context jurídic diferent i amb orientacions distintes, el Liber Iudiciorum ja va preveure disposicions en aquest sentit. La tècnica legislativa, doncs, ha estat sempre un component essencial en els treballs d’elaboració de les lleis i de la normativa en general, i té per finalitat garantir que la norma sigui l’expressió inequívoca de la voluntat del legislador, que la norma sigui clara i ben estructurada, i que s’entengui. Pel Tribunal Constitucional (TC), el principi de la seguretat jurídica comporta que el legislador hagi de mirar que el resultat del seu treball sigui clar, que no doni lloc a la confusió, que els operadors jurídics i els ciutadans sàpiguen a què han d’atenir-se, i que les relacions dins de l’ordenament jurídic no creïn perplexitats difícilment salvables respecte a la previsibilitat de quin sigui el dret aplicable i quines siguin les conseqüències que es deriven de l’aplicació de les normes vigents (STC 46/1990, FJ 4).

Es dona per fet que les cambres legislatives són curoses en els treballs d’elaboració de les lleis i que el treball conjunt dels lletrats i lingüistes mentre està en marxa el procediment n’assegura la bona qualitat des de la perspectiva tècnica. Però quan parlem de bona qualitat de la llei no pensem només en això. Les propietats que constitueixen la bona llei demanen una tasca acurada, però també exigeixen un component encara més important, més essencial, que és que tant la voluntat de cada formació política com la que resulta de la conjunció de les diferents voluntats i posicions polítiques no estiguin ni afectades ni condicionades per les formalitats del procediment. La legitimitat democràtica de la llei ve de l’aprovació per una majoria, però cal que el procés deliberatiu per a arribar-hi sigui efectivament de qualitat, sense ombres ni destorbs, un procés parlamentari que no tingui l’efecte de “majoritzar” la majoria i restringir els drets de les minories i dels ciutadans als quals representen.

El professor Joan Ridao analitza amb molt d’encert aquestes qüestions a l’article “La influència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis” (Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, juny de 2022) objecte d’aquesta ressenya, i parteix de la premissa que el dret dels diputats a l’exercici del seu càrrec públic, vinculat al dret dels ciutadans a participar en els assumptes públics per mitjà dels seus representants, quedaria perjudicat, en el procediment legislatiu, com a conseqüència de determinades actuacions o elements que el defineixen i el configuren. L’excés de tràmits fa poc nítid el procediment i no facilita ni garanteix prou bé els debats de posicions orientats a la conjugació dels interessos polítics. Si això és així, la lesió viciaria el procés deliberatiu, que és l’essència de la tramitació legislativa, i afectaria, al capdavall, la qualitat de les lleis.

L’article de Ridao, ben proveït de notes aclaridores, de valuoses referències doctrinals i jurisprudencials, i d’una extensa llista de referències bibliogràfiques, projecta aquesta qüestió i avança possibles solucions sobre quatre plans concrets: el del procediment legislatiu comú, el de les anomenades lleis òmnibus, el de les lleis de pressupostos i el de la legislació d’urgència, particularment els decrets llei.

Garanties en la funció representativa
En el pla del procediment legislatiu comú, l’autor, en la línia de la doctrina acadèmica, constata la innecessària complexitat, en general, dels procediments legislatius i l’extemporaneïtat d’alguns elements que els conformen i les dificultats per a reformar-los, i es posa tot seguit a examinar les tres qüestions que actualment prenen més rellevància en el debat sobre la qualitat de les lleis i l’exercici de l’acció representativa dels diputats: l’acció de les meses parlamentàries en l’admissió a tràmit de les iniciatives legislatives, la necessària puresa i transparència en el procés deliberatiu, i els efectes del procediment de lectura única en l’adequada formació de la voluntat política.

En el primer d’aquests punts, el de l’arrencada del procediment legislatiu a partir de l’admissió a tràmit de la iniciativa legislativa per la Mesa, Ridao planteja una qüestió cabdal que està directament vinculada a l’exercici del dret de representació dels diputats, que és si l’acció de la majoria a la Mesa vetant la tramitació d’una iniciativa per raons no pas formals, sinó materials, pot vulnerar el dret dels diputats al lliure exercici del seu càrrec públic representatiu i, alhora, el dret dels ciutadans a participar en els assumptes públics mitjançant els seus representants lliurement elegits. Efectivament, quan la majoria de la Mesa impedeix la tramitació d’una iniciativa pel seu contingut material, el que fa és impedir que sobre aquesta matèria deliberin i votin els que tenen la legitimitat democràtica per a fer-ho i per a decidir, que són els diputats en Ple o en Comissió. L’autor recorda tot el camí seguit per la jurisprudència constitucional sobre la funció de qualificació de les iniciatives parlamentàries per part de la Mesa, com ja havia fet en un article publicat al blog de l’RCDP,[i] un camí que en l’actualitat passa per posar en la tasca de les meses l’anàlisi de la constitucionalitat d’una iniciativa o la manifestació de la seva contrarietat a decisions del TC abans de la seva admissió a tràmit, amb les conseqüències que, per simples raons d’oportunitat política i d’acció de les majories, té sostreure del Ple l’exercici de la seva facultat de deliberar, d’esmenar i, al capdavall, de decidir sobre la tramitació de les iniciatives.

En la segona de les qüestions plantejades sobre la qualitat de les lleis i l’exercici de l’acció representativa dels diputats, l’autor apunta a la necessitat d’introduir en el procediment legislatiu tècniques per a afavorir la deliberació, és a dir, la consideració curosa dels pros i contres dels motius de les decisions polítiques sobre una iniciativa legislativa abans d’adoptar-les, tècniques pensades per reforçar la transparència i legitimitat de les decisions. De manera general, i sense entrar en cap reglament en particular, Ridao destaca el tràmit del debat de totalitat en el Ple sobre els principis i l’oportunitat que inspiren les iniciatives legislatives –ja previst al Reglament del Parlament–, també el tràmit d’audiències de grups socials i experts en la matèria de què són objecte les iniciatives legislatives –també incorporat al mateix Reglament–, pensat per articular i fer eficaç el principi de la participació política dels ciutadans, i posa també de relleu el tràmit destinat als treballs de la ponència i de la comissió legislativa, òrgans als quals caldria tenir més amplitud de decisió i sempre articulats entorn de la demostrada efectivitat del relator, pel paper tan important que aquesta figura té d’impulsor, coordinador i estimulador dels necessaris debats sobre les posicions polítiques de les formacions representades al Parlament. I per acabar, planteja la conveniència de fer del tràmit final en ple un autèntic debat exclusiu sobre la globalitat de la llei, un moment per a la valoració política –i publicitat– del text al qual s’ha arribat, un cop acabat tot l’itinerari processal.

L’autor clou el seu plantejament de revisió del procediment legislatiu comú amb un breu repàs de les diferents posicions doctrinals sobre la varietat de tramitació en lectura única, per acabar decantant-se –sempre pensant en la garantia del pluralisme i en la manera d’evitar dèficits democràtics– per l’excepcionalitat del procediment, que proposa restringir a la tramitació d’iniciatives legislatives simples tècnicament i de poca transcendència política.

Determinació i homogeneïtat de les propostes legislatives
Tal com hem anunciat més amunt, l’anàlisi de Ridao es projecta també sobre el pla de les anomenades lleis òmnibus, és a dir, aquelles lleis que disposen sobre un conjunt divers de matèries i àmbits sense connexió. Malgrat que el TC, des de la perspectiva de la seguretat jurídica, no hagi considerat rellevant la qualitat tècnica de les lleis i no vegi, doncs, que el caràcter heterogeni d’una norma pugui fonamentar-ne, per si sol, la seva inconstitucionalitat, l’autor és del parer d’exigir homogeneïtat i coherència material als textos legislatius –el Reglament del Parlament ja ho fa–, per una exigència indispensable de claredat de tot l’ordenament jurídic, cosa que, en conseqüència, hauria de comportar que l’acte parlamentari de qualificació de les iniciatives legislatives inclogués una anàlisi de la damunt dita homogeneïtat i de la unitat d’objecte material del seu contingut.

El paper dels governs o la garantia de qualitat de les lleis pressupostàries
El procediment legislatiu pressupostari també se sotmet al test de la qualitat normativa, principalment des de dues perspectives: la del deure constitucional d’anualitat dels comptes i la de la facultat –també de rang constitucional– de vet dels governs a les proposicions o esmenes que puguin afectar aquests comptes anuals. Quant a la primera, el principi d’anualitat pressupostària –component temporal de qualitat– obliga a l’aprovació d’una llei de pressupostos a cada exercici, cosa que, a més de ser signe d’estabilitat política, és garantia d’eficàcia en el desenvolupament del programa polític i del pla de Govern. Pel que fa a la segona, destaca el paper del TC en l’aportació d’uns paràmetres de qualificació, per part de les meses, de les disconformitats dels governs a l’admissió a tràmit d’iniciatives o esmenes amb afectació pressupostària, paràmetres orientats a evitar els efectes de manifestacions de disconformitat dels executius basades en simples qüestions d’oportunitat política.

I per últim: és compatible la urgència amb la qualitat normativa?
Joan Ridao exposa el panorama que presenta l’ús de la legislació d’urgència per part dels governs. En aquest punt, preocupa no només l’elevada xifra de decrets llei dictats tant en l’àmbit del Govern de l’Estat com del de la Generalitat en aquests darrers anys, sinó també el fet que alguns d’aquests decrets llei tinguin una escassa o desajustada justificació dels pressupòsits de naturalesa constitucional i estatutària que haurien d’haver habilitat els governs per dictar-los: la necessitat urgent i extraordinària.

En el primer aspecte, si en un context d’urgència la utilització del procediment parlamentari de lectura única fes possible tenir la norma legal en el temps oportú, l’elecció del tipus de recurs s’hauria de decantar sempre pel cantó del procediment acabat de mencionar, fonamentalment perquè incorpora la participació plural dels grups parlamentaris, la possibilitat de presentar esmenes i la deliberació política, essencials per a assolir bons nivells de qualitat democràtica. Una via alternativa a aquest principi de màxima exigència en l’elecció del tipus de norma (decret llei o projecte de llei en lectura única) seria preveure la possibilitat que tots els decrets llei s’haguessin de tramitar, un cop validats, com a projecte de llei per urgència, amb la previsió d’un mecanisme reglamentari que garantís materialment la tramitació urgent i així reduir els riscos de caducitat o decaïment de la tramitació per finiment de les legislatures.

Quant al segon dels aspectes –el de l’ajustament als pressupòsits–, faria falta, com ja diu l’autor, una doctrina clara i el més rigorosa possible del TC, una doctrina –afegeixo– més en sintonia amb l’expressada en diverses ocasions pel Consell de Garanties Estatutàries, orientada a l’observança precisa dels tan repetits pressupòsits habilitants, la millor manera d’ajustar l’exercici d’aquesta facultat a l’ús adequat i d’evitar-ne l’abús.

A manera de conclusió
A l’epíleg d’aquesta ressenya, és just de destacar l’encert i l’oportunitat d’aquest article de Joan Ridao. En aquests darrers anys, un conjunt de circumstàncies conjunturals i organitzatives dels parlaments, afegides a una certa obsolescència i manca de revisió d’alguns procediments legislatius, han anat en detriment de la qualitat democràtica substancial de les normes. Seria bo que les reflexions i propostes contingudes en les pàgines de l’article comentat se situessin en un lloc capdavanter de l’anàlisi dels treballs legislatius, tant d’aquí com de fora, i que contribuïssin a l’obertura d’espais de debat que afavorissin els canvis en les organitzacions parlamentàries, uns canvis necessaris perquè les lleis siguin de qualitat, de manera que siguin el reflex just del pluralisme polític creixent en els nostres sistemes parlamentaris.

Ramon Prat Bofill
Professor associat de Dret Constitucional a la Universitat de Barcelona i subdirector general de Relacions amb el Parlament del Departament de la Presidència de la Generalitat de Catalunya

Aquest apunt és una ressenya de l’article La influència del procediment legislatiu en la qualitat de les lleis de Joan Ridao publicat al número 64 de la Revista Catalana de Dret Públic (juny 2022).

---

[i] Ridao, Joan. (2019, 20 de març). L’estrany cas de l’“evolutiva” doctrina del TC sobre les funcions de qualificació de les iniciatives parlamentàries per part de les meses. Blog de la Revista Catalana de Dret Públic.