Idea: totes les administracions públiques desenvolupen activitats amb potencial risc per a la integritat. L’exercici de potestats públiques (urbanístiques, d’autorització…) és irrenunciable i no pot ser traslladat a un tercer. Els riscos associats a aquestes activitats han de ser adequadament gestionats.

No ha estat fins la tardor del 2022 que els tribunals s’han pronunciat sobre un cas de corrupció urbanística que va tenir lloc a Barcelona, en el districte de Ciutat Vella, en els anys 2008 i 2009.[i] Les condemnes afecten disset d’un total de vint-i-tres acusats, entre els quals diverses persones funcionàries de l’Ajuntament implicades en major o menor mesura en una trama per obtenir il·legalment llicències d’explotació de pisos turístics.

Com un pronunciament judicial d’aquesta naturalesa afecta les administracions públiques en què presten serveis algunes de les persones condemnades? És responsable confiar en el fet que això no tornarà a passar tenint en compte que, en definitiva, sempre hi pot haver alguna “poma podrida”? Es pot fer alguna cosa des dels poders públics per prevenir la corrupció?

Aquestes són algunes de les preguntes ineludibles que el conjunt de servidors públics i, molt en particular, aquells que dins les organitzacions tenen l’especial responsabilitat de vetllar i promoure la integritat institucional, s’haurien de plantejar.

En la meva opinió, la lectura de les més de 300 pàgines de la sentència seria molt recomanable en totes les facultats de dret i també per part dels electes, directius i gestors públics. La resolució tracta diverses qüestions de notable interès jurídic i penal, com ara el tractament de la conformitat parcial, la denominada prova pericial tècnicoadministrativa, el tractament punitiu de les dilacions indegudes, o l’aplicabilitat al cas de la Directiva sobre protecció de les persones alertadores, entre d’altres.

Però aquests no són els temes que em proposo abordar en aquesta entrada. L’enfocament que vull aportar consisteix a reflexionar sobre com, a la llum d’una condemna penal com aquesta, l’Administració afectada i, per extensió, qualsevol altra institució pública, pot actuar per enfortir la seva infraestructura d’integritat. Per a fer-ho, partiré d’una síntesi del cas enjudiciat. Aplicant-hi l’esquema bàsic del paradigma de la prevenció, llistaré els àmbits de risc i els seus factors més destacables per, tot seguit, fent una selecció d’algun dels factors –obligada per la limitació d’espai–, proposar alguna de les mesures preventives per atacar-los i així reduir el risc inherent a nivells acceptables. Finalment, a mode de conclusió, exposaré algunes de les reflexions.

Resum del cas, dels fets provats i la valoració que en fa el Tribunal

Per tal de fer front a la pressió turística al barri de Ciutat Vella de Barcelona i a les queixes veïnals, l’Ajuntament va aprovar un Pla Especial que sotmetia l’exercici de l’activitat econòmica d’apartaments turístics a la concessió d’una llicència que donés cobertura a aquest ús. El Pla es va publicar al BOPB el 2.7.2005 i va fixar com a data límit per sol·licitar la llicència de canvi d’ús el 31.12.2006.

L’aplicació d’aquesta norma urbanística va propiciar una allau de sol·licituds que va col·lapsar els serveis tècnics del Districte de Ciutat Vella (en endavant, CV), amb centenars d’expedients paralitzats (peticions de certificacions de concessió de llicència per silenci administratiu pendents de resoldre).

Per agilitzar-ne la tramitació, l’Ajuntament va aprovar una Mesura de Govern consistent, entre d’altres, a crear un operatiu especial de funcionaris, sota la dependència de l’assessoria jurídica de CV, a la qual també es va encomanar un informe (“directriu”) per simplificar-ne el tràmit.[ii]

La decisió sobre la composició de l’operatiu, format per personal interí, algun sense cap experiència prèvia i dirigit per una de les principals acusades —funcionària de carrera, responsable jurídica del Districte— la va adoptar la Gerent de CV.

En aquest context, i prescindint ara de les conductes per suborn actiu atribuïdes als titulars o explotadors dels pisos turístics que pagaven els diners, és necessari delimitar la conducta criminal dels principals encausats així com el seu paper en la trama. En resulten condemnats:

1. El funcionari director dels servis tècnics de CV entre 16.9.2000 i 30.6.2008, data en què la regidora el va cessar per “disconformitat amb la seva actuació professional” i va ser traslladat a una altra dependència municipal.
2. Un enginyer tècnic, a qui la principal associació d’explotadors d’apartaments turístics va contractar per dur a terme les gestions de tràmit amb l’Ajuntament. Aquesta persona era qui contactava amb l’anterior i li feia arribar en efectiu els diners procedents dels suborns.
3. La funcionària en cap dels serveis jurídics de CV i responsable de l’operatiu especial. Era coneixedora del pacte entre els dos anteriors. S’encarregava de “desencallar” els expedients a canvi d’obtenir de mans del primer part dels suborns.
4. Altres funcionaris de l’operatiu dirigit per l’anterior, que haurien accedit als suggeriments que aquella els feia en el sentit de passar per alt les irregularitats que ella indiqués.

L’actuació prevaricadora seguia un patró molt similar:

Les sol·licituds dels propietaris invocaven el silenci administratiu positiu. La resposta de l’Ajuntament va consistir, en tots els casos, a denegar inicialment la llicència, ja que altrament la concessió hauria contravingut flagrantment la normativa urbanística vigent.

Amb posterioritat, i sempre després de cada suborn, com si l’expedient pogués començar de zero, els funcionaris acusats emetien un nou informe atorgant un termini al propietari sol·licitant per tal que aquest fes al·legacions davant els defectes detectats. Llavors s’incorporaven a l’expedient (de manera irregular, és a dir, sense passar per registre o mitjançant compareixença de la persona interessada) certificacions falses d’inscripció al Registre General d’Empreses i Activitats Turístiques de la Generalitat.

Els funcionaris, conscients en tot moment de la falsedat dels documents, emetien un nou informe, aquesta vegada favorable a l’atorgament de la llicència. Aleshores passava el tràmit al servei de llicències i finalment a signatura de la regidora mitjançant l’anomenada “mesa de firmes”.

Els fets provats també relaten que, durant l’any 2007, es van incorporar al Districte la regidora, la gerent i una arquitecta tècnica, aquesta darrera, en el Departament d’Inspecció i Llicències. Va ser llavors quan, de manera gradual, es van començar a adoptar diverses mesures que pretenien posar fi a determinades males praxis detectades. Entre aquestes mesures hi ha la decisió de remoure, en data 30.6.2008, un dels acusats i tres inspectors polivalents.

Poc després, l’acusat enginyer tècnic i la seva companya sentimental, també acusada, van adreçar cartes amenaçant de mort l’arquitecta tècnica, que va ser traslladada del seu lloc de treball per la gerent, adduint motius de seguretat.

La gerent i la regidora del Districte van rebre amenaces de la mateixa naturalesa, motiu pel qual, davant el temor originat, la regidora va optar per deixar el càrrec en data 16.4.2010.

Pel que després es dirà, convé assenyalar ara que la defensa d’una de les perjudicades per les amenaces va formular, en fase de conclusions definitives, la pretensió que fos declarada pel tribunal la seva condició de persona alertadora. La petició, formulada amb caràcter subsidiari respecte a la pretensió principal que es deduís testimoni de particulars contra l’Ajuntament per depurar la responsabilitat patrimonial —la qual cosa es va desestimar per manca de competència i extemporaneïtat—, es fonamentava en l’afirmació que va ser traslladada del lloc que ocupava contra la seva voluntat, que va restar impossibilitada d’ascendir, i que no va rebre cap suport ni jurídic ni psicològic per part de l’Ajuntament. La petició pretenia que la Sala apliqués la coneguda com a Directiva d’alertadors (2019/1937). Tanmateix, el Tribunal va descartar aquesta possibilitat per entendre que la seva competència, com a òrgan d’enjudiciament penal, no inclou l’anàlisi del trasllat del lloc de treball, qüestió aquesta que, en tot cas, correspondria a l’ordre contenciós administratiu.

Àrees de gestió pública involucrades i factors de risc detectats en el cas

La regulació, la gestió urbanística, la gestió dels recursos humans, la gestió econòmica, l’organització, o les autoritzacions administratives (per destacar els més afectats pel cas) són àmbits d’actuació pública potencialment exposats a riscos de corrupció. Això és comú a bona part de les administracions i organismes públics perquè tenen entre les seves funcions exercir potestats en els esmentats àmbits i, per tant, tot el que seguidament es dirà els resulta extensiu.

La corrupció es produeix quan aquelles persones a què ha estat confiada determinada capacitat o poder de decisió en nom d’altri, abusen de la seva posició amb la finalitat d’obtenir un benefici aliè a aquesta posició. Quan això succeeix en el si d’una Administració pública, les conseqüències poden arribar a ser molt greus a diferents nivells, fins i tot encara que no resulti aplicable, com era el cas, responsabilitat penal de la persona jurídica:[iii] dany reputacional; impacte econòmic derivat de l’eventual responsabilitat patrimonial; deteriorament de clima ètic; desconfiança ciutadana.

El que interessa, doncs, és conèixer els factors de risc que poden arribar a propiciar situacions d’abús i que, degudament tractats, redueixen els risc inherent a una dimensió acceptable per poder funcionar amb eficàcia.

Tot seguit n’enumeraré alguns dels identificables en el cas:

· Manca de previsió en l’aprovació d’un Pla especial d’usos amb un règim transitori, l’aplicació del qual va col·lapsar la capacitat de gestió de les llicències urbanístiques.
· Debilitament dels controls normativament previstos mitjançant l’adopció de protocols (“directrius”) que, tot i que no van modificar la naturalesa jurídica de la tramitació administrativa, la simplificaven afavorint la relaxació en la vigilància exigible.
· Confusió de funcions intrínsecament diferenciades per acumulació en una mateixa unitat de la tramitació material dels expedients amb el seu control de legalitat.
· Manca de professionalitat en la conformació d’un grup de treball que havia de fer front a una situació excepcional. La tria de personal interí i sense experiència prèvia feia més vulnerables els components de l’equip davant les pressions indegudes.
· Adopció d’un singular mecanisme anomenat “Mesa de firmes”, consistent a acumular la signatura de múltiples expedients una vegada per setmana, que dificultava a la regidora i el personal directiu la revisió dels expedients.
· Absència d’un canal intern d’alertes.
· Manca de formació en gestió de riscos per a la integritat.
· Manca de sensibilització i formació sobre ètica professional pública.
· Deficient lideratge ètic.

Adopció de mesures preventives

A partir d’una mera lectura de la llista de factors detectats es pot concloure que, pel que fa a molts d’ells, és relativament senzill deduir la mesura preventiva per atacar-los. Per posar un símil, seria com una pel·lícula fotogràfica en què el factor de risc és el negatiu, mentre que la mesura és la seva projecció en positiu. El tractament de tots aquests factors i d’aquells altres que, al marge de l’antecedent derivat de la condemna, siguin detectats mitjançant la corresponent anàlisi de riscos, és un exercici ineludible per a totes les administracions i institucions que es proposin seriosament enfortir la seva infraestructura d’integritat.[iv]

A títol purament il·lustratiu, em centraré en la manca d’un canal d’alertes, amb una cultura organitzativa refractària a la denúncia, i en els dèficits de lideratge ètic.

En el moment dels fets, l’Ajuntament de Barcelona no tenia disponible un instrument per recollir les denúncies (la denominada Bústia ètica i de bon govern va habilitar-se l’any 2017).

I en aquest punt és obligat fer-nos la pregunta de si haver disposat d’una eina d’aquestes característiques hauria pogut canviar una circumstància que no és menor, com és que la notícia del cas no va venir de cap de les persones implicades ni de l’entorn professional on succeïen els fets, sinó que va sorgir de manera casual amb ocasió d’unes escoltes telefòniques autoritzades en una investigació per fets diferents i no connexos.

Tant la regidora de CV com l’arquitecta municipal són un exemple revelador de la desprotecció a què poden haver de fer front les persones que detecten i exposen amenaces contra l’interès públic quan no compten amb el suport de la mateixa institució.

Seria desitjable que la transposició a l’ordenament jurídic intern de la Directiva (UE) 2019/1937, encara pendent en el moment de redactar aquestes línies, opti per configurar un sistema de protecció que, sense suposar regressió respecte als estàndards fixats per la UE, garanteixi mesures efectives de suport com ara l’assistència jurídica, la informació i assessorament independents, l’ajut econòmic o el suport psicològic.[v]

En qualsevol cas, convé destacar com a bona pràctica l’aprovació per l’Ajuntament, en sessió plenària del Consell Municipal de 30.9.2022, de dues proposicions consistents a reconèixer públicament el rellevant paper de la regidora de CV i de l’arquitecta municipal en la preservació de l’interès públic, així com iniciar d’ofici un expedient de responsabilitat patrimonial per estudiar el possible rescabalament d’ambdues. Si bé aquests actes tenen naturalesa política i no resulten jurídicament vinculants, sí que transmeten públicament missatges alineats amb la integritat institucional i podria considerar-se que actuen com a mesura preventiva en reforç del lideratge ètic, un dels factors de risc abans identificat.

Tot i el temps transcorregut des que van succeir els fets analitzats (anys 2008-2009), i més enllà del cas concret, és raonable pensar que el tractament preventiu de molts dels factors aquí identificats sigui encara avui una assignatura pendent per a bona part de les nostres administracions i poders públics.

Conclusions

1. El risc zero no existeix. Una seguretat raonable sobre la probitat de les nostres institucions requereix d’una adequada gestió dels riscos per a la integritat.
2. En el cas analitzat, mentre la direcció política de CV en mans de la regidora va donar mostres de lideratge ètic, els factors abans expressats evidencien la desídia de l’estructura burocràtica llavors operant.
3. És un mite que la condició de funcionari de carrera sigui un blindatge absolut contra la corrupció. El factor humà sempre pot entrar en joc en el fenomen corruptiu, amb independència de la naturalesa del vincle que l’individu tingui amb l’Administració.
4. Totes les administracions han de promoure una cultura de l’alerta i incorporar a les declaracions de les respectives polítiques antifrau un missatge inequívoc que encoratgi tots els empleats i stakeholders a alertar sobre aquelles irregularitats de què tinguin sospita o coneixement en l’organització. Cal un missatge inequívoc que no es tolerarà cap acte o conducta de represàlia contra qui alci la veu.
5. El cost del deteriorament de la confiança ciutadana en les institucions públiques quan els seus servidors es corrompen és de difícil o impossible càlcul en termes econòmics. La sanció individual de les conductes enjudiciades no té, per si sola, aptitud per refer-la si no va acompanyada de mesures preventives que actuïn contra els factors de risc.
6. Les organitzacions han de treure conclusions en situacions com la descrita. El càstig recau en persones individuals però els culpables operaven en l’entorn. El conjunt de servidors públics de la institució ha de percebre que aquesta reacciona d’alguna manera davant els fets ja condemnats. Altrament, el missatge pot resultar molt descoratjador i deteriorar encara més el clima ètic, a més de ser un dels principals elements que desanimen els alertadors potencials.
7. L’adopció de plans d’integritat per part dels poders públics, fonamentats en una anàlisi de riscos prèvia, esdevé una necessitat inajornable per exigència del dret a una bona administració, reconegut a l’art. 30 EAC.
8. Si bé un bon pla d’integritat o un programa de compliance no són garantia absoluta de l’absència de conductes individuals com les que hem tingut ocasió de tractar, sí que poden dificultar-les en gran mesura i, en el seu cas, afavorir-ne un ràpid descobriment, si es produeixen.
9. La credibilitat i la sostenibilitat en el temps de les mesures adoptades en els marcs d’integritat requereixen que per part de les autoritats de l’organització es comprometin, es prioritzin i s’hi dediquin recursos.

Òscar Roca Safont
Director de Prevenció de l’Oficina Antifrau de Catalunya

---

[i] Sentència de l’Audiència Provincial de Barcelona, Secció Desena, de 8.9.2022 (PA núm. 122/2020), de la que va ser ponent la magistrada Montserrat Comas d’Argemir i Cendra. Els fets objecte de condemna han resultat constitutius dels delictes de suborn, prevaricació urbanística, falsedat en document oficial, infidelitat en la custòdia de documents i amenaces condicionals.

[ii] Acord del plenari del Consell Municipal de data 18.4.2008.

[iii] Article 31 quinquies del CP.

[iv] L’Oficina Antifrau, conscient que la gestió dels riscos en les nostres administracions pot ser una tasca que presenti certa complexitat, sobretot per a aquelles institucions que comencin a treballar-hi, posa a disposició un conjunt d’eines que podreu trobar en el seu web.

[v] Directiva (UE) 2019/1937, del Parlament Europeu i del Consell, de 23 d’octubre de 2019, relativa a la protecció de les persones que informen sobre infraccions del dret de la Unió.