Un cop passats –esperem no equivocar-nos– els moments més durs de la pandèmia de la COVID-19, és possible reflexionar amb millor perspectiva sobre quin ha estat el paper desenvolupat pels diferents poders públics en el marc d’una situació inèdita, sense precedents en la democràcia espanyola. Les anàlisis es poden fer des de diversos vessants, però centrarem el present comentari en les decisions adoptades pel Tribunal Constitucional i intentarem esbrinar quin ha estat el fil conductor que les ha guiades.

És conegut que, tant les institucions estatals com les autonòmiques, han hagut d’adoptar nombroses decisions per fer front a la situació generada per la pandèmia, en el marc, com s’ha dit, d’una situació insòlita i anòmala que va situar els actors polítics en un espai d’incertesa a l’hora d’actuar. En tal sentit, cal fer notar que han acabat sotmeses a l’escrutini de la jurisdicció constitucional les decisions més rellevants que van adoptar les institucions estatals, que tot seguit es relacionen, amb indicació de les sentències dictades pel Tribunal Constitucional:

– les dues declaracions de l’estat d’alarma aprovades pel Govern espanyol mitjançant els Reials Decrets 463/2020, de 14 de març i 926/2020, de 25 d’octubre i les seves successives modificació i pròrrogues: sentències (STC) 148/2021, de 14 de juliol i 183/2021, de 27 d’octubre;

– la suspensió de terminis de tramitació de les iniciatives parlamentàries, aprovada per la Mesa del Congrés dels Diputats: STC 168/2021, de 5 d’octubre;

– la regulació del procediment d’autorització o ratificació judicial de les mesures adoptades per les autoritats sanitàries, d’àmbit no estatal, que consideressin urgents i necessàries per a la salut pública i que, alhora, impliquessin la limitació o restricció de drets fonamentals quan els seus destinataris no estiguessin identificats individualment: STC 70/2022, de 2 de juny.

Un comentari resumit que pugui englobar les quatre sentències esmentades és que totes elles suposen una desautorització, en tota regla, de les iniciatives estatals. En efecte, més enllà del fet que els recursos d’inconstitucionalitat no siguin estimats en la seva totalitat –la qüestió d’inconstitucionalitat resolta per la STC 70/2022 sí que ho és–, el cert és que el nucli central de les objeccions formulades en els processos constitucionals és acollit favorablement, en tots el supòsits, pel Tribunal Constitucional que declara la inconstitucionalitat de les mesures següents vinculades, de forma directa o indirecta, a la declaració de l’estat d’alarma i les causes que en van motivar la declaració:

a) La limitació de la llibertat de circulació establerta pel Reial Decret 463/2020 (STC 148/2021, de 14 de juliol).

b ) L’habilitació al Ministre de Sanitat per a modificar i ampliar, per raons justificades de salut pública, les mesures de contenció en l’àmbit de l’activitat comercial, equipaments culturals, establiments i activitats recreatives, activitats d’hostaleria i restauració, establerta pel Reial Decret 465/2020 que va modificar el Reial Decret 463/2020 (STC 148/2021, de 14 de juliol).

c) La pròrroga per sis mesos de l’estat d’alarma declarat pel Reial Decret 926/2020, autoritzada pel Congrés dels Diputats el dia 29 d’octubre del 2020 (STC 183/2021, de 27 d’octubre).

d) La designació com a autoritat competent delegada, del president de cada comunitat autònoma i ciutat amb estatut d’autonomia durant la vigència d’un estat d’alarma (STC 183/2021, de 27 d’octubre).

e) La suspensió de terminis de tramitació de les iniciatives parlamentàries, aprovada per la Mesa del Congrés dels Diputats (STC 168/2021, de 5 d’octubre).

f) La regulació del procediment d’autorització o ratificació judicial de les mesures adoptades per les autoritats sanitàries, d’àmbit no estatal, que consideressin urgents i necessàries per a la salut pública i que impliquessin la limitació o restricció de drets fonamentals amb caràcter general (STC 70/2022, de 2 de juny).

Aquest conjunt de decisions del Tribunal Constitucional suposen, com s’ha apuntat, una esmena contundent a les iniciatives de les institucions estatals destinades a fer front a la situació pandèmica. Tots i cadascun dels raonaments de les sentències poden ser rebatuts –com de fet fan els vots particulars que s’hi formulen– o poden ser compartits –com s’ha sostingut des de sectors doctrinals i polítics–, però la lectura de les resolucions deixa la sensació que el Tribunal Constitucional duu a terme una anàlisi purament abstracta que apareix desvinculada del context d’inseguretat i desconeixement en què s’havien de moure els poders públics per fer front a una situació inèdita que plantejava més dubtes que certeses. El Tribunal, a més, interpreta rígidament una llei reguladora dels estats excepcionals aprovada 40 anys enrere i també obvia factors sobrevinguts, com ara la nova realitat institucional i política que ha suposat la implementació de l’Estat autonòmic. És cert que tots aquests aspectes –incertesa, legislació pretèrita i canvis polítics i institucionals– no eximeixen, en cap cas, les institucions públiques del compliment de les normes que integren el bloc de la constitucionalitat, però també es raonable afirmar que el Tribunal podria haver mostrat una major autocontenció en l’anàlisi de les mesures adoptades o validades per les institucions estatals en les quals, a més, concorre una nota de legitimitat democràtica directa o indirecta. Així ho va fer, en canvi, en el seu moment, en l’anàlisi d’una altra mesura inexplorada en l’ordenament constitucional espanyol com va ser l’aplicació del mecanisme coercitiu de l’art. 155 CE que –excepte en un aspecte puntual– va considerar ajustada a la Constitució (STC 89 i 90/2019, de 2 de juliol), malgrat els raonables dubtes que plantejava alguna de les decisions que es van aprovar a la seva empara.

Les quatre sentències dictades pel Tribunal Constitucional, que afecten tots els subjectes intervinents en la gestió de la crisi pandèmica –Govern, Congrés, comunitats autònomes i tribunals–, provoca, com a conseqüència indefugible, l’enfonsament, total o parcial, de tres pilars bàsics amb què les institucions estatals van construir la seva resposta a la situació pandèmica: la declaració de l’estat d’alarma com a instrument de restricció de drets –especialment, la llibertat de circulació–, l’impuls de la cogovernança i el protagonisme de les comunitats en la gestió de la crisi i, finalment, la intervenció dels tribunals en la implementació de mesures limitatives de drets fonamentals adoptades per les autoritats sanitàries amb caràcter general. Aquest “enfonsament” comporta, lògicament, que davant d’una nova situació de crisi sanitària com la viscuda durant la pandèmia de la COVID-19, l’Estat es trobaria sense instruments suficients i eficaços per donar-hi resposta. Semblaria oportú, doncs, reflexionar sobre la conveniència de modificar el marc normatiu vigent, aplicable a una situació de crisi sanitària com la viscuda, a fi i efecte que les institucions estatals i les comunitats autònomes poguessin disposar d’instruments eficaços per afrontar-la.

Però no acaba aquí el comentari que es pot fer de les decisions del Tribunal Constitucional vinculades a la situació pandèmica, sinó que hi ha altres aspectes a comentar. I és que sorprèn que el rigor i la contundència que empra el Tribunal a l’hora d’analitzar les mesures aprovades amb caràcter general per les institucions estatals, es transforma en flexibilitat i benevolència quan valora les decisions singulars adoptades pels poders públics, en el marc de l’estat d’alarma, enfront de les quals diversos ciutadans i associacions reclamaven la tutela dels seus drets i llibertats mitjançant la interposició de recursos d’empara. Tots aquests recursos són inadmesos o desestimats, com s’exposa tot seguit.

– La interlocutòria del Tribunal Constitucional 40/2020, del 30 d’abril, inadmet una demanda d’empara del dret de reunió (art. 21 CE) en relació amb el dret a la llibertat sindical (art. 28.1 CE), presentada per una organització sindical que, en virtut de la decisió de la Subdelegació del Govern de Pontevedra, confirmada posteriorment pel Tribunal Superior de Justícia de Galícia, no va poder dur a terme una manifestació “rodada en cotxes particulars” l’1 de maig de 2020 a Vigo.

– La STC 41/2022, de 21 de març, resolutòria d’un recurs d’empara contra diverses resolucions judicials dictades pel Tribunal Superior de Justícia de Catalunya, admet que la decisió d’aquest Tribunal de dictar una sentència en data 16 de març de 2020 va poder suposar un trencament de l’ordre general de suspensió dels terminis processals (disposició addicional segona del Reial decret 463/2020, de 14 de març), però ho considera una mera irregularitat processal sense més efectes, per la qual cosa no considera que s’hagi vulnerat el dret a un procés amb totes les garanties (art. 24.2 CE), i desestima aquest motiu del recurs d’empara.

– La STC 49/2022, de 4 d’abril, desestima la vulneració del dret a la llibertat (art. 17.1 CE) en el cas d’una detenció d’una persona que va tenir el seu origen en l’incompliment de la prohibició de circular que establia l’art. 7 del Reial decret 463/2020, de 14 de març, limitació que, com s’ha vist, va ser declarada inconstitucional per la STC 148/2021.

– Finalment, en data 26 d’octubre de 2022, el Tribunal Constitucional desestima la sol·licitud de suspensió cautelar d’autorització conferida pel Jutjat de Primera Instància núm. 2 de Telde, confirmada per l’Audiència Provincial de Las Palmas, consistent que pel servei mèdic sanitari d’una residència s’administrés la vacuna contra la COVID-19 a una persona d’edat avançada contra el criteri del seu tutor, atès que aquella persona tenia la capacitat modificada per sentència judicial.

La sensació que deixa aquesta dicotomia de l’enjudiciament constitucional –rigorositat en el control dut a terme sobre l’àmbit normatiu-abstracte i, en canvi, flexibilitat en l’anàlisi de les decisions singulars– és el d’una jurisdicció constitucional més amatent a controlar les decisions del legislador democràtic, adoptades amb caràcter general, que no pas a tutelar els drets i llibertats dels ciutadans que es veuen afectats per decisions concretes de les institucions públiques.

De fet, aquesta sensació va més enllà del període pandèmic i es podria estendre, de forma argumentada, al conjunt de l’activitat jurisdiccional del Tribunal Constitucional dels darrers anys. I és que diverses resolucions de processos constitucionals posen de manifest fins a quin punt el Tribunal ha deixat escapar magnífiques ocasions per a dur una tutela emblemàtica, avançada i efectiva dels drets i llibertats dels ciutadans que, finalment, ha hagut de ser atorgada, sense un especial esforç argumental, per instàncies europees i internacionals.

Sense ànim, exhaustiu, ho hem vist en diversos àmbits:

– la violència vicària (cas González Carreño: decisió del Tribunal Constitucional d’inadmissió del recurs d’empara contra el Dictamen de 16 de juliol de 2014 del Comitè de Nacions Unides per a l’eliminació de la discriminació contra la dona);

– el desnonament de les famílies del seu habitatge habitual per un procediment d’execució hipotecària (Interlocutòria del Tribunal Constitucional 113/2011, de 19 de juliol contra la sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea de 14 de març de 2013, C-415/11);

– les tortures i els tractes inhumans (cas Portu Juanenea i Sarasola Yarzabal contra Espanya: decisió del Tribunal Constitucional d’inadmissió del recurs d’empara contra la sentència del Tribunal Europeu de Drets Humans de 13 de febrer de 2018);

– l’expulsió del territori espanyol d’una ciutadana estrangera sense ponderar degudament la seva situació familiar (STC 186/2013, de 4 de novembre contra la Decisió del Tribunal Europeu de Drets Humans de 17 de març de 2015, que fa constar que el Govern espanyol ha arribat a un acord amistós amb la demandant que reconeix que s’havien vulnerat els seus drets a la vida privada i familiar, i a un recurs efectiu);

– l’empresonament provisional injust i la seva reparació (cas Vlieeland Boddy i Marcelo Lanni contra Espanya: decisió del Tribunal Constitucional d’inadmissió del recurs d’empara contra la sentència del Tribunal Europeu de Drets Humans de 16 de febrer de 2016);

– l’exercici de la llibertat d’expressió i la crítica a les figures institucionals polítiques (cas Stern Taulats i Roura Capellera contra Espanya: sentència del Tribunal Constitucional 177/2015, de 22 de juliol contra la sentència del Tribunal Europeu de Drets Humans de 13 de març del 2018).

 Els casos exposats no es poden qualificar d’anecdòtics, sinó que, ans al contrari, presenten una dimensió i una transcendència especialment rellevant i singular per a la tutela dels drets i llibertats. Inevitablement, el Tribunal Constitucional ha hagut d’assumir, posteriorment, la doctrina que deriva de les decisions provinents d’instàncies europees i internacionals, però hagués estat desitjable que ho hagués fet de motu propio en primera instància. I també caldria que, amb caràcter general, tingués la capacitat de discernir i d’afrontar amb major sensibilitat i amplitud de mires les demandes d’empara que, prima facie, poden topar amb una doctrina constitucional excessivament autoreferent i pètria. Aquest canvi d’enfocament dels casos sotmesos a empara –que hauria d’operar també en fase d’admissió– requeriria, però, que la jurisdicció constitucional demostrés que la nota d’independència que la caracteritza s’exerceix de forma efectiva i no constitueix un postulat simplement teòric. Una independència que ha d’operar tant respecte de la influència de factors externs de qualsevol naturalesa, com en relació amb les pròpies conviccions personals dels magistrats. No és una tasca fàcil i potser no atorgaria uns rèdits immediats per al Tribunal en determinats àmbits polítics i doctrinals, però configuraria, de forma progressiva, una jurisdicció constitucional molt més sòlida, respectada i reconeguda en la societat i en l’àmbit europeu i internacional. Esperem que aquest pugui ser el camí que, més aviat que tard, emprengui el Tribunal Constitucional.

Gerard Martín i Alonso
Cap de l’Àrea d’Assessorament sobre l’Organització Territorial del Poder de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern i professor associat de Dret Constitucional de la UB