Este es un breve comentario sobre un tema por desgracia demasiado conocido como es la crisis de credibilidad y de confianza en la Ley, y sobre algunos instrumentos orientados a remediarla.

Ambas cualidades inseparables, credibilidad y confianza, vienen a certificar el valor constitucional de la seguridad jurídica, uno de los fundamentos básicos del Estado de Derecho. De ahí que la pérdida de ambas por parte de la ciudadanía conlleve el riesgo de una crisis del modelo de Estado contemporáneo; un modelo, por otra parte, cuya protección es un objetivo prioritario para las instituciones europeas. Su garantía efectiva es hoy día una exigencia indispensable para la recepción de los fondos europeos Next Generation EU (Reglamento UE 2021/241, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia). En esta línea, la Comisión Europea inició en 2020 la elaboración de una serie de informes sobre la situación del Estado de Derecho en cada uno de los Estados miembros, cuyos resultados no son del todo satisfactorios.

En realidad, estas líneas me sirven de excusa para presentar un libro del que tuve noticia el año pasado, de título The Crisis of Confidence in Legislation, editado por Maria De Benedetto, Nicola Lupo y Nicoletta Rangone (2021) y publicado por la editorial Nomos-Hart. La obra recoge las ponencias presentadas en el encuentro Annual Conference of the International Association of Legislation (IAL), celebrado en Roma poco antes del inicio de la pandemia de la COVID-19, en octubre de 2019.

Se inicia con un interesante capítulo introductorio a cargo de María De Benedetto, centrado en el significado y las interrelaciones de los términos confidence y trust –que tienen una difícil traducción que permita los matices existentes entre ambos en inglés–, así como su traslado desde el ámbito de las emociones y la psicología al ámbito de la legislación. La autora dedica también algunas reflexiones a los motivos de dicha crisis y en cómo restaurarla en estos tiempos pandémicos repletos de incertidumbres que, no cabe duda, una buena legislación podría ayudar a reducirlas. Para ello, aboga por recuperar el lugar que corresponde a los parlamentos como centros expertos en la función legislativa.

A continuación, se ordenan los capítulos de la obra en cuatro secciones, en torno a las cuestiones centrales tratadas en el mencionado evento académico. El punto de partida es que la situación de crisis legislativa no es solo un fenómeno actual, y que, de nuevo, la decepción y desconfianza de la ciudadanía en los actores políticos van en aumento. En concreto, las secciones del libro son: a) la falta de confianza y credibilidad de la legislación como problema regulatorio (y administrativo); b) el aumento de la confianza en la ley mediante herramientas de mejora de la calidad de la regulación; c) el papel y la responsabilidad de los parlamentos –incluido el Parlamento Europeo– en la restauración de la confianza en el derecho; y, c) la confianza en la legislación desde la perspectiva de su implementación y aplicación, y de su cumplimiento.

Entre las herramientas para mejorar las normas jurídicas, durante todo el ciclo de su vida, resaltan la consulta y la participación de la sociedad civil en el proceso normativo, así como la evaluación de impacto y la transparencia, las cuales permiten a la ciudadanía estar informada y colaborar en la toma de decisiones. Por una parte, las consultas renuevan la confianza pública, si bien deberían enriquecerse con algunos métodos adicionales procedentes de otras disciplinas, como por ejemplo las ciencias cognitivas, y técnicas de redacción de textos jurídicos. Es necesario, a un mismo tiempo, equilibrar el objetivo de incrementar la participación con el de obtener contribuciones que sean valiosas. Por otra parte, el análisis de impacto normativo abre el proceso de toma de decisiones a las evidencias y a la consulta, mejora la transparencia y permite el control judicial una vez la norma ha entrado en vigor. Se remarca, sin embargo, la falta de convergencia entre los controles judiciales de la evaluación de impacto existentes en los distintos estados de la Unión Europea.

En el libro son una constante los argumentos a favor de la implicación de los parlamentos en la mejora de la credibilidad y la confianza del derecho; entre otras razones, porque en ocasiones las “emociones políticas” de los parlamentarios se plasman en los textos legislativos, algo que es imprescindible erradicar para recuperar la confianza. Nuevamente, los instrumentos de análisis empíricos y vías renovadas de participación en el proceso legislativo se presentan como propuestas adecuadas para luchar contra el descrédito normativo. Todo ello sin obviar que la seguridad jurídica es una responsabilidad compartida entre gobiernos y asambleas legislativas.

Por último, en lo relativo a la aplicación del derecho y su incidencia en la confianza, se suman dos perspectivas de enfoque de la fase de cumplimiento de la ley. La primera, atendiendo al objetivo de lograr una confianza duradera en la legislación, analiza la ley como una institución fiduciaria y una forma de “confianza artificial”. Concluye que es obligado saber mucho más sobre cómo la legislación genera o no confianza. La segunda perspectiva aborda la desconfianza desde la responsabilidad que incumbe a las instituciones públicas encargadas de la tarea de implementar y aplicar las normas jurídicas, en las cuales confluyen elementos que puede haber impulsado esta creciente crisis.

La obra termina con un capítulo final en el que se nos advierte de las falsas acusaciones que, en ocasiones, recibe la legislación desde los planteamientos desafiantes del populismo, los cuales convierten a la ley y a la regulación en un “chivo expiatorio” y alimentan la falta de credibilidad y desconfianza en lo público. Ante ello, se impone un duro trabajo para lograr la excelencia regulatoria, basada en la calidad legislativa, la integridad de los funcionarios públicos y la equidad en los procedimientos de aplicación del derecho.

Hasta aquí el resumen apretado del contenido de esta recomendable obra colectiva. Este apunte sirve de complemento al pequeño homenaje que quise hacerle con la rúbrica de mi artículo “Por la confianza en el Derecho: técnicas de contención de la inflación normativa y de actualización y reducción del ordenamiento jurídico”, publicado en el número 64 de esta Revista, cuya sección monográfica sobre la “calidad de la ley” recoge otros interesantes trabajos que invito a leer.

Dolors Canals i Ametller
Profesora titular de Derecho Administrativo de la Universitat de Girona