Fa unes setmanes les Corts Generals van aprovar la Llei 19/2022, de 30 de setembre, per al reconeixement de la personalitat jurídica de la llacuna del Mar Menor, mitjançant la qual, per primera vegada en el dret espanyol es reconeix com a persona jurídica una realitat no humana. La llei es presenta, en principi, com una innovació radical, en la línia de la superació de les respostes antropocèntriques davant de la crisi ambiental global i d’acord amb els postulats de la justícia ecològica, que es projecta més enllà de la comunitat dels éssers humans.

El reconeixement d’entitats no humanes com a subjectes de dret s’ha desenvolupat a nivell comparat al llarg dels últims quinze anys, a partir del reconeixement dels drets de la natura en la Constitució equatoriana de 2008, que va representat un gir revolucionari en la tradició constitucional, encara que la capacitat real del text per contribuir a la superació d’una economia extractivista basada en la depredació dels recursos naturals i en la destrucció dels ecosistemes és encara avui motiu de dubte. Sigui com sigui, la introducció dels drets de la natura en la Constitució de l’Equador va representar una innovació d’un impacte notori en el context dels debats sobre la resposta de les societats contemporànies a la crisi ambiental planetària, tant en el context del moviment ecologista com en l’àmbit acadèmic.

A partir d’aquell moment, la possibilitat d’articular el reconeixement de la personalitat jurídica de les realitats no humanes com el camí cap a la superació del antropocentrisme i la construcció d’un nou paradigma de relació entre els éssers humans i la biosfera ha recollit una atenció notable i ha inspirat algunes solucions concretes. En aquest sentit, cal recordar la decisió del Parlament de Nova Zelanda de reconèixer l’estatut de subjecte de dret al riu Whanganui, després d’un conflicte secular amb les comunitats maoris locals, mitjançant la Te Awa Tupua (Whanganui River Claims Settlement) Act, de 2017, o la Sentència T-622/16 de la Cort Constitucional de Colòmbia en relació amb el riu Atrato, que reconeixia la seva personalitat jurídica després d’un procés impulsat per les comunitats indígenes locals.

En aquest sentit, la Llei 19/2022 és, així mateix, el resultat d’una mobilització ciutadana que culmina en una iniciativa legislativa popular exitosa, la qual cosa, com se sap, és excepcional, tenint en compte el règim jurídic particularment restrictiu de la participació ciutadana en el procés legislatiu a Espanya. La proposta va superar àmpliament el llindar constitucional de les 500.000 signatures i va anar molt més enllà de les 600.000 recollides. La campanya responia a la degradació progressiva del Mar Menor, la llacuna d’aigua salada més gran d’Europa, a causa de l’activitat agrària i la pressió urbanística, cosa que ha donat lloc a un procés d’eutrofització de les aigües que amenaça la pervivència de l’ecosistema en la seva forma actual.

Davant d’aquest procés de deteriorament, es va produir una mobilització que hi volia fer front a través del reconeixement de la personalitat jurídica del Mar Menor, d’acord amb els patrons que havien inspirat solucions similars. En aquest sentit, es va plantejar l’exercici de la iniciativa legislativa popular, que es va posar en marxa el 22 de setembre de 2020, amb l’aprovació de la seva tramitació per part de la Mesa del Congrés dels Diputats. El suport popular obtingut a partir d’aquell moment va ser tan significatiu com per culminar amb èxit la iniciativa i poder així presentar la proposició de llei davant de les Corts Generals.

Una vegada va ser formalitzada la presa en consideració, el 5 d’abril passat, la tramitació parlamentària ha estat sorprenentment ràpida i plàcida. De fet, el text va rebre el suport majoritari d’ambdues cambres. Així, en la Comissió de Transició Ecològica i Repte Demogràfic del Congrés, amb competència legislativa plena, va obtenir el suport de 29 vots a favor per 5 en contra, mentre que en el Plenari del Senat, va rebre 230 vots a favor per només 3 en contra, amb 30 abstencions. La iniciativa, doncs, sembla que ha suscitat un favor àmpliament majoritari entre les forces polítiques.

Quin és però el contingut d’aquesta llei que, en aparença, és, al mateix temps, expressió d’una iniciativa revolucionària i resultat d’un consens polític amplíssim? Fonamentalment, el reconeixement de la personalitat jurídica del Mar Menor es resol en una sèrie de drets, que es refereixen a la seva capacitat d’evolucionar naturalment i a la protecció per fer-la efectiva, en la línia del que ja apuntava la Constitució equatoriana pel que fa als drets de la naturalesa (article 2); la constitució d’una estructura institucional que n’ha d’exercir la representació legal, però que també s’encarrega de la seva “governança” (article 3); i el reconeixement d’una acció popular il·limitada en relació amb la seva protecció (article 6).

En aquest punt, cal veure quin és l’abast real d’aquesta regulació en relació amb la pretensió revolucionària que l’anima. En relació amb això, em concentraré en tres qüestions, a saber: la idoneïtat de la llei per fer operar un canvi de paradigma revolucionari en les relacions entre les societats humanes i l’entorn en el qual viuen; l’adequació al marc constitucional i estatutari de la solució proposada per la llei en relació amb la representació legal de la nova persona jurídica; i, finalment, l’oportunitat de la protecció processal dissenyada pel legislador.

En relació amb la primera qüestió, sobta d’entrada que un canvi revolucionari com el que, aparentment, conté la norma aquí analitzada no hagi suscitat un debat social significatiu i hagi tingut una tramitació parlamentària tan excepcionalment mancada de tensió. De fet, efectivament, la discussió sobre les implicacions i les conseqüències del reconeixement de personalitat jurídica i, en conseqüència, de drets a una entitat no humana com una llacuna d’aigua salada ha estat gairebé inexistent.

En aquest sentit, cal apuntar que el reconeixement de drets a la naturalesa en general i a algunes entitats no humanes, en particular, com ara rius o llacunes, planteja problemes notables de fons, en la mesura que es prova de superar el dualisme antropocèntric propi del constitucionalisme liberal a través de la categoria fonamental sobre la qual se sosté jurídicament, a saber, els drets constitucionals. En aquest sentit, no sembla pas autoevident la idoneïtat de les categories atomístiques pròpies de la Modernitat per construir una perspectiva holística, d’acord, entre d’altres, amb els patrons de les cultures indígenes, que encamini la transformació social adequada per fer front a la crisi ambiental global.

Quan, a més, aquest intent es produeix en un context en el qual no hi ha un substrat cultural indígena que, si més no, aporti aquesta sensibilitat, els dubtes es multipliquen. D’altra banda, sembla evident que el reconeixement de drets a entitats no humanes planteja qüestions de gran transcendència en relació amb els mateixos fonaments del sistema constitucional. En particular, la Constitució espanyola, com succeeix amb totes les del seu entorn més immediat, parteix de la dignitat de la persona com a fonament (article 10). És, per tant, explícitament i radicalment antropocèntrica. És possible superar aquesta assumpció constitucional a través d’una llei? La resposta evident és que no, per la qual cosa cal considerar que la regulació analitzada no pretén el que aparenta i, per tant, més aviat, el que fa és introduir un règim jurídic singular per a la llacuna del Mar Menor a través d’un llenguatge fins a cert punt pretensiós i declamatori.

En aquest sentit, sembla bastant improbable que tant els promotors de la iniciativa com els parlamentaris que han aprovat la llei tinguin una percepció clara del Mar Menor com a una autèntica persona, per la qual cosa el seu reconeixement jurídic en aquest sentit sembla més aviat un excés retòric que una autèntica mesura revolucionària. En tot cas, malgrat la poca consistència de l’ús d’una categoria liberal com els drets per expressar les relacions d’interdependència en un context holístic, cal admetre que el seu reconeixement per a persones no humanes pot ser útil per vehicular posicions contrahegemòniques i afavorir el control del poder en un context de captura del legislador per part dels actors corporatius, com és el cas de les democràcies liberals contemporànies. Per tant, cal demanar-se fins a quin punt la llei pot ser útil, més enllà del seu caràcter altiloqüent.

Cal referir-se, per tant, en segon lloc, a l’encaix constitucional de les previsions contingudes en la llei. Així, per començar, la representació legal definida a l’article 3 es configura, així mateix, com a estructura de gestió de la llacuna. En aquest sentit, això se sobreposa amb les previsions de la Llei 3/2020, de 27 de juliol, de recuperació i protecció del Mar Menor, de la Regió de Múrcia i, al meu entendre, és dubtosament compatible amb les previsions contingudes en els apartats 2, 6, 7, 8, 9 i 16 de l’article 10 i els apartats 2 i 3 de l’article 11 de l’Estatut d’autonomia, en la mesura que una regulació centrada en un espai natural concret, en aquest cas, el Mar Menor, sembla clarament emmarcada en l’àmbit de competències de la comunitat autònoma.

Això sembla clar malgrat que el reconeixement de la personalitat jurídica s’inscrigui en les competències atribuïdes a les institucions centrals de l’Estat en matèria de dret civil d’acord amb l’article 149.1.8 de la Constitució. D’altra banda, el conjunt d’accions que es defineixen com a obligacions dels poders públics (“en todos sus niveles territoriales”), a l’article 7, poden donar lloc a mesures contradictòries i a conflictes entre les diverses administracions, el que genera una situació confusa que difícilment pot contribuir a la regeneració d’un ecosistema tan deteriorat i amenaçat com aquell que es pretén protegir. En definitiva, la llei dona lloc a una proliferació potencial de responsables que pot acabar diluint la responsabilitat sobre la protecció de l’ecosistema amenaçat.

En tot cas, més enllà del voluntarisme dels promotors de la iniciativa, legítimament motivats pel procés de degradació de la llacuna, el cert és que el legislador ha estat més aviat poc subtil a l’hora de respondre-hi i ha obviat d’una manera més aviat matussera les qüestions competencials, tot i l’esment de l’article 149.1.23 de la Constitució a la disposició final segona. Sembla evident que la norma és susceptible d’impugnació davant del Tribunal Constitucional per aquest motiu i que totes les pretensions de la llei poden quedar en no-res per una qüestió purament formal, una mostra més que la voluntat de fer un pas històric amb aquesta regulació no ha estat acompanyada d’un procés de reflexió profunda i de cerca d’un consens transversal per impulsar una veritable sensibilitat compartida en relació amb la consideració del Mar Menor com una autèntica persona digna de protecció. Tot plegat, en tot cas, dependrà, en darrer terme, de quin pugui ser el pronunciament del Tribunal Constitucional, però la vinculació, malgrat la radicalitat del llenguatge, de la llei a la protecció d’un espai natural concret sembla que és una fonamentació fràgil de la competència de les institucions centrals de l’Estat en aquest cas.

En relació amb les qüestions constitucionals plantejades per la llei, cal referir-se així mateix a l’article 4, que es configura com una disposició sancionadora de caràcter absolutament genèric, d’acord amb la qual la vulneració dels drets reconeguts a l’article 2 pot generar responsabilitat civil, penal, ambiental i administrativa. Més enllà de la introducció d’una responsabilitat ambiental la naturalesa de la qual és desconeguda, la possible existència de sancions penals o administratives queda en un estadi d’indefinició tal que, o bé la llei no és altra cosa que un recordatori d’infraccions ja existents —i, per tant, sobrera—, o bé constitueix un incompliment manifest del principi de legalitat del dret sancionador que consagra l’article 25.1 de la Constitució.

En tercer lloc, cal fer referència a l’acció popular prevista a l’article 6 de la llei. Si els continguts substantius de la llei fossin alguna cosa més que una declaració retòrica, aquesta disposició podria arribar a tenir un potencial disruptiu enorme i podria configurar-se com una eina poderosa per articular una protecció jurisdiccional adequada de la llacuna, que mobilitzaria moviments contrahegemònics a través de la litigació estratègica per avançar, efectivament, en la reconfiguració de la relació entre la societat i la seva base física. Més enllà dels dubtes que generen els continguts substantius, als quals ja he fet referència, cal notar, però, que no sembla que s’hagi respost adequadament als obstacles econòmics i tècnics que genera el litigi ambiental per a les organitzacions no governamentals, no cal dir per a la ciutadania en general, malgrat la previsió de reemborsament que s’inclou en la disposició analitzada.

D’altra banda, també cal dubtar de la capacitat de la judicatura, atesa la seva formació d’acord amb els paràmetres del positivisme legalista i els principis constitucionals que determinen l’exercici de la jurisdicció, per avançar en solucions imaginatives a partir de les possibilitats plantejades per la llei, d’altra banda ben limitades atesa la seva deficient qualitat tècnica. És bastant més probable que es plantegin interrogants en relació amb la seguretat jurídica i, eventualment, per aquest motiu, qüestions d’inconstitucionalitat, que no pas que s’elaborin resolucions judicials revolucionàries que aprofundeixin en un canvi de paradigma en relació amb els subjectes de drets. Si hi hagués una voluntat política consistent en relació amb això, hauria calgut aprofitar aquesta iniciativa popular per replantejar la legitimació processal en litigis ambientals amb caràcter general, a través d’una reforma de la Llei 27/2006, de 18 de juliol, per la qual es regulen els drets d’accés a la informació, de participació pública i d’accés a la justícia en matèria de medi ambient (incorpora les Directives 2003/4/CE i 2003/35 /CE). Això permetria avançar cap a la configuració del Poder Judicial com un actor central en l’articulació dels canvis jurídics necessaris per afrontar la crisi planetària. I no és el cas.

Per tot plegat, sembla que cal concloure que ens trobem davant d’una regulació de caràcter més cosmètic i retòric que substantiu, sense el suport d’una discussió sòlida al darrere, amb una tècnica millorable i que presenta nombrosos problemes tant substantius com competencials. Per aquest motiu, és dubtós que aquesta llei contribueixi efectivament a salvar el Mar Menor del seu procés de degradació, llevat que, efectivament, el manteniment de la mobilització ciutadana i una eventual, però poc previsible, complicitat del Poder Judicial permeti treure’n partit. Malauradament, sembla que les lleis-anunci, que són més un missatge a l’opinió pública que no pas l’expressió de la voluntat d’afrontar un problema social real, tendeixen a multiplicar-se en detriment d’una acció legislativa coherent i sòlida. Aquest, al meu entendre, en seria un exemple paradigmàtic.

Jordi Jaria-Manzano
Cap de l’Àrea de Difusió i Comunicació en relació amb l’Organització Territorial del Poder, de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern, i professor agregat Serra Húnter de Dret Constitucional i Ambiental a la Universitat Rovira i Virgili (en excedència)