El marc normatiu de la funció pública és complex, fragmentari i en bona part va ser configurat fa dècades. L’Administració dels anys vuitanta poc té a veure amb l’actual, que afronta reptes determinants pel que fa als seus recursos humans. L’Estatut bàsic de l’empleat públic (EBEP) va néixer com un intent de modernitzar l’ocupació pública i adaptar-la a nous temps. Aquesta reforma de la llei bàsica del règim de funció pública necessitava el seu desenvolupament pel legislador autonòmic. Només en un cas ho va fer, amb l’aprovació de la Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura.

Recentment dues comunitats autònomes han aprovat sengles normes bàsiques de desenvolupament del Text refós de la Llei de l’Estatut bàsic de l’empleat públic (TRLEBEP), com són els casos de la Comunitat Valenciana (Llei 4/2021, de 16 d’abril, de la Funció Pública Valenciana) i el País Basc (Llei 11/2022, de 1 de desembre, d’ocupació pública basca). Són normes amb una orientació diferent, però que intenten donar resposta a les mancances del marc regulatori en aquest àmbit. També l’Estat acaba d’aprovar, el 16 de març, el Projecte de llei de funció pública a l’Administració General de l’Estat, que intenta desenvolupar alguns aspectes del TRLEBEP, com ara la gestió per competències, la planificació, la carrera, la selecció o l’avaluació de l’acompliment. També el legislador andalús és a prop d’aprovar la seva Llei de funció pública.

El passat 23 de febrer la Revista Catalana de Dret Públic va celebrar la jornada “Un nou marc per a la funció pública catalana”, donant continuïtat a la publicació del seu monogràfic “Reptes de l’ocupació pública” en un context especial, com és el de l’aprovació de la memòria preliminar sobre l’Avantprojecte de llei d’ocupació pública catalana per part de la Generalitat de Catalunya. Un pas encara inicial i incert, però que té el valor d’intentar construir un sistema de funció pública català, desenvolupant l’EBEP i superant la ja desfasada llei catalana, el Decret Legislatiu 1/1997, de 31 d’octubre (TUFPC), i donant resposta al mandat de l’art. 136 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya.

Els organitzadors proposaven per a aquesta jornada dues aproximacions: per una banda, una ponència del professor Federico Castillo Blanco, catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat de Granada i reconegut expert en funció pública, sobre el projecte de llei andalús; i, per una altra, un diàleg entre administració, acadèmia i agents socials.

Tot i la necessitat d’una nova llei de funció pública per Andalusia –per substituir la Llei 6/1985, de 28 de novembre–, el professor Castillo va advertir que hem de tenir en compte la cultura organitzativa i la manca de capacitat a les administracions. No és suficient una reforma, sinó que cal reflexionar sobre l’ocupació pública. L’objectiu d’una reforma, en definitiva, no pot ser fruit del consens –perquè si es satisfan els interessos de tots els col·lectius no s’avançarà– ni pot ser excessivament ambiciosa –perquè no s’aplicarà. Ha de ser una nova norma que, tenint en compte el context, permeti avançar, de forma realista.

El professor Castillo va desgranar algunes de les novetats positives que presenta el projecte de llei andalús. Entre d’altres, i sense ànim d’exhaustivitat, la possibilitat d’estructures provisionals –paral·leles a les estructures estables– o la mobilitat, la regulació sobre la transparència i els conflictes d’interès, la delimitació de funcions del personal funcionari i laboral –en especial pel que fa a l’exercici de potestats administratives–, el factor d’incompatibilitat en el complement específic, la diferència entre la formació i aprenentatge i l’acreditació de competències –que atribueix a l’Institut Andalús d’Administració Pública (IAAP)–, diferents novetats sobre el procés selectiu, la carrera professional –especialment l’horitzontal, a desenvolupar reglamentàriament, que a parer seu hauria de ser l’única–, o l’avaluació de l’acompliment –incloent-hi un sistema de fiabilitat.

També va destacar d’altres aspectes millorables, com ara la cooperació interadministrativa, atès el problema d’ocupació pública en els municipis que no tenen capacitat suficient, i per als quals el recurs a l’assistència de les diputacions no és suficient. També la regulació de la direcció pública professional –amb alguns encerts però també indefinicions– o algunes mancances del règim disciplinari, tema sobre el qual es va discutir sobre la seva efectivitat. Finalment esmentar algun dels temes sorgits en les preguntes posteriors, com la possibilitat d’implantar un sistema selectiu en dues fases a l’Administració local: acreditació (per a l’EAPC o ens especialitzats) i selecció (per als mateixos ens), que pot introduir millores en objectivitat, en mobilitat o en integritat dels òrgans de selecció.

Les reflexions del professor Castillo, necessàriament sintètiques pel temps disponible, mostren el gran nombre d’aspectes sobre els quals cal incidir en una nova llei. En alguns casos es tracta de clarificar instruments que ja existeixen, i per als quals cal voluntat, recursos i una visió des de la funció pública com a institució. En d’altres, una nova llei suposa una oportunitat de desenvolupar l’EBEP, però sobretot de dissenyar un marc de l’ocupació pública de futur per a les administracions públiques catalanes.

Com dèiem, la revista proposava a continuació un diàleg entre l’acadèmia, l’administració i els representants sindicals, representats respectivament per Miquel Salvador Serna –professor titular de ciència política de la Universitat Pompeu Fabra–, Alícia Corral Sola –secretària d’Administració i Funció Pública de la Generalitat de Catalunya–, i Manel Pulido Guerrero –professor d’ensenyament secundari i coordinador de l’Àrea pública i responsable de polítiques educatives i universitàries de CCOO de Catalunya.

La Sra. Corral va destacar la necessitat de superar el marc normatiu, desenvolupant l’EBEP i afrontant algunes qüestions pendents, com l’avaluació, la temporalitat, la mobilitat interadministrativa, l’Administració local, el directiu públic professional, la selecció –en la qual ha de tenir un paper rellevant l’EAPC–, la planificació estratègica, la carrera, entre d’altres. Temes que s’han d’incorporar al text en elaboració a partir d’un procés participatiu que incorpori totes les sensibilitats.

D’altra banda, el professor Salvador va subratllar el potencial humà i la implicació del personal a les administracions en contextos difícils. Les dinàmiques de les organitzacions públiques no han acompanyat aquest esforç del personal, en un desacoblament entre la teoria i la pràctica en recursos humans. En un altre sentit també es produeix una desconnexió entre les polítiques i els espais de gestió dels recursos humans. Cal definir una estratègia en matèria de recursos humans, per afrontar la temporalitat o l’envelliment, entre d’altres temes. Va enunciar el concepte de governança robusta, entès com un sistema que persegueix la millora de les capacitats organitzatives en un escenari de crisi estructural, en el sentit que de forma recurrent hi haurà crisis que s’hauran d’afrontar. Respecte a les necessitats d’una nova norma de funció pública, planteja com la tecnologia o la intel·ligència artificial poden impactar l’ocupació pública, les normes que la regeixen, les competències, les estructures orgàniques, la selecció, la formació, l’aprenentatge, entre d’altres. La planificació pot servir per anticipar-nos als potencials impactes en el futur.

Des del punt de vista sindical, el Sr. Pulido va afirmar que l’objectiu de la funció pública és garantir els drets de la ciutadania al marge dels interessos polítics. Va destacar, per altra banda, tres febleses a la funció pública: la manca de planificació, l’externalització i la temporalitat, i la manca de finançament del sector públic. Va destacar que una nova llei de funció pública hauria de contenir la participació sindical i ciutadana en el funcionament de l’Administració, un marc comú per a totes les administracions, la planificació de recursos humans, la carrera professional i avaluació de l’acompliment –‍que reconeix que pot ser complicat per al món sindical–, entre d’altres.

Aquestes quatre visions ens mostren que podem mirar l’ocupació pública, els seus problemes, reptes i possibles solucions des de diferents punts de vista. És diferent des de l’òptica de l’Administració que des del món sindical. També dintre de l’acadèmia, des del dret –Prof. Castillo– o des de la gestió de recursos humans –Prof. Salvador. Es tracta sens dubte d’un àmbit complex, polièdric i que presenta reptes inajornables. En aquest sentit podem destacar que hi ha acord entre tots els participants: cal una nova llei d’ocupació pública per a les administracions catalanes. En el procés de construcció d’aquesta llei caldrà identificar problemes i solucions des de diferents punts de vista, objectiu per al qual aquesta jornada va intentar contribuir.

Ramon Galindo Caldés
Professor agregat de Dret Administratiu a la Universitat Oberta de Catalunya