Mucho se habla en los últimos tiempos sobre las posibilidades de implementar la terminación convencional (art. 86 LPACAP) como mecanismo para resolver conflictos entre particulares y Administraciones o incluso entre dos Administraciones –la llamada mediación interadministrativa[i]. En adición, también existe la posibilidad de utilizar la mediación con posterioridad al procedimiento en fase impugnatoria como sustitutivo de recursos administrativos (art. 112 LPACAP). Ahora bien, el problema real no es la capacidad teórica del uso de estos sistemas para la solución de controversias entre las diferentes partes, sino la escasa practicidad de estas técnicas en la actuación administrativa común. La burocracia, acostumbrada a los antiguos usos del expediente administrativo clásico, y guiada por los viejos principios de la Administración liberal de principios del siglo XX, no parece tener la intención de evolucionar hacia un sistema más adecuado a nuestros días, a nuestra sociedad. Este hecho se retroalimenta por los propios funcionarios que gestionan actualmente los procedimientos administrativos, pues el ser humano es un ser de costumbres y el cambio le provoca pavor. Las personas, en general, necesitan mantener ese statu quo que les proporciona seguridad, pues les hace mantener su equilibrio vital. Por este motivo, parece fútil cualquier intento de aplicar un sistema más flexible pero problemático para ellos, pues sería cambiarlo por uno que al cuadro administrativo ya le parece funcional a nivel organizativo.

Sin embargo, la idiosincrasia del Estado social y democrático de derecho hace que, a nivel social, esta configuración administrativa puramente deshumanizada haya dejado de tener sentido. Dejando de lado la interacción ciudadano-Administración, parece que en las relaciones entre dos Administraciones, al poseer unas características conflictivas distintas, existen mayores oportunidades de éxito para aplicar la mediación práctica. Estos conflictos entre dos Administraciones normalmente ocurren en dos planos: conflictos competenciales y actuaciones que, dentro de las competencias de una Administración, afectan directamente en el territorio de la segunda. En el primer plano normalmente se podrán encontrar a comunidades autónomas y a la Administración General del Estado, aunque también será posible encontrar, por supuesto, a la Administración Local y a su principio de autonomía local. En el segundo caso normalmente se encontrará el uso de la competencia de la Administración más grande sobre la más pequeña, siendo el caso por ejemplo del uso de actuaciones urbanísticas autonómicas que deciden de forma demasiado concreta sobre aspectos territoriales locales, como puede ser, sin concretarlo legalmente, la clasificación jurídica del suelo. En este sentido, un claro ejemplo es el Plan Director Urbanístico, artículo 56 del Decret legislatiu 1/2010, pel que s’aprova el text refós de la llei d’urbanisme. Así pues, es posible entender  que las problemáticas normalmente son de índole más política o interpretativa, de manera que la negociación parece posible en muchos casos y por ello cabe explorar las oportunidades que ofrece la mediación en este marco conflictual antes de judicializar la controversia.

La problemática de la congestión en la jurisdicción ordinaria

La congestión de la Administración de Justicia conlleva, en la actualidad, que los casos tarden años en encontrar una solución jurídica al conflicto. Sin embargo, este hecho tiene diversos problemas: por un lado, la solución resuelve la controversia jurídica, pero las relaciones entre ambas Administraciones pueden menoscabarse, lo cual en lo que respecta a la coordinación interadministrativa puede resultar nefasto, con las consecuencias que ello tiene para la eficacia administrativa. Por otro lado, una sentencia que tarda años en dictarse es probable que resuelva problemas del pasado, es decir, del momento en el que se plasmó la controversia, pero las casuísticas pueden haber cambiado en el presente, igual que los intereses y necesidades de las Administraciones.

Dicotomía ganador-ganador

Uno de los aspectos más significativos  de la mediación es el factor negocial que un tercero neutral propicia de manera que sea más fácil llegar a un acuerdo entre dos partes enfrentadas. Así, guiadas por el mediador, dos Administraciones pueden dirimir su controversia y exponer de forma personal y empática los puntos de disputa y los argumentos entre ellas. De esta forma, el consenso tiene la capacidad de lograr una solución más justa teniendo en cuenta todas las necesidades e intereses. Una solución, además, negociada tendrá la capacidad de evitar que los entes públicos se enroquen en posiciones inamovibles de manera que el hecho de recurrir al tercero neutral ayudará a buscar ese punto intermedio. De esta manera, a diferencia de una resolución judicial, donde una de las partes siempre acabará frustrada por el resultado, pues existe una dicotomía “ganador-perdedor”, se consigue un resultado consensuado y acorde a las peticiones de ambas partes. Esto es posible catalogarlo como un resultado con una dicotomía “ganador-ganador”.

La poca trascendencia pública

Uno de los beneficios de la mediación es que se realiza a puerta cerrada, por lo cual las conversaciones, en principio, no tienen por qué salir a la luz. Es cierto, en este sentido, que existe en la actualidad una regulación de transparencia muy abierta en el ámbito administrativo, sin embargo, para obtener una cierta información debe solicitarse primero. En el caso de los procesos judiciales, al ser éstos procedimientos abiertos, se airean los problemas entre dos Administraciones a toda la población, de manera que ambas se ven perjudicadas por una publicidad negativa. Con la mediación, las Administraciones que tienen un conflicto de las características que se comentan, pueden debatir sus competencias y ajustar las acciones que toman una y otra de manera privada y sin llamar la atención. Así, la Administración, que desea mantener una buena opinión de cara al público, tiene la posibilidad mediante este sistema de llegar a acuerdos beneficiosos para su población sin comprometerse social y públicamente. Además, con este mecanismo, puede mantener la apariencia de servir con objetividad a los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Y es que esta apariencia no es cualquiera, pues es la literalidad del artículo 103 CE.

Siempre quedará la ultima ratio

La mediación, según la doctrina jurisprudencial europea (vid. Alassini y otros, C-317/08 a 320/08, y Menini y Rampanelli, C-75/16), en ningún caso debe suprimir la posibilidad de acudir a los tribunales ordinarios, de manera que la tutela judicial efectiva del artículo 24CE quedará siempre garantizada. Al tener siempre esta posibilidad abierta, y debido a las oportunidades que ofrece la mediación en el ámbito interadministrativo, parece una insensatez manifiesta el no intentar el uso de este mecanismo antes de interponer cualquier recurso contencioso-administrativo. Pues las disputas entre organismos públicos no parecen el ideal jurídico de la neutralidad y la objetividad.

Óscar Expósito-López
Investigador predoctoral, Universitat Rovira i Virgili

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[i] Esta publicación es resultado del proyecto de I+D+i “El nuevo rol de la ciudadanía ante la justicia administrativa: la regulación y la implementación de la mediación como sistema de prevención y resolución de conflictos” (referencia PID2020-112688GB-100), financiado por MCIN/ AEI/10.13039/501100011033. Este trabajo se ha realizado como miembro del grupo de investigación de la Universitat Rovira i Virgili Territori, Ciutadania i Sostenibilitat, reconocido como grupo de investigación consolidado y que cuenta con el apoyo del Departament de Recerca i Universitats de la Generalitat de Catalunya (2021 SGR 00162).