La aprobación mediante procedimiento de urgencia de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el Derecho a la Vivienda no ha estado exenta ni de polémica, ni de críticas, ni de resistencias. Desde la aprobación del texto por el Congreso de los Diputados del Proyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda el 27 de abril de 2023, pasó al Senado, donde se rechazaron la casi totalidad de las enmiendas, y de allí se dio luz verde al texto, que finalmente resultó aprobado el 17 de mayo con 252 votos emitidos, de los que 134 fueron a favor, 117 en contra y 1 fue abstención. La ley ha sido publicada en el BOE núm. 124, del 25 de mayo de 2023. Presentamos a continuación algunos de sus aspectos más resaltantes:

1. Mea culpa del Estado español

Como aspecto destacable encontramos que en la exposición de motivos se reconoce que la ausencia en las políticas legislativas del Estado en materia de vivienda ha incidido negativamente en el desarrollo legislativo que sobre esta materia desarrollaron, de manera proactiva, algunas comunidades autónomas con anterioridad a la ley analizada. Se reconoce que dicha ausencia tuvo impacto en el análisis que debía efectuar el Tribunal Constitucional respecto de la constitucionalidad de las leyes autonómicas de vivienda, puesto que no existían “condiciones básicas y de igualdad que garanticen un tratamiento uniforme del derecho a la vivienda que reconoce la Constitución”. Es indiscutida la remisión constitucional al legislador ordinario para que sea este quien dote de contenido a este derecho de configuración legal.

Adicionalmente, existían un conjunto de títulos competenciales del Estado español que podían entrar en conflicto con la legislación autonómica, precisamente, por esa ausencia de una ley que armonizara los distintos ámbitos de las competencias estatales sobre vivienda (contratos vinculados al acceso a la vivienda, la ordenación del crédito, banca y seguros, hacienda general y deuda del Estado, protección del medio ambiente, entre otros). De allí que la norma pretenda “el establecimiento de una regulación homogénea de los aspectos más esenciales de las políticas de vivienda” que afectan no solo a la satisfacción del derecho de acceso a la vivienda, sino también a otros derechos constitucionales como el de propiedad o incluso la actividad económica del país. Las competencias que indica la ley para su promulgación (DF 7a), son: de los arts. de la CE 149.1.1, 149.1.13, 149.1.18 (legislación civil), 149.1.6 (legislación procesal), 149.1.14 (hacienda general), siendo algunos de sus preceptos sólo aplicables a la Administración General del Estado (22, 23,24, 26 y DA 2da).

2. Objetivos y objeto de la ley

De acuerdo con la exposición de motivos, los objetivos de la ley son (arts. 1 y 2):

1. Establecer una regulación básica de los derechos y deberes de los ciudadanos en relación con la vivienda, así como de los asociados a la propiedad de vivienda, aplicable a todo el territorio nacional.
2. Facilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada a las personas que tienen dificultades para acceder a una vivienda en condiciones de mercado, prestando especial atención a jóvenes y colectivos vulnerables y favoreciendo la existencia de una oferta a precios asequibles y adaptada a las realidades de los ámbitos urbanos y rurales.
3. Dotar de instrumentos efectivos para asegurar la funcionalidad, la seguridad, la accesibilidad universal y la habitabilidad de las viviendas, garantizando así la dignidad y la salud de las personas que las habitan.
4. Definir los aspectos fundamentales de la planificación y programación estatales en materia de vivienda, con objeto de favorecer el ejercicio del derecho constitucional en todo el territorio.
5. Regular el régimen jurídico básico de los parques públicos de vivienda, asegurando su desarrollo, protección y eficiencia para atender a aquellos sectores de la población con mayores dificultades de acceso.
6. Favorecer el desarrollo de tipologías de vivienda adecuadas a las diferentes formas de convivencia y de habitación, favoreciendo la adaptación a las dinámicas y actuales exigencias de los hogares.
7. Mejorar la protección en las operaciones de compra y arrendamiento de vivienda, introduciendo unos mínimos de información necesaria para dar seguridad y garantías en el proceso.

Para alcanzar estos objetivos, la ley pretende (artículo 1):

1. Regular, en el ámbito de competencias del Estado, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con la vivienda.
2. Asegurar el ejercicio del derecho a la vivienda.
3. Regular el contenido básico del derecho de propiedad de la vivienda en relación con su función social, que incluye el deber de destinar la misma al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico, en el marco de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, así como de mantener, conservar y rehabilitar la vivienda, atribuyendo a los poderes públicos la función de asegurar su adecuado cumplimiento, en el ámbito de sus respectivas competencias, a través de la aplicación de las medidas que legalmente procedan.
4. Reforzar la protección del acceso a información completa, objetiva, veraz, clara, comprensible y accesible, en las operaciones de compra y arrendamiento de vivienda.

3. Nuevas definiciones (art. 3)

 3.1 Vivienda protegida

 Respecto de la vivienda protegida –entendida como aquella sometida a un régimen especial para destinarla a residencia habitual de personas con dificultades de acceso al mercado de vivienda– la ley introduce dos categorías: la vivienda social y la vivienda de precio limitado.

La vivienda social es aquella de titularidad pública destinada al alquiler, cesión o cualquier otra fórmula de tenencia temporal, sujeta a limitaciones de renta o de venta y destinada a personas que tengan dificultades para acceder a una vivienda en el mercado.

Entran dentro de la categoría de vivienda social aquellas cuyo suelo sea de titularidad pública sobre el que se haya constituido derecho de superficie, concesión administrativa o negocio jurídico equivalente.

Además, la vivienda social podrá ser considerada de emergencia cuando esté destinada a atender situaciones de emergencia y busque ofrecer una solución habitacional a corto plazo y de forma temporal a personas y familias en situación de pérdida o imposibilidad para acceder a una vivienda adecuada, independientemente de las condiciones documentales y administrativas de las personas afectadas.

Por otro lado, la vivienda de precio limitado es aquella de titularidad pública o privada, excluida la social o dotacional pública, sujeta a limitaciones de precios de renta y destinada a satisfacer la necesidad de vivienda permanente de personas u hogares que tengan dificultades de acceder a la vivienda en el mercado.

3.2 Vivienda asequible incentivada

Es aquella vivienda de titularidad privada, incluidas las entidades del tercer sector y de la economía social, a cuyo titular la Administración competente otorga beneficios de carácter urbanístico, fiscal o de cualquier otro tipo, a cambio de destinarlas a residencia habitual en régimen de alquiler o de cualquier otra fórmula de tenencia temporal, de personas cuyo nivel de ingresos no les permite acceder a una vivienda a precio de mercado.

Se trata de una nueva figura que, a través del otorgamiento de incentivos para los propietarios de las viviendas, buscaría fomentar el aumento de las viviendas en alquiler a precios asequibles.

3.3 Zona de mercado residencial tensionado

 La ley no prevé una definición concreta de las zonas de mercado residencial tensionado, no obstante, del artículo 18 se puede extraer que serán consideradas como tales aquellos “ámbitos territoriales en los que exista un especial riesgo de oferta insuficiente de vivienda para la población”. La declaratoria de un ámbito territorial como zona de mercado residencial tensionado deberá ir acompañada de un plan que contendrá las medidas necesarias para la corrección de los desequilibrios que motivaron tal declaración, así como su calendario de desarrollo. Dicha declaración tendrá una vigencia de tres años y podrá prorrogarse anualmente siguiendo el procedimiento previsto en la ley para su declaratoria, cuando subsistan las circunstancias que motivaron tal declaración.

La declaratoria de un ámbito territorial como zona de mercado residencial tensionado tiene consecuencias sobre el concepto que la ley otorga a “gran tenedor”. De acuerdo con el artículo 3, k) se considera gran tenedor a la persona física o jurídica que sea titular de más de diez inmuebles urbanos de uso residencial o una superficie construida de más de 1.500 m² de uso residencial, excluyendo en todo caso garajes y trasteros. Sin embargo, en zonas de mercado residencial tensionado, serán considerados grandes tenedores a aquellos titulares de cinco o más inmuebles urbanos de uso residencial ubicados en dicho ámbito, cuando así sea motivado por la comunidad autónoma en el expediente correspondiente.

Adicionalmente, a partir de la incorporación de la figura de zona de mercado residencial tensionado, la ley, en su disposición final primera, incorpora una modificación del artículo 10 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos, en la que se establecen límites máximos sobre la renta de alquiler de los inmuebles que sean de un gran tenedor y se encuentren en una zona de mercado residencial tensionado. Dispone la Ley de Arrendamientos Urbanos que la renta pactada al inicio de un nuevo contrato de arrendamiento no podrá exceder del límite máximo del precio aplicable conforme al sistema de índices de precios de referencia atendiendo a las condiciones y características de la vivienda arrendada y del edificio en que se ubique. Esta limitación también se aplica sobre los inmuebles en los que no hubiese estado vigente ningún contrato de arrendamiento de vivienda en los últimos cinco años, que sean propiedad de un gran tenedor y que se encuentren en una zona de mercado residencial tensionado.

3.4 Vivienda vacía

 La ley propone una nueva definición de inmueble desocupado o vivienda vacía a efectos del recargo a los inmuebles de uso residencial desocupados con carácter permanente en el impuesto sobre bienes inmuebles. Algunas comunidades autónomas han señalado que vivienda vacía es aquella “vivienda que permanece desocupada permanentemente, sin causa justificada, por un plazo de más de dos años” [véase, por ejemplo, artículo 3, d) de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del Derecho a la Vivienda de Cataluña].

Ahora bien, la disposición final tercera de la ley incorpora una modificación del apartado 4 del artículo 72 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que impacta la definición de vivienda vacía.

Dispone la norma que los ayuntamientos podrán exigir a los inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente un recargo de hasta el 50 por ciento de la cuota líquida del impuesto sobre bienes inmuebles. Para tal fin, se considera inmueble desocupado con carácter permanente aquel que permanezca desocupado, de forma continuada y sin causa justificada, por un plazo superior a dos años “y pertenezcan a titulares de cuatro o más inmuebles de uso residencial”. Este mismo porcentaje puede aplicarse en caso de inmuebles pertenecientes a titulares de dos o más inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados en el mismo término municipal.

De lo que se entiende que a efectos del impuesto sobre bienes inmuebles tendrán la consideración de viviendas vacías las que se encuentren desocupadas con carácter permanente por un periodo superior de dos años, cuando dos o más inmuebles pertenezcan al mismo propietario y se encuentren en el mismo término municipal y cuando cuatro o más inmuebles de uso residencial pertenezcan al mismo propietario con independencia del término municipal en el que se encuentren.

4. Modificación del tiempo de duración de los contratos de alquiler y sus prórrogas previsto en la Ley de Arrendamientos Urbanos

La disposición final primera de la ley realiza modificaciones al artículo 10 de la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos respecto del tiempo de duración de los contratos de alquiler y sus prórrogas. La ley incorpora que en los contratos de arrendamiento de vivienda habitual sujetos en los que finalice el periodo de prórroga obligatoria o el periodo de prórroga tácita podrá aplicarse, previa solicitud del arrendatario, una prórroga extraordinaria del plazo del contrato de arrendamiento por un periodo máximo de un año, durante el cual se seguirán aplicando los términos y condiciones establecidos para el contrato en vigor, en los casos que el arrendatario acredite una situación de vulnerabilidad social y económica sobre la base de un informe o certificado emitido en el último año por los servicios sociales de ámbito municipal o autonómico. Dicha prórroga deberá ser aceptada obligatoriamente por el arrendador cuando este tenga la condición de gran tenedor de vivienda, salvo que se hubiese suscrito entre las partes un nuevo contrato de arrendamiento.

Adicionalmente señala que, en los contratos de arrendamiento de vivienda habitual cuyo inmueble se ubique en una zona de mercado residencial tensionado y el tiempo de duración del contrato se encuentre dentro del periodo de vigencia de la declaración de la referida zona, finalizado el periodo de prórroga obligatoria o el periodo de prórroga tácita, previa solicitud del arrendatario, podrá aplicarse de manera extraordinaria una prórroga por un periodo máximo de tres años, durante los cuales se seguirán aplicando los términos y condiciones establecidos para el contrato en vigor. Esta prórroga extraordinaria deberá ser aceptada obligatoriamente por el arrendador, salvo que se hayan fijado otros términos o condiciones por acuerdo entre las partes, se haya suscrito un nuevo contrato de arrendamiento con las limitaciones en la renta que en su caso procedan, o en el caso de que el arrendador haya comunicado en los plazos y condiciones previstos en la ley la necesidad de ocupar la vivienda arrendada para destinarla a vivienda permanente para sí o sus familiares en primer grado de consanguinidad o por adopción o para su cónyuge en los supuestos de sentencia firme de separación, divorcio o nulidad matrimonial.

5. Modificación de otros instrumentos legales 

En sus disposiciones finales la Ley 12/2023 por el Derecho a la Vivienda realiza un conjunto de modificaciones a otros instrumentos legales que tienen incidencia en materia de vivienda. Así, tenemos que la disposición final cuarta modifica el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, incrementando el porcentaje de reserva de suelo destinado a vivienda protegida de 30 a 40 % de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo rural que vaya a ser incluido en actuaciones de nueva urbanización, y de 10 a 20 % en el caso de suelo urbanizado que deba someterse a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización.

La disposición final quinta modifica el apartado 4 del artículo 150 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil: elimina la necesidad del consentimiento del interesado en el traslado a las Administraciones públicas competentes para comprobar su situación de vulnerabilidad en procedimientos de desahucio. También incorpora un nuevo apartado (apartado 7) en el artículo 439 de esta ley, para introducir la necesidad de agotar un procedimiento de conciliación o intermediación ante los servicios competentes como requisito para la admisión de demandas que pretendan la recuperación de la posesión de una finca, cuando la parte actora tenga la condición de gran tenedor de vivienda, el inmueble objeto de demanda constituya vivienda habitual de la persona ocupante y la misma se encuentre en situación de vulnerabilidad económica. Este punto está entre los aspectos más atacados de la ley.

 6. Deducciones fiscales asociadas al alquiler de viviendas

 La disposición final segunda modifica el apartado 2 del artículo 23 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los impuestos sobre sociedades, sobre la renta de no residentes y sobre el patrimonio para incorporar una serie de incentivos fiscales aplicables en el impuesto sobre la renta de las personas físicas respecto de los arrendamientos de inmuebles destinados a vivienda.

De acuerdo con la norma, el rendimiento neto positivo para el caso de arrendamiento de bienes inmuebles destinados a vivienda se reducirá desde un 50 % hasta un 90 % en los siguientes casos:

1. 90 % cuando se celebre un nuevo contrato de arrendamiento con el mismo arrendador sobre una vivienda situada en una zona de mercado residencial tensionado, en el que la renta inicial se hubiera rebajado en más de un 5 % en relación con la última renta del anterior contrato de arrendamiento de la misma vivienda, una vez aplicada, en su caso, la cláusula de actualización anual del contrato anterior.
2. 70 % cuando: 2.1 El contribuyente hubiera alquilado por primera vez la vivienda, siempre que esta se encuentre situada en una zona de mercado residencial tensionado y el arrendatario tenga una edad comprendida entre 18 y 35 años, 2. Cuando el arrendatario sea una Administración pública o entidad sin fines lucrativos que destine la vivienda al alquiler social con una renta mensual inferior a la establecida en el programa de ayudas al alquiler del plan estatal de vivienda, o al alojamiento de personas en situación de vulnerabilidad económica, o cuando la vivienda esté acogida a algún programa público de vivienda o calificación en virtud del cual la Administración competente establezca una limitación en la renta del alquiler.
3. 60 % cuando la vivienda hubiera sido objeto de una actuación de rehabilitación en los términos previstos en el apartado 1 del artículo 41 del Reglamento del Impuesto que hubiera finalizado en los dos años anteriores a la fecha de la celebración del contrato de arrendamiento y no se encuentre referido a los supuestos mencionados previamente.
4. 50 % en cualquier otro caso.

Estas deducciones serán aplicables a los contratos de arrendamiento que se celebren con posterioridad a la entrada en vigor de la ley de vivienda.

De lo expuesto, parece que la Ley 12/2023 por el Derecho a la Vivienda persigue aumentar la oferta de viviendas en alquiler –bien sea a través del otorgamiento de incentivos para aquellos propietarios que ofrezcan bienes inmuebles en alquiler o recargos fiscales para los propietarios de viviendas vacías– pero, además, proclama su objetivo de garantizar que el acceso pueda ser asequible, sobre todo en aquellos ámbitos territoriales donde exista insuficiencia de oferta de vivienda para la población.

Susana Eva Franco Escobar
Profesora contratada doctora de Derecho Administrativo de la Universidad de La Laguna