La Sentència del Tribunal Europeu de Drets Humans, de 20 de desembre de 2022, en el cas Bakoyanni v. Greece presenta un indiscutible interès, atès que la cort d’Estrasburg fixa uns clars límits a la immunitat ministerial en determinats supòsits de plantejament de la responsabilitat penal de membres d’un Govern.
Els fets que acabaran donant lloc al pronunciament del Tribunal tenen el seu inici en una invitació adreçada a Theodora Bakoyanni, membre del Parlament grec, per assistir el dia 9 de juliol de 2018 a Ankara a la cerimònia de presa de possessió del president turc Recep Tayyip Erdogan. Es donava la circumstància que en aquelles dates dos oficials de l’exèrcit grec estaven detinguts a Turquia acusats d’espionatge. En un tuit publicat el dia 7 de juliol de 2018, la parlamentària grega va afirmar que la seva presència en l’acte esmentat era una mostra de responsabilitat per la necessitat de mantenir canals de comunicació amb el líder turc justament en uns moments de tensió marcats per l’empresonament dels dos militars grecs. De manera immediata i mitjançant la mateixa xarxa social, el ministre de Defensa grec, que també era membre del Parlament, va criticar el capteniment de T. Bakoyanni tot afirmant que implicava retre homenatge a Erdogan i insinuant que la diputada havia cobrat per acceptar la invitació.
El 6 d’agost de 2018 T. Bakoyanni va presentar una demanda criminal contra el ministre de Defensa, ja que considerava que el seu missatge tenia contingut difamatori i suposava una ofensa a l’honor. La pretensió de la demandant era que la seva acció penal seguís el seu curs a la jurisdicció ordinària competent i que acabés amb una compensació econòmica de 44 euros per danys morals i amb la publicació, a càrrec del ministre de Defensa, de la sentència favorable a ella en dos diaris d’Atenes. Atès que el ministre de Defensa tenia també la condició de diputat i gaudia de la prerrogativa de la immunitat parlamentària, l’òrgan judicial va sol·licitar al Parlament l’autorització per procedir penalment contra l’esmentat membre del Govern grec, de conformitat amb l’article 62 de la Constitució.
El dia 4 de desembre de 2018, abans que la Comissió parlamentària competent emetés el seu pronunciament sobre l’aixecament o no de la immunitat parlamentària del ministre de Defensa, aquest va adreçar un escrit a la dita Comissió en el qual argumentava que, degut al fet de formar part del poder executiu, el seu cas havia de ser tramitat segons les previsions de l’article 86 del text constitucional. Aquest precepte estableix que només la Cambra de Diputats té el dret d’acusar els membres del Govern per delictes penals comesos en l’exercici de les seves funcions. Cal destacar que aquesta reserva d’acusació parlamentària no es refereix a cap delicte en concret i, per tant, es projecta sobre tots ells. En la mateixa data, la Comissió parlamentària va acceptar l’al·legació del ministre de Defensa i va resoldre que no s’havia d’aplicar l’article 62 sinó l’article 86 de la Constitució. Això significava que, en relació amb els fets denunciats per T. Bakoyanni, únicament el Parlament podia iniciar accions penals. Aquest darrer supòsit no es va produir i, consegüentment, tot plegat va comportar que la immunitat del ministre de Defensa no fos aixecada i que la diputada no pogués tirar endavant la seva acció penal.
En aquesta explicació dels fets cal tenir present que T. Bakoyanni va presentar, contemporàniament a l’activació de la via penal anteriorment descrita, una demanda civil per vulneració del dret a l’honor contra el ministre de Defensa. El tribunal corresponent l’any 2019 va estimar la pretensió de la parlamentària grega i va ordenar que el ministre de Defensa li pagués la quantitat de 5.000 euros per danys morals. Però la jurisdicció civil no va poder imposar que la Sentència fos publicada a la premsa, ja que aquest element no era factible en aquell marc, segons l’ordenament jurídic grec, i només podia ser-ho mitjançant un procediment penal.
La impossibilitat de tirar endavant la via penal havia impedit a la diputada de disposar de l’instrument adequat per defensar la seva bona reputació.
Atesos tots aquests antecedents, T. Bakoyanni va recórrer al Tribunal Europeu dels Drets Humans (TEDH) el 3 de juny de 2019 a través d’una apel·lació a l’empara de l’article 34 del Conveni Europeu de Drets Humans (CEDH). El recurs plantejava que la decisió de la Cambra de Diputats grega de no aixecar la immunitat del ministre de Defensa suposava una contravenció de l’article 6.1 del CEDH, relatiu al dret dels ciutadans a accedir als tribunals. La demanda posava especialment l’accent en el fet que la impossibilitat de tirar endavant la via penal havia impedit a la diputada de disposar de l’instrument adequat per defensar la seva bona reputació, és a dir, de la publicació d’una sentència favorable en dos diaris d’Atenes. En aquesta línia, la demandant, invocant l’article 41 del CEDH, reclamava, d’una banda, una compensació per danys econòmics de 7.125,04 euros amb la finalitat de poder pagar la publicació de la Sentència favorable en dos rotatius de la capital grega i, de l’altra, la quantitat de 5.000 euros per danys morals.
La posició del TEDH en aquest cas és la de declarar que hi ha hagut violació de l’article 6.1 del CEDH. Per arribar a aquesta decisió la Sentència de 20 de desembre de 2022, seguint el fil de pronunciaments anteriors en la matèria, comença per assenyalar l’abast del dret reconegut a l’article 6.1 del Conveni i dels seus eventuals límits. En aquest sentit, el precepte esmentat garanteix a tota persona l’accés als tribunals per defensar els seus drets i interessos i, a criteri del TEDH, aquest article constitueix un dels pilars fonamentals del CEDH en la seva vocació d’assegurar el respecte dels principis de l’estat de dret i d’interdicció de l’arbitrarietat. El Tribunal, tanmateix, reconeix que aquest dret no és absolut i que els estats membres del Conveni tenen un cert marge per introduir-hi determinats límits, sempre que responguin a una finalitat legítima i s’observi la deguda proporcionalitat entre l’objectiu perseguit i l’afectació al lliure accés als tribunals. Entre aquestes limitacions admissibles en els termes indicats, la STEDH identifica la immunitat parlamentària i la immunitat ministerial que els textos constitucionals de molts països regulen amb formulacions diverses.
En el cas de la demanda de la diputada Bakoyanni la figura concernida és la immunitat ministerial. Com destaca de manera clara la Sentència (§ 62): “The present case (…) concerns the Greek Parliament’s refusal to lift the immunity of a minister in order to have criminal proceedings instituted against him, pursuant to Article 86 of Constitution”. Com ja s’ha exposat anteriorment, aquest precepte del text constitucional grec estableix que el plantejament de la responsabilitat criminal dels ministres en l’exercici de les seves funcions únicament es pot portar a terme per la iniciativa d’acusació de la Cambra de Diputats. La STEDH no qüestiona amb caràcter general la dicció normativa de l’article 86 de la Constitució grega, sinó que es pronuncia sobre els efectes i el context de la seva aplicació en el cas plantejat per T. Bakoyanni i si tot això implica una vulneració de l’article 6.1 del CEDH.
Pel que fa al primer aspecte, el Tribunal considera que el punt clau de tot l’assumpte és que, en el marc de l’ordenament jurídic grec, la publicació d’una sentència favorable en dos diaris d’Atenes només era jurídicament viable si se seguia un procediment penal. A partir d’aquesta estimació, la Sentència (§ 69) constata que l’aplicació de l’article 86 de la Constitució en aquest cas, atesa la manca d’acció acusatòria per part del Parlament grec, ha donat com a resultat el manteniment de la immunitat del ministre de Defensa, la impossibilitat d’iniciar actuacions penals contra aquest membre del Govern i, en definitiva, unes conseqüències irreparables en relació amb la restauració de la reputació pública de la demandant.
El TEDH estima que la conducta d’un membre del Govern susceptible de ser protegida per la prerrogativa de la immunitat ministerial ha d’estar directament connectada amb l’exercici efectiu de les seves funcions governamentals.
Quant al context, la Sentència (§ 63 i 70) fixa uns límits a l’admissibilitat de la immunitat ministerial, especialment rellevants en aquells supòsits, com s’esdevé en la Constitució grega, en què apareix reconeguda de manera molt àmplia. En aquest sentit, el Tribunal estima que la immunitat ministerial, tal com es troba recollida a l’article 86 del text constitucional, està al servei d’impedir una judicialització penal de la vida política i una prematura intervenció judicial en la conducció dels assumptes polítics. Dit en altres paraules, la conducta d’un membre del Govern susceptible de ser protegida per la prerrogativa de la immunitat ministerial ha d’estar directament connectada amb l’exercici efectiu de les seves funcions governamentals. Coherentment amb aquesta concepció, la STEDH entén que les declaracions del ministre de Defensa, mitjançant una xarxa social, en les quals desqualificava de forma potencialment ofensiva la diputada Bakoyanni no tenien connexió amb el desenvolupament de les seves atribucions com a integrant del Govern.
Com ja s’ha avançat, la Sentència conclou (§ 72 i 73) que en aquest cas s’ha produït una vulneració de l’article 6.1 del CEDH, i ho fa en els termes següents:
Having regard, in particular, to the fact that the damage allegedly caused to the applicant’s reputation could only have been remedied in the context of criminal proceedings, as well as to lack of any clear connection between P.K.’s conduct and his parliamentary or ministerial activities, it concludes that the refusal to lift his immunity impaired the very essence of the applicant’s right of access to a court.
Quant a la invocació de l’article 41 del CEDH, formulada per la demandant, la resolució del Tribunal (§ 75-77) no aprecia cap relació causal entre el reconeixement de la violació de l’article 6.1 del mateix Conveni i la reclamació d’una compensació per danys econòmics amb la finalitat de publicar la Sentència en dos diaris de la premsa grega. Consegüentment, rebutja condemnar l’Estat grec al pagament dels 7.125,04 euros sol·licitats en aquest concepte per la senyora Bakoyanni, si bé accepta la seva petició relativa als danys morals i imposa a Grècia abonar-li 5.000 euros. Tot i que tal vegada a primera vista pugui semblar paradoxal, cal afirmar que la decisió del TEDH en aquest punt és totalment coherent amb la posició jurisdiccional que pertoca a la cort d’Estrasburg. En efecte, en aquest cas al TEDH només li corresponia pronunciar-se sobre si Grècia havia violat el dret d’accés als tribunals de l’article 6.1 i no sobre si les declaracions del ministre de Defensa grec constituïen un determinat delicte susceptible de rebre una específica reparació mediàtica.
La resolució del cas Bakoyanni v. Greece té una transcendència general, ja que imposa uns límits estrictes a l’aplicació de la immunitat ministerial, de tal manera que la protecció que aquesta figura atorga als membres d’un Govern només es pot projectar sobre conductes directament connectades amb l’exercici efectiu de les funcions governamentals.
Com a conclusió final, s’ha de destacar que, més enllà dels eventuals efectes que, de conformitat amb l’ordenament jurídic grec, pugui tenir la STEDH en relació amb el darrer aspecte evocat suara, la resolució del cas Bakoyanni v. Greece té una transcendència general, ja que imposa uns límits estrictes a l’aplicació de la immunitat ministerial, de tal manera que la protecció que aquesta figura atorga als membres d’un Govern només es pot projectar sobre conductes directament connectades amb l’exercici efectiu de les funcions governamentals. Això és rellevant en tots els supòsits de les regulacions constitucionals relatives a la reserva d’acusació parlamentària per plantejar la responsabilitat penal dels ministres, però ho és especialment en aquells casos que, com el de l’article 86 de la Constitució grega o el de l’article 96 de la Constitució italiana, tenen un àmbit material d’aplicació totalment obert. En aquest punt és oportú recordar que la Constitució espanyola (art. 102.2) té una redacció matisadament diferent, ja que circumscriu la reserva de l’acusació parlamentària per responsabilitat criminal dels membres del Govern en exercici de les seves funcions únicament a dos tipus delictius: la traïció i els delictes contra la seguretat de l’Estat.
Joan Vintró Castells
Catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona