La Sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea de 31 de gener de 2023[i] ha resolt les qüestions prejudicials que el Tribunal Suprem espanyol havia plantejat en relació amb la interpretació de la Decisió marc 2002/584/JAI, de 13 de juny de 2002, relativa a l’ordre de detenció europea i els procediments de lliurament entre els estats membres, en referència a la causa penal oberta contra diversos polítics independentistes catalans per la seva participació en el referèndum d’autodeterminació de Catalunya, que tingué lloc l’1 d’octubre de 2017. La decisió del tribunal europeu, en la qual es van esgrimir versions diferents i fins i tot contradictòries sobre allò que s’hi havia volgut dir, era esperada amb expectació i va causar una gran polèmica en ser coneguda. Tanmateix, un cop superat aquest primer rebombori inicial, i fins a cert punt inevitable, és important posar de manifest com aquesta Sentència ha suposat un pas endavant en l’afirmació dels valors polítics i jurídics que donen suport a la Unió Europea.

A aquest efecte és important, sobretot, ubicar la Sentència –i la norma que interpreta– en el marc de l’espai de llibertat, seguretat i justícia de la Unió Europea. Aquest espai es va establir a partir del Tractat d’Amsterdam, signat el 2 d’octubre de 1997, que recollia el cabal de la cooperació penal i judicial establert ja arran del Tractat de Schengen, i ve actualment definit en el Tractat de funcionament de la Unió Europea, en el qual s’estableix (art. 67) que la Unió constitueix un espai de llibertat, seguretat i justícia dins del respecte dels drets fonamentals i de les tradicions jurídiques dels estats membres. Aquest espai pivota, per tant, sobre dos fonaments bàsics; el primer, la cooperació entre les autoritats judicials i policials dels estats membres, i el segon, el respecte als drets fonamentals i també a llurs tradicions jurídiques. I en aquest sentit, es partia del convenciment que tots els estats membres de la Unió Europea compartien el nivell més alt de respecte als drets humans i les llibertats fonamentals. Tant és així que, juntament amb el Tractat d’Amsterdam, van signar un protocol addicional sobre asil als nacionals dels estats membres de la Unió Europea, segons el qual, els estats membres de la Unió Europea es consideraven –i es consideren– recíprocament països d’origen segurs a tots els efectes jurídics i pràctics relacionats amb l’asil, llevat d’uns supòsits excepcionals: que l’estat en qüestió hagi limitat l’aplicació del Conveni Europeu dels Drets Humans en ocasió de la declaració d’un estat d’emergència, que s’hagi incoat o resolt el procediment establert en l’article 7 del Tractat de la Unió Europea (violació greu i persistent dels valors de la Unió) contra aquest estat o que un estat ho decideixi unilateralment a petició d’un ciutadà d’un altre estat. En aquest últim supòsit, s’especifica que cal comunicar aquesta decisió al Consell, on es tractarà a partir de la presumpció que la denúncia és manifestament infundada.[ii] Ras i curt, els estats membres de la Unió Europea es reconeixen recíprocament uns estàndards de qualitat democràtica que fan innecessari l’atorgament de l’asil als ciutadans de tots i cadascun d’ells, i per tant només el concedirien en cas que l’estat d’origen incorregués en un dels supòsits extraordinaris que esmenta el protocol annex al Tractat d’Amsterdam.

Aquesta relació de confiança mútua entre els estats membres de la Unió Europea és, precisament, el fonament de l’ordre de detenció europea (ODE). En efecte, l’establiment d’un procediment ràpid de lliurament entre òrgans judicials de diferents estats membres requereix, necessàriament, que aquesta confiança recíproca entre estats es traslladi a les relacions entre el jutge que emet l’ODE en un estat membre de la Unió Europea i el jutge que l’ha d’executar en un altre estat membre. És, precisament, en aquest sentit que s’encaminaven les qüestions prejudicials plantejades pel Tribunal Suprem. En efecte, l’origen del procediment prejudicial estava en les ODE emeses per l’òrgan jurisdiccional espanyol contra els polítics acusats en la causa penal abans esmentada i exiliats a Bèlgica i, més concretament, la denegació de l’execució de l’ODE emesa contra el Sr. Puig Gordi per interlocutòria del tribunal de primera instància neerlandòfon de Brussel·les (Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel) de 4 d’agost de 2020, posteriorment confirmada per la Sentència del Tribunal d’Apel·lació (Cour d’Appel) de Brussel·les de 7 de gener de 2021, que va desestimar el recurs d’apel·lació que havia interposat la fiscalia belga contra la interlocutòria esmentada. Aquesta denegació es va fonamentar en l’apreciació que el Tribunal Suprem no era competent per a conèixer de les diligències penals contra el senyor Puig Gordi i es basava en un informe del Grup de Treball sobre la Detenció Arbitrària (GTDA), organisme vinculat a les Nacions Unides, així com en diverses sentències del Tribunal Europeu de Drets Humans i en disposicions de dret belga i espanyol.

A la vista d’aquesta denegació, el Tribunal Suprem es va adreçar al Tribunal de Justícia de la Unió Europea, a través del procediment prejudicial, per determinar si podia emetre una nova ODE contra el Sr. Puig Gordi, un cop se li havia denegat l’ODE anterior, i si havia de mantenir o retirar les ODE emeses contra els altres encausats. De fet, el Tribunal Suprem considerava que ni l’autoritat judicial d’execució tenia la facultat de controlar la competència de l’autoritat judicial emissora ni tampoc els tribunals belgues eren competents per a interpretar el dret espanyol sense almenys haver sol·licitat informació complementària, de conformitat amb el que disposa l’article 15.2 de la Decisió marc 2002/584/JAI, referent a aquells casos en què la informació proporcionada és insuficient per poder pronunciar-se sobre l’entrega. A això afegia que, en el seu parer, l’existència d’un risc greu de vulneració de drets fonamentals no podia ser causa per a denegar l’ODE. Partint d’aquests arguments, el Tribunal Suprem va plantejar les següents qüestions al Tribunal de Justícia de la Unió Europea: si es podia rebutjar el lliurament d’una persona reclamada a través d’una ODE per causes previstes en el dret nacional però no previstes a la Decisió marc i, si la resposta era positiva, si l’autoritat judicial d’emissió havia d’indagar i analitzar els drets de tots els estats per tenir en consideració les eventuals causes de denegació d’unes ODE no previstes en la Decisió marc; si l’autoritat judicial d’execució pot qüestionar la competència de l’autoritat judicial emissora per a dictar una ODE; si l’autoritat judicial d’execució pot denegar el lliurament de la persona reclamada per apreciar que existeix un risc de violació dels seus drets fonamentals a partir de l’informe d’un grup de treball i, en cas afirmatiu, si es considera que aquest informe és un element objectiu, fiable, precís i degudament actualitzat per a justificar l’existència d’un risc seriós per als drets fonamentals de la persona reclamada i, en tot cas, quins elements exigeix el dret de la Unió Europea perquè un estat membre pugui concloure que a l’estat d’emissió hi ha el risc de violació de drets fonamentals. També es demanava si les respostes a les preguntes anteriors es podien veure condicionades pel fet que la persona reclamada hagi pogut defensar els seus drets davant dels tribunals de l’estat d’emissió o que l’autoritat judicial d’execució no hagi reclamat informació a l’autoritat judicial d’emissió. I, finalment, i per al cas que de les respostes anteriors es desprengués que la Decisió marc s’oposa al rebuig del lliurament d’una persona per les causes expressades, es pregunta si seria possible demanar una nova ODE.

Les qüestions plantejades pel Tribunal Suprem incidien, per tant, en la relació de confiança entre estats, traslladada a la cooperació entre jutges i tribunals, que en el seu parer, s’hauria vist afeblida per les resolucions dels tribunals belgues. Aquest plantejament va trobar el suport de l’advocat general Jean Richard de la Tour, que en les seves conclusions, presentades el 14 de juliol de 2022, va defensar sense embuts el caràcter “veritablement excepcional” [sic] que hauria de tenir una denegació del lliurament justificada per l’al·legació que existeix un risc de vulneració del dret fonamental a un procés equitatiu davant d’un jutge establert per la llei (art. 47.2 de la Carta de drets fonamentals de la Unió Europea), que solament seria admissible en el cas que s’hagués demostrat l’existència de deficiències sistèmiques o generalitzades en el funcionament del sistema judicial de l’Estat membre emissor. I concretant en les qüestions plantejades pel Tribunal Suprem espanyol, proposava al Tribunal de Justícia respondre negativament a la possibilitat de denegar l’ODE per causes de dret nacional no previstes en la Decisió marc o per apreciació de la manca de competència de l’òrgan emissor i inclinar la balança entre els dos principis que fonamenten l’espai de llibertat, seguretat i justícia a favor de la confiança entre els jutges. En aquest sentit, es remetia a la jurisprudència anterior del mateix Tribunal de Justícia, segons la qual, la denegació de l’execució d’una ODE exigeix un examen en dues fases que conjumina una apreciació a escala sistèmica amb una anàlisi en l’àmbit individual del risc al·legat. Segons aquesta mateixa jurisprudència, citada per l’advocat general, el fet que el jutge d’execució disposi de dades que demostrin l’existència de deficiències sistèmiques o generalitzades sobre la independència judicial a l’estat emissor no implica la presumpció que hi hagi raons concretes que impliquin que una persona determinada pugui córrer riscos de vulneració dels seus drets fonamentals en cas de ser lliurada a les autoritats de l’estat membre emissor. Això requeriria una segona fase en la comprovació d’aquest risc, en la qual caldria determinar si existeixen dades “objectives, fiables, precises i degudament actualitzades” que acreditin aquest risc.[iii]

En la seva Sentència, el Tribunal de Justícia accepta les conclusions de l’advocat general pel que fa a la cooperació entre jutges, però en canvi, es nega a inclinar la balança a favor d’aquest principi. D’entrada, rebutja les al·legacions presentades per les defenses de les persones imputades en el litigi principal, que qüestionaven la pertinència de les qüestions prejudicials plantejades pel Tribunal Suprem espanyol, i reitera la seva coneguda jurisprudència segons la qual, en el marc de la cooperació entre el mateix Tribunal i els òrgans jurisdiccionals nacionals, correspon exclusivament a l’òrgan jurisdiccional nacional que coneix del procediment principal apreciar tant la necessitat d’una decisió prejudicial del Tribunal de Justícia com la pertinència de les qüestions que planteja.[iv] I en aquesta mateixa línia, nega la possibilitat que un estat membre pugui afegir en el seu dret nacional unes altres causes de denegació de l’execució d’una ODE diferents de les que estan establertes en els articles 3, 4 i 4 bis de la Decisió marc, ja que això menyscabaria l’aplicació uniforme d’aquesta disposició i privaria d’efectivitat l’obligació d’executar les ODE, cosa que entorpiria el bon funcionament del sistema simplificat i eficaç de lliurament de les persones condemnades o sospitoses d’haver infringit la llei penal instaurat per la Decisió marc i en conseqüència seria contrària als objectius perseguits amb aquesta norma.[v]

A continuació, però, i després de recordar que les conclusions de l’advocat general no vinculen el Tribunal (un altre recordatori a les defenses),[vi] el Tribunal dona un tomb a la seva jurisprudència sobre l’execució de les ODE per a mantenir l’equilibri entre els dos principis que fonamenten l’espai de llibertat, seguretat i justícia. I en aquest sentit, el dret fonamental a un procés equitatiu, recollit en l’article 47 de la Carta de drets fonamentals de la Unió Europea, actua com a contrapès del principi de confiança recíproca entre estats i reconeixement mutu entre tribunals. En aquest sentit, el Tribunal recorda que l’elevat grau de confiança entre els estats membres que pressuposa l’ODE parteix de la premissa que els òrgans jurisdiccionals de l’estat emissor compleixen les garanties inherents al dret a un procés equitatiu quan substanciïn el procés penal o bé executin la pena o la mesura de seguretat de què es tracti.[vii] Aquest dret fonamental, en efecte, revesteix, en paraules del Tribunal, “una importància capital com a garant de la protecció del conjunt dels drets que el dret de la Unió confereix als justiciables i de la salvaguarda dels valors comuns dels estats membres enumerats en l’article 2 del TUE, en particular de l’estat de dret”.

A tot això, el Tribunal ja havia tingut ocasió de pronunciar-se sobre la relació de les ODE amb el dret a un procés equitatiu. En sentències com Dorobantu,[viii] Aranyosi i Căldăraru[ix] i, sobretot, Openbaar Ministerie (Tribunal establert per la llei en l’estat emissor),[x] referents a casos de denegació d’ODE emeses per tribunals de Polònia, Hongria i Romania, havia establert el criteri jurisprudencial segons el qual l’autoritat judicial d’execució pot abstenir-se de donar curs a una ODE quan existeixi un risc real que la persona objecte de l’ODE pateixi una vulneració del dret a un procés equitatiu en cas de ser lliurada a l’autoritat judicial emissora.[xi] Abans d’adoptar aquesta resolució, cal, però, que el jutge d’execució disposi de dades que permetin acreditar l’existència d’un risc real de violació del dret fonamental a un procés equitatiu, garantit per l’article 47 de la Carta, per deficiències sistèmiques o generalitzades en el funcionament del sistema judicial de l’estat membre emissor, i que comprovi, de manera concreta i precisa, si de la situació individual de la persona afectada, de la naturalesa de la infracció que se li imputa i del context fàctic en el qual es va dictar l’ODE, es desprèn que existeixen raons serioses i fonamentades per a creure que aquella persona ha de córrer aquell risc.[xii]

Aquest mateix criteri jurisprudencial es pot trobar també en la Sentència de 31 de gener de 2023, si bé aquí el Tribunal ha volgut fer un pas endavant en el sentit d’una major garantia dels drets fonamentals, que queda reflectit, sobretot, en els fonaments 101 i 103. Després de recordar que no correspon a l’autoritat judicial d’execució verificar la competència de l’autoritat judicial emissora, ve a admetre que, en cas que la persona objecte d’una ODE al·legui que si és lliurada pot ser víctima d’una infracció del dret reconegut per l’article 47 de la Carta, pel fet de ser jutjat per un òrgan jurisdiccional mancat de competència a l’efecte, ha d’apreciar aquest element en el marc de l’examen en dues fases abans esmentat. Aquesta vinculació entre manca de competència i vulneració de la Carta de drets fonamentals de la Unió Europea deriva de la jurisprudència del Tribunal Europeu de Drets Humans dictada en interpretació de l’article 6 del Conveni Europeu de Drets Humans i Llibertats Fonamentals (CEDH), segons la qual, la competència d’un òrgan jurisdiccional per a conèixer d’un assumpte d’acord amb les normes nacionals pertinents forma part de l’exigència d’un “tribunal establert per la llei”. Cal recordar, en aquest punt, que el CEDH i la jurisprudència que l’interpreta són utilitzats com a paràmetres interpretatius de la Carta de drets fonamentals de la Unió Europea.

Aquesta apreciació de la possible infracció de l’article 47 de la Carta de drets fonamentals de la Unió Europea porta el Tribunal a afegir un nou supòsit per a justificar la denegació de l’execució d’una ODE, a partir d’un aprofundiment en l’aplicació dels criteris ja establerts en la jurisprudència anterior sobre la possible existència de deficiències sistèmiques o generalitzades a l’estat membre emissor: es tracta de les deficiències sistèmiques que afectin un grup objectivament identificable al qual pertanyi l’interessat. Per tal d’apreciar la concurrència d’aquest nou supòsit, l’autoritat judicial d’execució ha de portar a terme una apreciació global del sistema judicial en aquell estat des de la perspectiva de l’exigència del tribunal establert per la llei i considerarà que aquestes deficiències han quedat acreditades quan d’aquesta apreciació global es desprengui que els encausats es veuen privats amb caràcter general en aquell estat membre d’una via jurídica efectiva que permeti controlar la competència de l’òrgan jurisdiccional penal que els ha de jutjar, en forma d’un examen de la seva pròpia competència per l’òrgan jurisdiccional o bé d’un recurs davant d’un altre òrgan jurisdiccional.[xiii] En aquest cas concret, el Tribunal cridava l’atenció sobre la circumstància que el mateix òrgan jurisdiccional –el Tribunal Suprem– ha d’exercir, en principi, les funcions d’autoritat judicial emissora i d’òrgan d’enjudiciament.[xiv] Un cop feta aquesta comprovació, l’autoritat judicial d’execució ha de comprovar, de manera concreta i precisa, en quina mesura les deficiències identificades poden incidir en els procediments als quals s’ha de sotmetre la persona que és objecte d’una ODE i si existeixen raons serioses i fonamentades per creure que aquesta persona pot ser objecte d’una vulneració del dret fonamental a un procés equitatiu garantit per l’article 47 de la Carta de drets fonamentals de la Unió Europea, tenint en compte la situació individual d’aquesta persona, la naturalesa de la infracció que se li imputa i el context fàctic en què es va dictar l’ODE.[xv]

En definitiva, malgrat l’èmfasi posat en la confiança mútua entre tribunals, reflectida en la cooperació judicial que fonamenta les ODE, i la negativa a acceptar que una norma nacional ampliï les causes de denegació d’una ODE més enllà dels supòsits previstos en la Decisió marc 2002/584/JAI, el Tribunal admet la possibilitat que l’autoritat judicial d’execució entri a valorar fins a quin punt hi ha raons serioses i fonamentades per creure que la persona sobre la qual es demana l’ODE pot ser objecte d’una vulneració del dret fonamental a un procés equitatiu i, en cas afirmatiu, denegui l’execució de l’ODE. Els òrgans judicials dels estats membres tenen així atribuïda una mena de funció de protecció per impedir que aquells ciutadans d’un tercer estat que siguin objecte d’una ODE puguin veure vulnerat el seu dret fonamental a un procés equitatiu per part dels tribunals d’aquell altre estat.

D’aquesta manera, la denegació de l’execució de l’ODE dona lloc a una situació que es podria qualificar com una mena de dret d’asil de facto. En principi, la persona afectada queda salvada de la possibilitat de ser lliurat al seu estat d’origen a través d’una ODE i, en tant que ciutadà de la Unió Europea, pot desenvolupar les seves activitats a l’estat on es trobi o resideixi sense discriminació respecte dels nacionals d’aquell estat, de manera semblant als titulars d’aquest dret. Tanmateix, la Sentència deixa moltes qüestions obertes: el concepte de “grup objectivament identificable” ha estat, sens dubte, l’aspecte més destacable de la Sentència, però requereix una major clarificació. Per començar, caldria definir quins són els elements objectius que permeten identificar el grup com a “objectivament identificable”: pot comprendre qualsevol persona que corri el risc de veure vulnerat el seu dret a un procés equitatiu? O cal que concorrin determinades circumstàncies de caràcter ideològic, social, etc., que permetin ubicar aquella persona en un determinat grup “objectivament identificable”? I, pel que fa al litigi principal d’aquest procediment prejudicial, el grup “objectivament identificable” el formarien només les persones encausades?, o bé es pot estendre a qualsevol altra persona que es trobi encausada en qualsevol procés penal relacionat amb el referèndum d’autodeterminació de Catalunya? I a això s’afegeix, naturalment, la qüestió de determinar fins a quin punt la situació de la persona que ha estat objecte d’una ODE de la qual s’ha denegat l’execució és assimilable a la dels beneficiaris del dret d’asil. Cal preveure que en ulteriors sentències, el Tribunal perfilarà i matisarà aquest concepte, com ha passat tantes vegades en la seva jurisprudència.

Una última qüestió a destacar és la valoració que fa el Tribunal de l’informe del Grup de Treball de Detencions Arbitràries de les Nacions Unides, que havia servit com a fonament de la denegació de les ODE en el litigi principal atesa la jurisprudència segons la qual aquesta denegació s’ha de basar en elements “objectius, fiables, precisos i degudament actualitzats”, de manera que si l’autoritat judicial d’execució considera que els elements de què disposa no reuneixen aquestes condicions, no es pot negar a executar l’ODE.[xvi] El Tribunal Suprem posava en dubte que l’informe esmentat reunís aquest requisit, ja que argumentava que no es referia directament a la situació de les persones encausades en aquell supòsit. El Tribunal coincideix en aquesta apreciació de l’alt tribunal espanyol, però, no obstant això, accepta que aquest informe pugui ser tingut en compte, juntament amb altres elements, per apreciar l’existència de les deficiències sistèmiques que el jutge d’execució ha de valorar en la primera part de la seva anàlisi sobre la viabilitat de l’ODE.

En conclusió, doncs, es pot afirmar que la Sentència Puig Gordi i altres obre una escletxa en el mutu reconeixement dels estats membres de la Unió Europea com a països d’origen segurs als efectes del reconeixement del dret d’asil, a través de la possibilitat de denegar l’execució de l’ODE quan aquesta afecti una persona integrada en un “grup objectivament identificable” que corre el risc de ser objecte d’una vulneració del dret fonamental en un procés equitatiu. Queden encara moltes incògnites obertes i, ara per ara, és difícil saber fins a on arribarà en el futur aquest criteri jurisprudencial, que reflecteix sens dubte la preocupació del Tribunal de Justícia pel deteriorament que pateix el funcionament de les institucions democràtiques en diversos estats membres. El que és segur, en qualsevol cas, és que aquesta Sentència ha d’obrir una nova jurisprudència que aprofundirà en la idea del “grup objectivament identificable” i el marc de protecció que representa, tal com va passar amb el reconeixement d’efecte directe a les directives, o del dret del Parlament Europeu a impugnar actes del Consell. El caràcter pretorià del dret de la Unió Europea permet avançar en el reconeixement dels drets fonamentals de la ciutadania europea més enllà de la lletra dels tractats.

Ferran Armengol Ferrer
Professor associat de Dret Internacional Públic, Universitat de Barcelona

---

[i] Sentència del Tribunal de Justícia (Gran Sala), de 31 de gener de 2023, Procediment penal obert contra Lluís Puig Gordi i altres. Petició de decisió prejudicial plantejada pel Tribunal Suprem (ECLI:EU:C:2023:57).

[ii] “Protocolo sobre asilo a nacionales de la Unión Europea”, afegit pel Tractat d’Amsterdam. Incorporat al Tractat de Lisboa com a Protocol núm. 24, DOUE núm. 115, de 09.05.2008, p. 305-306.

[iii] Conclusions de l’advocat general, apartats 88 i 89.

[iv] Fonament 50 de la Sentència.

[v] Fonaments 71 a 78 de la Sentència.

[vi] Fonament 38 de la Sentència.

[vii] Fonament 95 de la Sentència.

[viii] Sentència del Tribunal de Justícia (Gran Sala), de 15 d’octubre de 2019, Dimitru Tudor Dorobantu. Petició de decisió judicial presentada pel Hanseatisches Oberlandsgericht d’Hamburg (ECLI:EU:C:2019:857).

[ix] Sentència del Tribunal de Justícia (Gran Sala), de 5 d’abril de 2016, Pal Aranyosi i Robert Căldăraru. Peticions de decisió prejudicial presentades pel Hanseatisches Oberlandsgericht de Bremen (ECLI:EU:C:2018:517).

[x] Sentència del Tribunal de Justícia (Gran Sala), de 22 de febrer de 2022, X i Y contra Openbaar Ministerie. Peticions de decisió prejudicial presentades pel rechtbank Amsterdam (ECLI:EU:C:2022:100).

[xi] Fonament 96 de la Sentència.

[xii] Fonament 97 de la Sentència.

[xiii] Fonament 103 de la Sentència.

[xiv] Fonament 105 in fine de la Sentència.

[xv] Fonament 106 de la Sentència.

[xvi] Fonaments 111 i 114 de la Sentència.