El dret d’aigües català és un patrimoni històric de llarg recorregut i arrelament al país que amb un sentit de pregona continuïtat ha donat resposta a les expectatives de la societat al voltant de temes ineludibles, com ara obrir pous, repartir l’aigua de reg, rentar, abeurar ramats, utilitzar conduccions d’aigua i netejar les séquies, entre tantes altres.

La regulació de les situacions de sequera és un nouvingut a l’ordenament jurídic que ha anat guanyant protagonisme en paral·lel a l’alarma creada per aquesta situació climàtica. L’entorn de legalitat ha avançat notablement d’ençà les inconcretes atribucions atorgades al Govern de l’Estat per l’article 56 de la llei d’aigües de 1985 que el facultaven per adoptar, mitjançant un decret, “les mesures que siguin necessàries”.

A data d’avui, la norma jurídica que de manera nuclear regula la sequera a Catalunya és el resultat de l’exercici del poder ordenador del Govern català en l’aprovació dels instruments de planificació del districte de conca fluvial de Catalunya, en què té atribuïdes competències exclusives, d’acord amb l’article 117 de l’Estatut d’autonomia. Aquesta norma és el Pla especial d’actuació en situació d’alerta i eventual sequera, el PES, aprovat per Acord de Govern de 8 de gener de 2020 i publicat al DOGC de 10 de gener de 2020.

Per tal d’actualitzar el PES, el Govern ha promulgat el Decret llei 1/2023, de 28 de febrer, pel qual s’estableixen mesures extraordinàries i urgents per fer front a la situació de sequera excepcional en l’àmbit del districte de conca fluvial de Catalunya. Considerant que la mesura de la rellevància del Decret llei 1/2023 la dona el PES, una norma certament densa i complexa, aquestes línies aniran destinades en primer lloc a exposar-ne els trets generals.

El PES té la condició de pla administratiu, dictat a l’empara de la Directiva d’aigües 2000/60/CE, de 23 d’octubre de 2000, i de l’article 27.4 de la Llei 10/2001, de 5 de juliol, del Pla hidrològic nacional, que faculta les administracions hidràuliques competents –en aquest cas, la catalana– per elaborar a les conques intracomunitàries plans especials d’actuació en situació d’alerta i eventual sequera que incloguin les regles d’explotació dels sistemes i les mesures que cal aplicar en relació amb la utilització del domini públic hidràulic.

Per tal d’exercir aquesta habilitació, la Generalitat va aprovar el Decret 380/2006, de 10 d’octubre, pel qual s’aprova el Reglament de la planificació hidrològica, que estableix la possibilitat que l’Agència Catalana de l’Aigua, l’ACA, elabori un PES en l’àmbit de les conques internes de Catalunya. El PES havia de ser aprovat pel Govern de la Generalitat, d’acord amb l’article 25.1 del Decret legislatiu 3/2003, de 4 de novembre, pel qual s’aprova el text refós de la legislació en matèria d’aigües de Catalunya, el TRLACAT.

De la complexitat dels tràmits per dictar el PES en dona compte el text de la Resolució per la qual el Departament de Territori i Sostenibilitat expressa la conformitat a la memòria ambiental del PES. La Resolució va ser signada el 17 de gener de 2019 i disposa que l’inici de la tramitació per a l’aprovació del document va començar el 2 de juny de 2009, any en què l’ACA va remetre l’informe de sostenibilitat ambiental preliminar i un avanç del Pla llavors anomenat Pla de gestió de sequera a la Direcció General de Polítiques Ambientals.

Els 11 anys transcorreguts des de l’inici formal dels tràmits per poder dictar el PES són un indicatiu concret i mesurable del tipus d’agenda de tramitació que, a aquestes alçades de segle, comporten de manera ordinària els requisits de solvència tècnica (elaboració de memòries i informes), transparència i participació establertes per la normativa catalana. També són uns tràmits que actuen de bàlsam pacificador per a l’aplicació d’una norma dissenyada, precisament, per adquirir una dimensió protagonista en temps d’elevada tensió, principalment social.

Com a garantia d’encert de les seves previsions, el PES va acompanyat d’una densa documentació tècnica corresponent a l’avaluació ambiental estratègica que abasta una memòria ambiental; un informe de sostenibilitat ambiental de data; una memòria econòmica; un informe d’impacte pressupostari, econòmic i social que avalua l’impacte econòmic i pressupostari de les mesures contingudes al PES a partir de l’anàlisi dels costos derivats de l’aplicació de les previsions del Pla i de la seva comparació amb els danys que es pretén evitar, i, finalment, una memòria tècnica que recull els càlculs hidrològics que justifiquen les decisions adoptades. Aquestes memòries tenen caràcter descriptiu i justificatiu.

L’objectiu del PES, en línia amb la Directiva 2000/60/CE, és l’establiment d’un marc per a la protecció de les aigües que contribueixi a pal·liar els efectes de les sequeres (article 1.e de la Directiva), de manera que, al seu torn, ajudi a garantir un subministrament suficient d’aigua en bon estat.

Per assolir aquest objectiu, la planificació del PES abasta diversos elements:

1. El territori: un dels resultats de l’entrada en vigor del PES és dotar amb un nou nivell l’ordenació territorial de Catalunya. Defineix fins a 18 unitats d’explotació en què s’organitza el districte de conca fluvial de Catalunya –que és sinònim de conques internes, en la terminologia del TRLACAT–, caracteritzades per la seva homogeneïtat quant a l’origen dels recursos hídrics emprats pels abastaments municipals.

La necessitat d’aquest elevat nombre d’unitats es justifica, en primer lloc, sobre la base de la variabilitat inherent al clima català, que pot generar diferències importants en la pluviometria de punts relativament propers; i en segon lloc, per la gran disparitat territorial de la demografia i de les infraestructures d’abastament, que fa que una mateixa situació climàtica sigui susceptible de produir més afecció en uns llocs que en uns altres.

Les unitats es classifiquen en tres tipologies, en funció del tipus d’indicador adjudicat pel PES: 1) unitats regulades per embassaments, que, en nombre de 6, són aquelles en què els abastaments depenen, primordialment, de les reserves embassades, sigui mitjançant una connexió directa o mitjançant la captació en un riu aigües avall de la presa, i en què l’estat de sequera depèn, exclusivament, dels volums emmagatzemats en els embassaments que serveixen a la unitat; 2) unitats no regulades, amb índex de piezometria, 5 unitats, en què els abastaments depenen, principalment, d’aigües subterrànies en les quals es controla el nivell, i 3) unitats no regulades, amb índex de pluja acumulada, que són les 7 unitats restants, en què els abastaments depenen, principalment, d’aigües subterrànies d’aqüífers menors, no controlats, o de captacions superficials en rius no regulats.

Cada usuari queda adscrit a aquella unitat d’explotació de la qual procedeixen principalment els seus recursos hídrics. Una eina molt útil és el visor de la sequera de l’ACA, que publica l’adscripció que correspon a cada usuari i molta informació pràctica.

2. El sistema d’indicadors: a cada una de les tres tipologies d’unitat d’explotació li correspon un indicador de sequera hidrològica que el PES ha analitzat per establir quines són les variables hidrològiques més representatives; a cada instant fa una proposta automàtica d’estat, ja sigui de normalitat hidrològica, que inclou un estat de prealerta, o de sequera hidrològica (alerta, excepcionalitat o emergència). Per tant, la funció de l’indicador és avisar sobre la possible necessitat de declarar un determinat estat en una unitat i habilitar l’ACA per fer-ho.

3. Els escenaris de la sequera: el PES distingeix dos tipus d’escenaris de sequera. Per una banda, la sequera pluviomètrica, que segueix l’evolució climàtica amb independència de la gestió dels recursos hídrics i que no conté cap limitació de l’ús en estat de normalitat hidrològica. I, per altra banda, la sequera hidrològica, que és la rellevant en relació amb la regulació del PES i que s’associa a la gestió dels recursos hídrics vistes les demandes que en depenen. És únicament en situació de sequera hidrològica quan es porten a terme mesures concretes de gestió de la demanda i de les normes d’explotació dels recursos en funció dels indicadors atribuïts a cada unitat, de tal manera que preveu –en aplicació dels indicadors– la declaració de tres tipus d’estats de sequera (hidrològica): alerta, excepcionalitat i emergència, el qual alhora, es gradua en emergència I, emergència II i emergència III.

4. El procediment per a la declaració d’entrada i sortida dels estats de sequera pluviomètrica i de sequera hidrològica previstos al PES es fa mitjançant una resolució de la Direcció de l’ACA, un cop assolits els llindars corresponents en els indicadors i sobre la base de l’acord del Comitè Permanent de la Sequera.

5. Finalment, les “normes d’explotació dels sistemes”, que s’apliquen en estats de sequera hidrològica. Com a concepte, les “normes d’explotació dels sistemes” determinen les consignes d’operació dels diferents recursos hídrics (operació de les dessalinitzadores i dels sistemes de reutilització, aprofitament conjunt de les aigües superficials i subterrànies, etc.) i les “mesures a aplicar en relació amb l’ús” contenen les limitacions en l’ús de l’aigua que s’apliquen en cada estat de sequera; les limitacions d’ús d’aigua per a abastament de població per a reg de jardins i zones verdes i per omplir piscines són les mesures que han adquirit més rellevància mediàtica.

Des del 29 de setembre de 2021, i en aplicació de la regulació del PES, el director de l’ACA ha dictat fins a 19 resolucions administratives per tal d’activar les mesures de gestió de la sequera vinculades a cadascun dels estats de sequera previstos al PES. De tal manera que –pràcticament– en temps real, sobre la base empírica d’haver-se assolit els llindars de sequera corresponents als indicadors, Catalunya porta dos anys adaptant els consums d’aigües potables i les produccions de recursos hídrics addicionals de les conques internes a la situació hidrològica real de cada moment. Aquesta gestió s’ha dut a terme, lògicament, amb una notable repercussió mediàtica, com correspon al tema major que tracta, si bé cal fer notar que la preocupació que ha transcendit és la que produeix la situació del clima i les conseqüències que comportarà en el futur, però –almenys a data d’escriure aquestes línies– no pas la contestació a l’encert de les mesures adoptades.

En aquest entorn normatiu, certament sofisticat, el Decret llei 1/2023 adquireix la singular rellevància de donar encaix i continuïtat en la difícil situació actual a les previsions de la legislació hidràulica catalana en matèria de sequera.

L’exposició de motius actualitza les dades fàctiques contingudes als informes i memòries que acompanyaven el PES en termes que no deixen dubte sobre la gravetat del risc concret de desabastament a poblacions que fa que resulti inajornable, per garantir aquest servei essencial, dotar-se d’unes mesures de caràcter general.

Atès que les previsions no apunten a cap canvi de tendència d’aquest escenari, conclou l’exposició de motius, resulta imprescindible adoptar mesures que intensifiquin l’estalvi i optimització dels recursos i consums fins que els nivells de les reserves millorin.

L’objecte del Decret llei 1/2023 és establir les normes i les mesures extraordinàries i urgents per a l’aprofitament dels recursos hidràulics escassos en l’àmbit del districte de conca fluvial de Catalunya i garantir la prestació adequada dels serveis del cicle de l’aigua i, en especial, l’abastament domiciliari d’aigua apta per al consum humà en tot el districte de conca fluvial de Catalunya (art. 1). La delimitació del districte de conca territorial es remet a l’article 6 del TRLACAT, que estableix que les conques hidrogràfiques internes són les que constitueixen el districte de conca hidrogràfica o fluvial de Catalunya.

Les mesures extraordinàries i urgents promulgades pel Decret llei 1/2023 no donen dret a indemnització (art. 2). Així mateix, el Decret llei 1/2023 efectua la declaració d’utilitat pública de les obres que es tramitin en la seva aplicació als efectes d’ocupació temporal i d’expropiació forçosa dels béns i drets afectats (art. 3).

En relació amb les obres esmentades, en el moment d’escriure aquest text, les previsions referides a obres hidràuliques han estat complementades per la Llei 9/2023, de 19 de maig, de mesures extraordinàries i urgents per afrontar la situació de sequera excepcional a Catalunya. Aquesta Llei 9/2023 estableix la possibilitat de tramitació d’emergència per als expedients de contractació de les obres i actuacions prioritàries que siguin necessàries en els àmbits declarats en situació d’excepcionalitat i d’emergència. Cal fer notar que la Llei estén la possibilitat de declarar la tramitació d’emergència als expedients que es tramiten a tot el territori de Catalunya, i no sols a la conca fluvial de Catalunya (art. 2 de la Llei 9/2023).

Així mateix, la Llei 9/2023 encarrega a l’ACA que assumeixi, amb caràcter extraordinari, els costos derivats de la millora d’elements de control i gestió dels recursos hídrics i de les obres que corresponguin als ens locals com a conseqüència de les disposicions que el Govern aprovi per afrontar la situació de sequera excepcional (art. 3 de la Llei 9/2023). L’habilitació de recursos econòmics addicionals per a obres i actuacions urgents i prioritàries es troba regulada a la disposició addicional primera de la Llei 9/2023.

L’annex 1 de la Llei 9/2023 estableix un llistat conceptual de tipologies d’actuacions susceptibles de ser executades pel procediment d’emergència que dona compte, com una veritable antologia tècnica, del sofisticat grau de complexitat que requereix el manteniment d’un sistema d’abastament d’aigües potables d’elevada qualitat com és el que opera a Catalunya. A tall d’exemples, el llistat de tipologies de l’annex 1 està ordenat en 1) actuacions de millorament per mitjà de la intensificació del control del recurs i de la demanda, que descriu fins a nou tipologies d’actuacions (entre d’altres: la construcció o millorament de punts de control, telecomandaments i comptadors; el finançament d’activitats d’intervenció administrativa d’usos i abocament; la implantació o millorament de sistemes de control i monitoratge de les captacions, o la intensificació del control de la qualitat de l’aigua i solució de problemes en rius i aqüífers); 2) actuacions de millora per mitjà d’actuacions infraestructurals, que descriu fins a set tipologies (entre d’altres: millorament de la connectivitat de les xarxes d’abastament; actuacions per millorar la qualitat del recurs hídric o dels processos de tractament de l’aigua; actuacions per obtenir o generar un nou recurs, actuacions de gestió de sediments en els embassaments per augmentar-ne la capacitat de regulació), i finalment 3) emergència en l’abastament, que descriu fins a nou tipus d’actuacions (entre d’altres: transport d’emergència d’aigua per a l’abastament; rehabilitació de dipòsits per evitar pèrdues d’aigua, renovació de les xarxes de distribució d’aigua en mal estat per reduir pèrdues d’aigua).

Les mesures extraordinàries i urgents aprovades pel Decret llei 1/2023 consisteixen en:

1) Vuit mesures destinades a garantir l’abastament d’aigua a poblacions (cap. II):

La primera mesura consisteix en una habilitació a l’ACA per ordenar la suspensió de les captacions d’aigua de recursos superficials i subterranis per a usos diferents de l’abastament de població durant un període màxim de 48 hores, quan existeixi el risc d’interrupció en les operacions de captació i tractament d’aigua per a l’abastament de poblacions en situació declarada de sequera hidrològica (art. 4). Es tracta d’una mesura executiva excepcional, perquè, lògicament, les captacions que poden ser declarades suspeses es troben emparades per títols públics legals i vigents.

La segona és una mesura tendent a garantir la quantitat d’aigua per a l’abastament i consisteix a regular la recuperació de captacions per a l’abastament de població (art. 5), de tal manera que, en aquells municipis o unitats d’explotació que es trobin en les situacions declarades d’excepcionalitat o d’emergència, els ens titulars del servei d’abastament d’aigua poden recuperar pous en desús per a l’abastament de població.

La tercera mesura està destinada a consolidar la qualitat de l’aigua destinada a l’abastament que, podent quedar afectada pel descens de quantitat d’aigua disponible, admet la dilució dels recursos hídrics extrets com a conseqüència de l’aplicació de les modificacions temporals de títols d’aprofitament i de la recuperació de captacions en desús (art. 6). S’entén per dilució la barreja d’aquests recursos amb aigües de diferent procedència per tal que l’aigua mesclada assoleixi la qualitat necessària per al seu ús. La normativa sobre la qualitat necessària de les aigües destinades a l’abastament es troba en el Reial decret 3/2023, de 10 de gener, pel qual s’estableixen els criteris tecnicosanitaris de la qualitat de l’aigua de consum, el seu control i subministrament, publicada al BOE de l’11 de gener de 2023 que té per objecte establir els criteris tècnics i sanitaris de les aigües de consum i del seu subministrament i distribució, des de les masses d’aigua fins a l’aixeta de l’usuari, amb la finalitat de protegir la salut de les persones dels efectes adversos derivats de qualsevol tipus de contaminació.

La quarta mesura és l’autorització de les actuacions que comportin un esgotament del nivell freàtic (art. 7) a partir de la declaració d’entrada en estat de sequera hidrològica, que, excepcionalment, l’ACA pot autoritzar si concorren causes urgents d’interès públic.

La mesura següent, la cinquena (art. 8), és una directriu destinada a l’ACA per tal que modifiqui temporalment les condicions d’utilització del domini públic hidràulic reconegudes a les persones titulars de drets. Aquesta modificació es fa amb subjecció a un procediment que garanteix els drets de les persones interessades i que es resol per part de la Direcció de l’ACA.

Com a sisena mesura, es possibilita el fraccionament fins a 15 anualitats del pagament de la quota de connexió a la xarxa d’abastament Ter-Llobregat als municipis durant la situació de sequera (art. 9) per tal de facilitar noves connexions a aquesta xarxa d’abastament. La regulació de la connexió a la xarxa Ter-Llobregat està prevista a l’article 38.2 del TRLACAT.

La setena mesura té una finalitat dissuasiva, en relació amb els incompliments de les normes d’aprofitament coordinat de recursos hídrics i reduccions de consums previstes al PES quan causin danys que comportin una disminució de la disponibilitat d’aigua per a abastament de població (art. 10), de tal manera que l’obligació ordinària de reparació dels danys causats per aquests incompliments s’incrementarà en un 10 %, un 50 % o un 100 % respecte dels previstos a la normativa vigent en matèria de valoració dels danys al domini públic hidràulic quan els incompliments es produeixin en un municipi o unitat d’explotació en situació declarada d’alerta, d’excepcionalitat o d’emergència, respectivament.

Finalment, la vuitena mesura aporta criteris amb la finalitat de poder determinar el consum mensual en situació de normalitat hidrològica per aplicar les reduccions previstes al PES, tot calculant la mitjana dels darrers tres anys que hagin estat en situació hidrològica de normalitat. També estableix criteris per a aquells casos, gens infreqüents, en què no es poden acreditar les dades de consum o en què, tot i haver-n’hi, no siguin representatives de la situació actual de l’activitat.

2) El Decret llei 1/2023 també promulga una regulació singular adreçada a facilitar la gestió de dejeccions ramaderes en situació d’excepcionalitat o d’emergència, de tal manera que quan, com a conseqüència de la situació d’excepcionalitat o d’emergència, resultin finques sense conrear per manca d’aigua de reg, es pot autoritzar que les dejeccions generades en una explotació ramadera es puguin emmagatzemar de manera temporal en instal·lacions situades en altres explotacions ramaderes.

3) En la seva disposició final primera, el Decret llei 1/2023 conté una modificació, que no afecta el PES sinó el TRLACAT, al qual –per raons del principi de legalitat sancionadora– incorpora un nou article, el 29 bis, que conté un quadre específic d’infraccions i sancions per incompliment del PES consistent en quatre infraccions lleus, que apleguen des de l’incompliment dels deures de comunicació quan hagin estat requerits per l’ACA i del deure de presentació del pla d’emergència en situació de sequera fins al lliurament de volums per abastament de població que superin els valors màxims o també l’incompliment de les limitacions particulars en l’ús de l’aigua per abastament de poblacions. Aquestes infraccions lleus se sancionen amb un import de fins a 10.000 euros segons el tipus d’infracció.

També estableix dues infraccions greus consistents en la reincidència de les esmentades infraccions lleus, que se sanciona amb una multa d’entre 10.000,01 i 50.000 euros, i el lliurament de volums per abastament de població que superin els valors màxims establerts en el PES sancionat amb una multa de la mateixa quantitat, quan els danys causats siguin superiors a 3.000 euros i fins a 15.000 euros.

Es considera infracció molt greu el lliurament de volums per abastament de població que superin els valors màxims establerts en el PES, sancionats amb una multa d’entre 50.000,01 i 150.000 euros, quan els danys causats siguin superiors a 15.000 euros.

4) El Decret llei 1/2023 modifica el Decret 130/2003, de 13 de maig, pel qual s’aprova el Reglament dels serveis públics de sanejament per tal que els sistemes de sanejament puguin admetre, temporalment i en situacions declarades de sequera hidrològica, rebutjos procedents de sistemes de separació per membranes que formin part d’un tractament de potabilització municipal, encara que superin les concentracions màximes.

5) Finalment, també la Llei 9/2023, de 19 de maig, de mesures extraordinàries i urgents per afrontar la situació de sequera excepcional a Catalunya conté en la disposició final primera diverses mesures específicament destinades a modificar el PES en un aspecte rellevant com és el de la normativa per omplir piscines per adaptar qüestions com ara el reompliment parcial de piscines que disposin d’un sistema de recirculació de l’aigua, la reposició de les pèrdues d’aigua per evaporació i neteja de filtres i per garantir la qualitat sanitària de l’aigua, entre d’altres.

Pere Saló i Manera
Professor associat de dret administratiu a la Universitat de Girona i tècnic d’Administració General de l’Administració local